蓋盛楠

關(guān)鍵詞 網(wǎng)絡輿情；政府回應；議程設置；失靈成因；對策

中圖分類號 G2 文獻標識碼 A 文章編號 2096-0360（2021）11-0053-05

基金項目：河北省教育廳在讀研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)資助項目“縣級融媒體社群式輿論引導研究”（CXZZSS2021162）。

政務輿情事件大多涉及公共事件和政府相關(guān)機構(gòu)職責，往往因牽涉廣大公眾利益和服務型政府形象而備受關(guān)注。移動互聯(lián)網(wǎng)時代，媒介技術(shù)賦權(quán)下多利益相關(guān)方擁有更多發(fā)聲渠道，涉及政務的網(wǎng)絡輿情爆發(fā)頻率日盛，輿情爆發(fā)和走勢也受到網(wǎng)民、不同媒體和意見領袖等多主體因素影響，因此政府回應是政府對社會及公眾訴求與期望做出應答的一種互動過程[1]，是政府處理與其他社會主體關(guān)系的基本方式[2]。在多利益相關(guān)方訴求表達共存的當下，回應不僅僅是一種行為，還是與多元主體基于共同利益和訴求的一種互動過程[3]?？梢哉f，政府官方機構(gòu)的回應速度和質(zhì)量直接影響著公眾認知和政務相關(guān)部門形象，能否有效滿足各主體訴求是政府回應成敗的關(guān)鍵，也是決定輿情峰值回落時間的關(guān)鍵。

值得關(guān)注的是，政府積極回應過程中設置議程無效低效、甚至導致積怨聚集和負面次生輿情爆發(fā)等情況時有發(fā)生，因此政府回應議程設置失靈的問題成因及對策研究值得關(guān)注，而美國傳播學家M.E.麥庫姆斯和唐納德·肖提出的議程設置理論，因揭示了媒體議程到公眾議程的顯著性轉(zhuǎn)移過程，而為分析性研究提供了理論依據(jù)。

1 議程設置理論及政府回應策略文獻回顧

1.1 議程設置理論及其新發(fā)展

基于美國大選前夕的“教堂山鎮(zhèn)研究”，美國學者馬克斯韋爾·麥庫姆斯和唐納德·肖提出議程設置理論，指出大眾媒體議題的顯著性程度影響著公眾的議程認知；后二人又提出“屬性議程設置”理論，強調(diào)大眾媒體除影響公眾輿論的議程認知外，還能通過提供語境和不同框架影響公眾對議題屬性的價值判斷；隨著社交媒體技術(shù)更新迭代和媒介生態(tài)變化，社交媒體逐漸擁有議程設置能力，麥庫姆斯和郭蕾提出了議程設置的第三層“網(wǎng)絡議程設置”理論，認為影響公眾的非單個議題或?qū)傩?，而是一系列議題組成的認知網(wǎng)絡，新聞媒體報道議題/屬性的顯著性網(wǎng)絡會影響公眾對這些議題/屬性顯著性網(wǎng)絡的認知。

可以說議程設置初始階段是為“贏得關(guān)注”以決定公眾“想什么”議題，屬性議程設置是在“形成認知”階段決定公眾“怎么想”，而網(wǎng)絡議程設置則指出新聞媒體同時還決定公眾“想的具體是什么”，即將不同信息碎片相聯(lián)系，構(gòu)建出對社會現(xiàn)實的認知和判斷[4]。

1.2 政府回應策略文獻回顧

針對輿情事件中政府回應效果問題，研究主要從影響回應效果的因素、回應問題與策略應對三個視角出發(fā)進行分析。研究提出政府管控與網(wǎng)民訴求之間、政府回應滯后與首因效應之間、正當履職與信任缺失之間的偏差會導致輿情向消極方向發(fā)展[5]，政府回應方式、首發(fā)媒體類型、公眾參與度、事件類型和科層壓力等因素影響著公眾認知偏差程度[6]，強調(diào)發(fā)布信息的客觀性和溝通渠道多元暢通對提升突發(fā)輿情回應效果的重要作用[7]以及政府回應的公正性、信息透明度和主動性對事件解決的關(guān)鍵作用[8]；強調(diào)關(guān)注媒介網(wǎng)民政府在輿情事件中的角色作用，提出社會現(xiàn)實是輿情事件產(chǎn)生的土壤，社會心態(tài)是輿情事件傳播的動力，政府應在把握網(wǎng)民心態(tài)基礎上，根據(jù)不同媒介特點引導輿論[9]。

