王潼飛

【摘要】土地整理儲備是政府對土地資源進行有效利用和開發(fā)的重要手段和方面，對于城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。但是土地整理儲備由于其涉及范圍廣、開發(fā)周期長、資金密集和歷史問題多等特點，再加上我國土地儲備成本控制發(fā)展較晚，還不夠成熟，土地儲備成本往往居高不下，造成資金和時間上大量的浪費和損失，嚴(yán)重影響土地資源的合理利用和開發(fā)。鑒于此，首先對土地儲備成本控制的發(fā)展做了介紹和說明，并指出土地儲備成本存在涉及部門眾多、資金來源不確定性高和歷史原因多等特點，并基于多年的土地儲備成本控制經(jīng)驗，提出優(yōu)化土地儲備工作的流程、建立投資基金和專業(yè)工作小組等方式，優(yōu)化土地儲備成本控制的建議和措施。

【關(guān)鍵詞】土地儲備成本;成本控制;土地開發(fā)

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

1、引言

隨著中國城市化進程的不斷深入和發(fā)展，城市中的土地資源緊缺的問題日益突出，如何有效緩解土地資源供給和經(jīng)濟、社會發(fā)展的矛盾成為土地資源管理亟待解決的問題，因此土地儲備成本控制的工作應(yīng)運而生并逐步發(fā)展。土地儲備成本指的是土地的購買、開發(fā)、儲備和出讓等過程中需要支付和負擔(dān)的資金成本【1】，土地儲備成本的高低直接影響土地供應(yīng)和政府對土地資源的有效利用。土地儲備成本控制主要由購置成本、開發(fā)成本和持有成本幾部分組成【2】。本文首先介紹土地儲備成本的概念和特點，其次根據(jù)自身的實踐和經(jīng)驗，敘述土地整理儲備成本控制的常見問題，并進一步提出解決這些問題的思考和建議。

2、土地儲備成本構(gòu)成

國內(nèi)外研究表明[3]，基于土地收儲價格形成機制以及土地收儲運行方式，土地儲備過程主要分為四個階段：1）土地收購階段;2）開發(fā)整理階段;3）土地儲備階段;4）土地出讓階段。在土地收儲運行的每一環(huán)節(jié)都對土地收儲成本有著重要影響，而且每個階段的土地成本控制方法也略有區(qū)別。

在四個階段中，具體的土地收儲成本主要由1）前期費用;2）土地征收、轉(zhuǎn)用和拆遷補償費用;3）綠化和看管費用4）財務(wù)和管理費用等四部分構(gòu)成。

（1）前期費用。前期費用是指土地整理儲備項目實施前發(fā)生的所有關(guān)于土地評估、現(xiàn)狀調(diào)查、權(quán)屬登記和制圖等費用的總和[4]。有關(guān)費用標(biāo)準(zhǔn)按照國家或者相應(yīng)地方政府的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行即可，前期費用一般有相關(guān)的規(guī)章制度和參考。

（2）土地征收、轉(zhuǎn)用和拆遷補償費用。這一般是指土地整理儲備項目中，實施土地整理的單位向征收集體支付的土地征收、費用轉(zhuǎn)用或者收購國有土地支付的拆遷款和補償安置費等，以及在這個過程中發(fā)生的一切滿足土地出讓所發(fā)生的有關(guān)工程費用，實際的工程合同結(jié)算，具體需要提供相應(yīng)的正式發(fā)票作為依據(jù)。

（3）綠化和看管費用。具體是指土地儲備期內(nèi)臨時綠化和看管等所發(fā)生的所有費用。對于臨時綠化，例如砌建圍墻、圍擋的施工費用，則按照國家和天津市相關(guān)規(guī)定確定。

