劉乃梁

摘? ?要：消費者金融素養(yǎng)的普遍缺失使學(xué)界開始思考金融素養(yǎng)培育的制度必要性。從源流來看，金融素養(yǎng)培育得益于后危機(jī)時代全球金融消費者保護(hù)浪潮的盛行，并在制度演化中愈發(fā)彰顯獨立性價值。伴隨制度實踐的深入，金融素養(yǎng)被視為金融市場深化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，并逐漸納入主流國家金融監(jiān)管體系。政府間國際組織、專業(yè)性國際機(jī)構(gòu)以及私營部門的廣泛參與，為金融素養(yǎng)培育的制度實踐提供豐富的政策建議與資源保障。從初期零散的智識性倡導(dǎo)，到中期協(xié)同的戰(zhàn)略性推進(jìn)，再到近期系統(tǒng)的針對性提升，金融素養(yǎng)培育已經(jīng)成為金融全球化視域中不可忽視的制度環(huán)節(jié)。立足協(xié)同性與實效性的制度節(jié)點，厘清主體權(quán)責(zé)、強化公私協(xié)同、明確優(yōu)先事項，有效緩和因成本與收益不可控引發(fā)的有效性質(zhì)疑，是金融素養(yǎng)培育國際探索的有益經(jīng)驗。面對金融監(jiān)管國際合作的發(fā)展趨勢，我國政府應(yīng)從消費者金融素養(yǎng)實際水平出發(fā)，逐步提高金融素養(yǎng)培育的政策優(yōu)先級。

關(guān)鍵詞：金融素養(yǎng);國際探索;金融教育;金融消費者

中圖分類號： F830? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B? 文章編號：1674-2265（2021）07-0027-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2021.07.004

一、問題緣起

金融素養(yǎng)（Financial Literacy），是指金融消費者應(yīng)當(dāng)具備的理解金融產(chǎn)品、概念和風(fēng)險，作出理性金融決策，有效獲得金融支持與幫助等增進(jìn)個人金融福利的能力。金融素養(yǎng)培育植根于金融市場創(chuàng)新與深化進(jìn)程的反思之中，并在金融危機(jī)的全球省思下愈發(fā)呈現(xiàn)出清晰的制度脈絡(luò)。在金融素養(yǎng)培育的制度進(jìn)程中，國際組織扮演重要角色：以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD，以下簡稱經(jīng)合組織）、世界銀行集團(tuán)（The World Bank，WB，以下簡稱世界銀行）、國際證券事務(wù)監(jiān)察委員會組織（International Organization of Securities Commission，IOSCO，以下簡稱國際證監(jiān)會組織）為代表的國際組織自21世紀(jì)初以來，針對全球金融素養(yǎng)的制度實踐出臺多項相關(guān)舉措（見表1）。國際探索的蓬勃發(fā)展在證成金融素養(yǎng)命題重要性的同時，也為各國金融素養(yǎng)培育實踐的開展提供有益的智識支撐。

縱覽各國實踐，不同的發(fā)展動機(jī)飽含相同的制度旨趣，金融素養(yǎng)的概念內(nèi)容逐漸得到統(tǒng)一。國際社會較為認(rèn)可的“金融素養(yǎng)”包含兩個層次的含義①：對金融術(shù)語、風(fēng)險等知識的理解，以及應(yīng)用知識并做出有效的金融決策，最終提升個人與社會的金融福祉。由此，金融素養(yǎng)的行為邏輯是通過主體智識的提升傳導(dǎo)個人決策的合理性，進(jìn)而希冀通過個體理性的疊加傳導(dǎo)更多的集體理性，進(jìn)而實現(xiàn)個體與市場發(fā)展的雙贏。近年來，依托監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融消費者保護(hù)部門的職責(zé)履行，我國金融素養(yǎng)培育取得一定成效：2013年我國金融教育國家戰(zhàn)略正式提交二十國集團(tuán)（Group of Twenty，G20），并編入經(jīng)合組織與二十國集團(tuán)聯(lián)合發(fā)布的《推進(jìn)金融教育國家戰(zhàn)略》;同年，中國人民銀行開始消費者金融素養(yǎng)試點調(diào)查，并于2016年正式建立消費者金融素養(yǎng)問卷調(diào)查制度。在金融素養(yǎng)培育國際合作日趨頻繁的背景下，統(tǒng)籌國際資源、厘清制度思路是提升我國金融素養(yǎng)培育有效性與國際化的重要路徑。有鑒于此，本文立足金融素養(yǎng)培育國際合作的實踐源流，在靜態(tài)框架與動態(tài)變遷的分析基礎(chǔ)上，剖析金融素養(yǎng)培育實踐的關(guān)鍵制度節(jié)點。

二、金融素養(yǎng)培育制度興起的主體框架

金融素養(yǎng)與金融消費者保護(hù)、金融普惠、金融創(chuàng)新等金融市場發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域的理論聯(lián)系為多元國際組織的制度嵌入提供現(xiàn)實依據(jù)。2015年，應(yīng)全球普惠金融合作伙伴組織（The Global Partnership for Financial Inclusion，GPFI）的要求，世界銀行發(fā)布《金融消費者保護(hù)與金融素養(yǎng)舉措的全局映射》，匯總現(xiàn)有金融素養(yǎng)培育的國際性參與者及其政策措施與資源運用。報告顯示，金融素養(yǎng)培育并非單一國際組織孤立、零散的嘗試，而是在多元化國際組織參與下的整體推進(jìn)（World Bank，2005）[1]。具體而言，金融素養(yǎng)培育的國際合作表現(xiàn)在政府、社會和市場三種維度。