總體來說，更多是基于政治學和管理學相關(guān)理論進行原因與策略分析，對政府回應議程設置失靈問題集中關(guān)注較少，因此研究基于傳播學議程設置理論，以河北2020年9月—11月10個熱點政務輿情事件為研究對象，采用多案例比較法，著力研究政府回應過程中議程設置失靈的問題及其成因，并提出相應的應對策略。相關(guān)輿情事件回顧見表1。

2 政府回應議程設置失靈的表現(xiàn)

由于政府官方機構(gòu)大多在自有平臺上以網(wǎng)絡公告的方式進行話語性回應，因此其回應的內(nèi)容只有獲得廣大媒體和網(wǎng)民的關(guān)注并激活其轉(zhuǎn)發(fā)評論行為，才能間接影響輿情走勢發(fā)展。根據(jù)議程設置的三層理論，政府回應需要首先關(guān)注公眾輿情反映的問題，在具體回應時通過設置議程“贏得關(guān)注”決定公眾“想什么”，再通過內(nèi)容屬性和框架影響公眾對事件屬性的判斷，同時通過不同社交網(wǎng)絡平臺的不同信息碎片相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)建出民眾對輿情事件的正向認知和判斷，進行引導獲得正向輿情。

根據(jù)河北10個政務輿情熱點事件的分析可以看出，相關(guān)機構(gòu)在回應網(wǎng)絡輿情事件時存在明顯的議程設置失靈問題，具體表現(xiàn)如下。

2.1 針對小范圍負面輿情議程設置引導意識薄弱

相關(guān)政務機構(gòu)大多忽略了輿情監(jiān)測研判的重要性，對負面信息敏感度低，在輿情小范圍集聚時期缺乏必要的回應和針對性引導，因此面對主流媒體深度報道下的輿情危機時，輿情應對被動且應對壓力巨大，如三大運營商難進燕京理工學院事件，礦山修復涉嫌違法作業(yè)事件等，政務機構(gòu)均未能重視且及時回應民眾的意見投訴，對民眾在網(wǎng)絡社群中長時間的訴求表達缺乏有意識的關(guān)注和有效的議程引導，由此造成輿情醞釀引爆危機。

2.2 “無回應”式輿情應對策略錯失設置議程時機

面對大范圍負面輿情，采用無回應方式，以期公眾熱議狂歡自然散場，很多時候反而錯失設置議程主動權(quán)。如孫大午事件中對企業(yè)家孫大午因何事犯尋釁滋事等罪，為何實行異地抓捕，又為何采取與上述兩罪并不匹配的刑事強制措施，土地糾紛事實真相、政府接管其企業(yè)的正當性等輿情熱議問題均未進行回應，直接影響部分人群對相關(guān)部門的評價；唐山爛尾樓盤活后強制原業(yè)主退款事件中針對政府懶政無視民生訴求，前期不作為后期強制處理的質(zhì)疑未作任何回應；灤南司機證據(jù)不足被羈押四百余天事件中對無證據(jù)長期羈押，“有罪推定”三次鑒定求證據(jù)，被法院認定證據(jù)不足仍扣押司機貨車和駕駛證等行為未作任何回應，導致公眾對該縣公安交警大隊產(chǎn)生工作能力弱辦案態(tài)度敷衍和工作態(tài)度強硬冷漠不負責任的評價。

2.3 “過度切割推卸責任”式應對下屬性議程設置失效

“過度切割推卸責任”式輿情應對方式，常?；乇茌浨殛P(guān)注的重要信息，因此易引發(fā)民眾強烈不滿情緒，致使利用回應文本框架的屬性議程設置失效。如礦山修復涉嫌違法開礦作業(yè)事件中，相關(guān)市自然資源局區(qū)分局多次拒絕表態(tài)后，又回應項目已外包，對相關(guān)違規(guī)行為概不負責等，這類回避重要信息的回應方式不僅不能順利進行正向議程設置，反而會影響政務部門的公信力形象，還易誘發(fā)“暈輪效應”導致民眾對相關(guān)部門產(chǎn)生認知偏見，部門回應的屬性議程設置失效。