（4）財務(wù)和管理費用。這部分具體又可以分為兩部分：一是財務(wù)費用，是指土地整理儲備項目融資發(fā)生的銀行貸款利息。貸款利息按照土地收購整理規(guī)定的期限和實際利率計算，原則上貸款利率應(yīng)不高于貸款時中國人民銀行規(guī)定的同期貸款基準(zhǔn)利率。而對于通過銀團貸款融資的，可以將銀行按照有關(guān)規(guī)定收取的貸款服務(wù)費。二是管理費用，是指土地整理儲備項目實施單位按照國有或者集體土地收購補償費用提取一部分管理費用。

3、土地儲備成本的特點

3.1資金密集性大，周期長

當(dāng)今土地價格較高，相應(yīng)土地上建筑物，如住宅、樹木、公建等土地附加建筑的價格均較高，政府在進行土地開發(fā)時往往需要負擔(dān)幾億甚至幾十億的資金支出，且涉及拆遷等人員搬遷、工廠轉(zhuǎn)移等問題，造成資金使用的周期往往較長。

3.2階段性特點突出

階段性效應(yīng)指的是土地儲備成本根據(jù)土地儲備開發(fā)的不同階段而差別較大，比如土地前期獲取階段，政府需要承擔(dān)招標(biāo)和拍賣等費用，土地開發(fā)階段政府需要支付征地和安置補償?shù)荣M用，土地持有還要承擔(dān)貸款利息的支出等。

3.3歷史原因造成不確定性高

建國來我國土地制度經(jīng)過數(shù)次變更，造成部分區(qū)域，如住宅和工廠等產(chǎn)權(quán)不明，甚至部分地區(qū)已經(jīng)變成棚戶區(qū)、汽車城或者批發(fā)市場等場地，造成土地整理時涉及民生范圍大，因此往往產(chǎn)生意想不到的民生問題，推遲項目的進度造成時間和資金成本的增加。

4、土地儲備成本常見問題

4.1涉及部門眾多，對政府體系架構(gòu)要求高

雖然土地儲備工作由當(dāng)?shù)赝恋貎渲行膶I(yè)部門負責(zé)，但是具體實施過程中涉及多個政府機關(guān)部門，如建委、水電、消防和規(guī)劃和環(huán)境等，造成土地整理儲備環(huán)節(jié)眾多，往往需要一級、甚至多級代理完成整理工作，不僅提高了整理和儲備成本，而且難以實現(xiàn)有效的過程控制，降低了工作效率。如何從政府上層角度優(yōu)化體系架構(gòu)，讓土地整理儲備工作做到“一條線”和“一張網(wǎng)”控制，并對各個子主體實現(xiàn)有效約束和控制，是土地整理儲備工作亟待優(yōu)化的一個方面。另外，土地儲備成本控制貫穿土地儲備的全過程，必須由統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)和分配資源，指導(dǎo)各個組織有效銜接，因此土地儲備成本控制工作也需要統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)指揮，從全流程角度進行整體成本控制，避免某一組織實現(xiàn)了成本控制，但是卻造成下一組織和流程出現(xiàn)極大的成本浪費，最終從整體成本角度考慮反而提高了成本的情況出現(xiàn)。

4.2資金來源多樣，不確定性高

目前我國土地整理儲備資金主要來自政府啟動資金、土地出讓收益和銀行貸款等幾個方面【5】。政府啟動資金一般來自財政撥款，在土地市場化初期，土地單價較低，土地整理儲備資金總量不大，政府啟動資金往往起到?jīng)Q定性作用。但是隨著土地價格提高，資金量急劇增加，而政府財政支出對于資金量巨大，占用周期長的土地整理儲備資金支持明顯力不從心，而且還要面臨其他用途資金的競爭，因此，社會融資和銀行貸款占比逐年增減，從而大大增加了土地整理的資金成本。再加上，影響資金市場因素多，從國際政治環(huán)境、國外央行貨幣和財政政策、國內(nèi)資金基本面和經(jīng)濟發(fā)展熱度、國家宏觀調(diào)控政策和基層金融機構(gòu)資金充裕度等均有影響，缺少長期可靠融資渠道和環(huán)境，資金成本難以控制和預(yù)估，甚至可能出現(xiàn)個別一段時期超高利息的情況。

4.3歷史原因多，特殊性問題多

我國土地制度改革前，存在眾多產(chǎn)權(quán)不明、如小產(chǎn)權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)住房，尤其國企改制過程中，部分工廠廠房廢棄后，被改造成城中村、批發(fā)市場、汽配城等，涉及大量外來人員，拆遷工作復(fù)雜且費用往往不能有效的控制，整理過程中可能產(chǎn)生多種社會問題，這些問題涉及民生、社會治安和穩(wěn)定等多個方面，往往難以依靠土地部門單獨解決，或者土地部門單獨解決需要巨大的成本支出，事倍功半，成本增加較高。另外，個別極其特殊問題的方法也不具備普遍性而大規(guī)模推廣，這些問題極大地提高了土地整理儲備工作的不確定性。除此之外，實際中還出現(xiàn)過產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)分離造成產(chǎn)權(quán)房和使用權(quán)方利益訴求不統(tǒng)一，各自堅持自己的利益訴求不后退，都認為自己利益沒能得到尊重和保障，而要求土地整理付出雙倍成本，后期甚至通過法律訴訟方式解決問題，時間成本大大增加。

5、土地儲備成本控制建議

5.1優(yōu)化土地儲備工作的流程和協(xié)調(diào)機制

構(gòu)建覆蓋全流程的多部門協(xié)調(diào)機制，由政府頂層設(shè)計，制定覆蓋土地整理儲備工作的全流程的協(xié)調(diào)機制，強調(diào)對全部費用的嚴(yán)格控制，建立包括領(lǐng)導(dǎo)、管理人員、審核人員和工程技術(shù)人員的協(xié)調(diào)組織，梳理可能出現(xiàn)的成本控制盲區(qū)，實現(xiàn)對于成本控制全流程的公開、公正、透明的控制，同時探討采用激勵和約束相結(jié)合的方式，盡量調(diào)動各個主體的主觀能動性。政府層面建立面向土地儲備的專項規(guī)劃，對規(guī)劃為經(jīng)營性用地的土地，按照土地儲備范圍、面積、規(guī)劃用途和空間分布等專項編制，做好土地儲備進度、土地儲備資金和土地儲備土地供應(yīng)的短期和長期計劃，根據(jù)執(zhí)行情況，各項計劃年內(nèi)可進行修改和調(diào)整后期經(jīng)過專家委員會審核后上報上級土地儲備專業(yè)儲備部門批準(zhǔn)，計劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

5.2積極利用社會融資方式，實現(xiàn)資金來源的多樣化和低成本

傳統(tǒng)的政府撥款不能完全解決土地整理資金巨大的問題，而銀行貸款方式資金期限短、利息高，融資額度緊張。如何利用現(xiàn)代金融機制有效低成本解決資金使用問題是控制土地整理儲備成本的關(guān)鍵。考慮到土地整理收益大、信用高，完全可以建立面向市場的土地整理基金，通過市場化運作，以政府信用為依托，成立專業(yè)化的投資理財中心，尤其利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，向社會和公眾募資，實現(xiàn)以儲備土地為標(biāo)的資產(chǎn)證券化，開發(fā)相關(guān)的土地信托等產(chǎn)品，既解決土地資金缺口問題，又可以盤活民間資本，例如土地儲備資金可以從土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級政府發(fā)行土地儲備專項債方式籌措解決，充分利用中國的地方融資平臺和金融市場，必要情況可以委托專業(yè)的金融結(jié)構(gòu)通過打包方式直接從債券市場融資，獲得足夠的資金后有效支持了城市發(fā)展，也讓更多人民從城市發(fā)展中受益。