3 政府回應議程設置失靈的原因

政府回應過程中出現(xiàn)議程設置失靈的問題成因，主要表現(xiàn)在回應時間、回應方式、回應內(nèi)容和輿情應對機制四個方面。

3.1 回應時間上錯失議程設置先機

回應時間上未能做到及時有效故而錯失議程設置先機。大多數(shù)情況下回應嚴重滯后較難激活“首因效應”，因而會面臨事件議程早已被普遍定性的“沉默的螺旋”效應，回應壓力巨大。如在未成年少女被多人性侵事件中，相關(guān)機構(gòu)在輿情發(fā)酵20天后才給予回應，引發(fā)“工作效率低下”的評論；而在保定創(chuàng)城藏車事件中，涉事部門歷時13天后才給予象征性回應，致使輿情發(fā)酵和持續(xù)時間較長，且因眾多主流媒體發(fā)表“大搞面子工程不顧民眾利益”的評論，共鳴效應下引發(fā)負面議程的“沉默的螺旋”效應，政府負面形象較難改變。

值得注意的是，未預先研判制定負面輿情應對方案就過早回應，也易導致議程設置失焦，很難實現(xiàn)有效輿情應對，如幼兒園臭肉餡事件，區(qū)政府黨組副書記于事發(fā)當晚宣布將幼兒園園長停職處理，使民眾產(chǎn)生“臭肉餡確有其事”的誤解，致使其于次日凌晨發(fā)布的反轉(zhuǎn)性調(diào)查結(jié)果無人問津，直至次日中午才開始大范圍傳播。

3.2 回應方式造成屬性議程設置失焦

在回應方式上，回應主體、方式和平臺選擇失誤常造成屬性議程設置失焦且削弱了政府回應議程向公眾議程轉(zhuǎn)移的力度。未能明確回應主體，易造成回應口徑不一，不利于正向議程設置和輿情引導，如保定創(chuàng)城藏車事件中多管理部門對中國青年報進行回應且口徑不一，造成民眾對地方政府的不信任；礦山修復違規(guī)作業(yè)事件中自然資源局區(qū)分局與市生態(tài)環(huán)境局回應內(nèi)容不一致，造成相關(guān)職能部門相互推卸責任，懶政不作為的印象；而回應方式單一，未能選擇輿情首發(fā)平臺回應，也極大削弱了回應“顯著性議程”向公眾遷移的力度，導致議程設置失靈。如幼兒園臭肉事件，主管區(qū)委宣傳部僅在其微信公眾號平臺以文字公告進行回應，既難以產(chǎn)生輿情首發(fā)平臺“微博”的傳播影響力，其文字性回應內(nèi)容也很難以更強的證據(jù)感和代入感駁斥事發(fā)視頻中描述的事實，從而影響了媒體和公眾對回應議程的關(guān)注度，進而喪失了推動輿情反轉(zhuǎn)的有力杠桿，造成澄清事件反轉(zhuǎn)的內(nèi)容下仍有大量負面評論、回應陷入“塔西佗陷阱”的情況。

3.3 回應內(nèi)容影響顯著性認知網(wǎng)絡形成

回應內(nèi)容缺乏輿情關(guān)注點等關(guān)鍵信息的“自說自話式回應”、回應文本未突出輿情引導重點、情感性行動性回應內(nèi)容較少等情況，都直接影響媒體和公眾對相關(guān)回應議題和屬性形成顯著性認知網(wǎng)絡，而不同平臺大量負面情緒性評價信息碎片相關(guān)聯(lián)，反而易激活輿論的議程設置第三層效果，使公眾構(gòu)建出違反政府回應初衷的認知和判斷。

“自說自話式回應”往往避重就輕，如在“為創(chuàng)建文明城市藏匿共享單車”事件中，地方政府回應時主要強調(diào)共享單車存在的違規(guī)投放、投放數(shù)量超標、運維服務不到位等問題，而未提及民眾關(guān)心的出行不便問題，回應毫無針對性，給人以回避無視問題的印象，在很大程度上致使外界對地方政府產(chǎn)生為大搞面子工程不顧及民眾利益需求的認知，易 產(chǎn)生認知偏誤的“暈輪效應”。

回應文本議程設置針對性不足往往忽略突出輿情引導重點，如燕趙都市報12日微博“官方通報張家口幼兒園現(xiàn)發(fā)臭肉餡調(diào)查情況后續(xù)：園長道歉！停職！”，本是為區(qū)政府轉(zhuǎn)發(fā)回應內(nèi)容，但其標題導向性與原文通報不符，導致輿論引導議程設置失敗。