5.3建立專業(yè)工作小組，實現(xiàn)對歷史原因問題的快速處理和解決

考慮到歷史遺留問題的復(fù)雜性，如何快速處理和解決歷史問題是提高土地整理儲備的重要工作。個別歷史問題可能會推遲土地整理儲備項目達到數(shù)月甚至數(shù)年，極大提高土地整理儲備成本。因此，對于此類特殊問題一定要制定主管領(lǐng)導(dǎo)，建立包括多個部門的專門工作組，例如出臺統(tǒng)一規(guī)定，合理確定企事業(yè)單位國有土地補償方式和標(biāo)準(zhǔn)，尤其是特出情況也要做到明文要求，保證未來的類似特殊問題解決有案例可以參考，并且靈活運用多種支付方式，如按政府與原土地使用者按一定標(biāo)準(zhǔn)進行測算，給予一攬子補償，或者規(guī)定后期另行出讓有增值的，政府與原土地使用權(quán)人對增值部分按規(guī)定比例分成，另外補償方式外也可以采取同用途等價值置換方式實施。同樣對土地整理部門嚴(yán)格限期完成整理工作，并要求實現(xiàn)“全過程”控制和跟蹤。尤其應(yīng)該利用法律武器，合理合法的進行工作，對于個別無理要求堅決通過法律捍衛(wèi)城市發(fā)展的正當(dāng)性和合理性。但是在實際執(zhí)行過程中，不可濫用職權(quán)，應(yīng)充分考慮人民群眾的實際困難，在人民群眾可接受范圍內(nèi)穩(wěn)步推進歷史問題的解決。

5.4強調(diào)責(zé)任部門的監(jiān)管力度，建立公開透明的土地儲備制度。

充分利用市場、社會和黨內(nèi)的監(jiān)督，健全建立高效、合理合規(guī)的監(jiān)督機制，有效推進公開透明的土地儲備制度的建立和運行，通過透明化的運作模式，以最小的成本盡可能地減少市場交易的個人因素，避免權(quán)力“尋租”的產(chǎn)生，充分保障交易的公平性和透明性，提高政府的公信力。

首先，要規(guī)范對土地收儲市場的管理，特別是加強對土地收儲機構(gòu)的監(jiān)管，建立定期巡查體制，如上級部門定期，例如每半年，對轄區(qū)內(nèi)的土地儲備部門進行實地巡查，重點查看是否存在隨意改變批準(zhǔn)用途，超批準(zhǔn)面積執(zhí)行和批準(zhǔn)土地長期閑置等重點問題，并按照要求填寫審查報告，審查報告要求歸檔和評審;

其次，加強土地收儲相關(guān)工作的信息化建設(shè)，做到信息公開透明，并充分利用互聯(lián)網(wǎng)科技，對不涉密的信息及時公布在網(wǎng)絡(luò)相關(guān)平臺，如儲備土地的數(shù)量、區(qū)位、用途以及出讓土地的情況等，接受市場和人民的監(jiān)督;

最后建立土地儲備的審批監(jiān)管檔案。建立健全了國有土地監(jiān)管檔案的管理制度，做到一地一檔，包括現(xiàn)場公示牌的圖片，以及交地、開工和竣工等等各階段的現(xiàn)場圖片等，還包括項目跟蹤卡以及建設(shè)項目動工開發(fā)申報書和閑置調(diào)查記錄等。

總之，建立完善的土地違法行為的快速發(fā)現(xiàn)體系和查處機制，建立健全土地儲備成本控制的長效機制。通過“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的有機結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)和處理違法問題，實現(xiàn)對違法問題的有效遏制。

結(jié)語：

土地儲備成本控制是我國土地資源有效利用的重要工作，土地儲備成本具備資金密集性大，周期長，階段性明顯和歷史問題多等特點，而且在實際土地整理儲備過程中，存在涉及部門眾多，資金來源不確定性高，歷史原因多等難點和重點問題。建議通過優(yōu)化土地儲備工作的流程和協(xié)調(diào)機制、建立投資基金和專業(yè)工作小組，以及強調(diào)責(zé)任部門的監(jiān)管力度，建立公開透明的土地儲備制度等方式，有效解決土地整理儲備成本控制的難點問題，為土地整理和儲備工作健康發(fā)展做出更大的貢獻。

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