而在政府回應中較少結(jié)合情感性回應，也很難促使公眾產(chǎn)生共鳴情緒并對回應議程產(chǎn)生認同。而情感性行動性回應通過改變回應內(nèi)容框架對議程設置中的屬性議程設置有著較強影響作用，如燕京理工學院在回應三大運營商難進校時采用了行動性回應，在話語性回應的基礎上，進一步將學校具體的整改措施一一陳述，多角度回應了學生關(guān)切問題，很大程度上消除了民眾對事件后續(xù)處理的質(zhì)疑和對校方領導的評價，整個事件從輿情爆發(fā)到完全消除僅用了4天時間，在迅速縮短輿情持續(xù)時間的同時，也很好地扭轉(zhuǎn)了民眾對事件的負面評價。

3.4 輿情應對機制不完善

因未能構(gòu)建動態(tài)輿情監(jiān)測系統(tǒng)，在輿情應對機制上較缺乏政府回應議程設置的長效機制，因此也導致回應議程設置能力較弱等問題。

4 提高回應議程設置能力的策略措施

綜上所述，政府提高輿情回應信息的議程設置能力，需要著力從贏得關(guān)注和形成認知兩大方面入手，不僅需提高回應議程的顯著性，同時還需通過具體回應內(nèi)容和框架凸顯回應議程相關(guān)屬性的顯著性。此外還可與媒體合作，于多平臺構(gòu)建話題，進而通過共鳴效應，影響網(wǎng)民對政府回應一系列議題/屬性的認知網(wǎng)絡，從而提高正向輿論引導力。針對不同階段的輿情回應應對策略如下：

首先，在輿情爆發(fā)前期，主要通過回應主動性和回應平臺注意力聚合功能成功設置回應議題。政府相關(guān)部門需重視輿情監(jiān)測和研判，提高負面信息敏感度和辨別力，且需轉(zhuǎn)變“無媒體報道不回應”的思維，需在發(fā)現(xiàn)輿情風險后快速研判，利用第一手調(diào)查信息選擇合適時機盡早回應，占據(jù)設置議程的主動權(quán)。在已有媒體報道的情況下，主動選擇輿情首發(fā)平臺發(fā)布回應公告，并通過自建話題的方式快速聚合網(wǎng)民對回應議題的關(guān)注度，利用“首因效應”率先對事件定性，并通過主動于多平臺設置議程的方式快速贏得關(guān)注。

其次，在輿情爆發(fā)期，重點通過回應內(nèi)容元素及框架設置實現(xiàn)回應議程屬性的顯著性遷移。具體需在收集輿情觀點的基礎上，正視問題，明確回應主體，在回應內(nèi)容要素上注意根據(jù)輿情觀點、調(diào)查結(jié)果和回應主題給予有針對性的回應信息，這是屬性議程設置的重要前提；同時調(diào)整回應方式，注意視頻的證據(jù)性作用和情緒調(diào)動作用，利用視頻內(nèi)容框架或配圖文字設置潛移默化地影響議題屬性和網(wǎng)民的認知評價；而整體回應框架還可采用情感性回應、事實性回應與行動性回應相結(jié)合的方式來影響回應議題的屬性議程設置，面對既成問題時先訴諸情感，認錯道歉，承擔責任；面對疑點問題時，能積極調(diào)查，快報事實慎報原因，就分歧問題進行澄清，最后增加行動性回應以消解民眾疑慮，從而獲得網(wǎng)民對輿情事件的正向評價。

再次，在負面輿情已形成“沉默的螺旋”效應時，需通過高層介入事件處理的“權(quán)威效應”消解媒體站隊引發(fā)的“共鳴效應”，從而一定程度上消除原有議程或?qū)傩詫W(wǎng)民認知網(wǎng)絡的影響，遇到反轉(zhuǎn)性輿情事件時，需通過與媒體合作創(chuàng)建話題主動進行議程設置，尤其注意文本回應中文字框架的議程設置導向作用，同時增加短視頻回應和輿情疑點問題的回應比例，從而提高輿情回應議程設置的正向影響力作用。

最后，需建立動態(tài)輿情監(jiān)測系統(tǒng)，構(gòu)建政府設置回應議程的長效機制，根據(jù)輿情研判預警，提前準備應對預案，從根本上提高政府回應的議程設置能力。構(gòu)建動態(tài)輿情監(jiān)測系統(tǒng)，還需實時監(jiān)測回應公告的輿情反饋情況，如此才能針對性提高實時輿情監(jiān)測與研判預警能力，才有助于快速準備應對性議程設置預案，才可有效避免“沉默的螺旋”效應下輿情回應議程設置失效問題。

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