（一）政府間國際組織的合作倡導(dǎo)

政府間國際組織因其在資源統(tǒng)籌、政策約束力等方面的優(yōu)勢，在金融素養(yǎng)培育的國際合作中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。以經(jīng)合組織為例，作為以應(yīng)對全球化發(fā)展與治理命題為己任，秉承“為更好生活的更好政策”（Better Policies for Better Lives）目標(biāo)理念的政府間國際經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)合組織對金融素養(yǎng)培育命題的關(guān)注表現(xiàn)在金融教育、金融消費者保護(hù)、金融普惠以及公司治理等各個板塊的政策討論之中。2002年，經(jīng)合組織開始實施首個金融教育項目;2006年，經(jīng)合組織設(shè)立國際金融教育網(wǎng)絡(luò)（International Network on Financial Education，INFE），為全球金融教育計劃與項目的推進(jìn)提供政策支撐。21世紀(jì)以來，經(jīng)合組織針對金融教育、金融消費者保護(hù)、金融素養(yǎng)培育等命題發(fā)布多份政策建議，為全球金融素養(yǎng)培育制度的實踐提供重要智識保障。

政府間國際組織主導(dǎo)下的金融素養(yǎng)培育實踐表現(xiàn)出兩種不同語境設(shè)定：一方面，以經(jīng)合組織、世界銀行、國際金融公司（International Finance Corporation，IFC）為代表的國際組織更加重視素養(yǎng)培育的“基礎(chǔ)設(shè)施”內(nèi)涵。金融市場的運作需要人們接受金融創(chuàng)新，而充分的金融知識和能力是人們接受金融創(chuàng)新的必要基礎(chǔ)（Stolper和Walter，2017）[2]。相關(guān)實踐強調(diào)素養(yǎng)水平的評估、素養(yǎng)培育的政策框架以及核心數(shù)據(jù)的國際交流等，重在突顯金融素養(yǎng)對金融市場創(chuàng)新與深化的基礎(chǔ)性價值。另一方面，以聯(lián)合國、國際勞工組織（International Labor Organization，ILO）以及區(qū)域性國際金融機(jī)構(gòu)為代表的國際組織更加強調(diào)素養(yǎng)培育的“金融包容”內(nèi)涵。金融并非“為了賺錢而賺錢”，金融的存在是為了幫助實現(xiàn)其他的目標(biāo)，即社會的目標(biāo)（席勒，2012）[3]。相關(guān)實踐更多從機(jī)構(gòu)的職能定位出發(fā)，針對中低收入國家或目標(biāo)區(qū)域國家，通過目標(biāo)群體金融能力的提升，最終促進(jìn)個人與地區(qū)經(jīng)濟(jì)局面的改善。

（二）專業(yè)性國際機(jī)構(gòu)的規(guī)則嵌入

不同于政府間國際組織較為宏觀的金融素養(yǎng)制度進(jìn)路，專業(yè)性國際機(jī)構(gòu)的金融素養(yǎng)實踐表現(xiàn)出較強的功能導(dǎo)向，具體表現(xiàn)在：第一，聚焦機(jī)構(gòu)功能項下社會問題的應(yīng)對。制度發(fā)展中問題導(dǎo)向的確立有利于金融素養(yǎng)培育實踐的“下沉”與“落地”。例如，支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會（Committee on Payments and Market Infrastructures，CPMI）聚焦金融普惠進(jìn)程中因支付問題引發(fā)的金融知識普及需求。再如，國際證監(jiān)會組織立足國際證券監(jiān)管規(guī)則與金融素養(yǎng)培育的制度連接點，確立投資者教育的問題導(dǎo)向②。第二，立足現(xiàn)有監(jiān)管資源的嵌入。金融素養(yǎng)的大廈正在監(jiān)管領(lǐng)域迅速擴(kuò)張（Williams和Satchell，2011）[4]，專業(yè)性國際組織將素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)嵌入監(jiān)管規(guī)則，運用現(xiàn)有合作框架有效推進(jìn)政策施行。例如，美洲銀行監(jiān)管協(xié)會（Association of Supervisors of Banks of the Americas，ASBA）通過向成員國監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供政策培訓(xùn)、借助專業(yè)機(jī)構(gòu)開展區(qū)域性調(diào)查以提升金融素養(yǎng)制度決策的有效性。第三，更趨專業(yè)性的方案供給。沿襲政府間國際組織的金融普惠進(jìn)路，金融素養(yǎng)培育成為金融包容項下專業(yè)性國際機(jī)構(gòu)可以仰仗的重要工具。例如，金融包容性聯(lián)盟（Alliance for Financial Inclusion，AFI）將金融素養(yǎng)培育作為消費者權(quán)力與市場行為工作組（Consumer Empowerment and Market Conduct，CEMC）五個優(yōu)先事項之一。再如，安信永普惠金融中心（ACCIONs Centre for Financial Inclusion，CFI）也通過金融素養(yǎng)模塊的運轉(zhuǎn)實現(xiàn)金融服務(wù)中消費者的賦能③。

（三）金融機(jī)構(gòu)資助下的項目拓展

金融素養(yǎng)計劃與項目的實施離不開充足的資金支持。在公共財政的資金統(tǒng)籌之外，私營部門自愿的資金捐助是金融素養(yǎng)得以制度化、常態(tài)化拓展的有力保障。在金融素養(yǎng)培育的國際合作中，金融集團(tuán)通過自有基金會支持金融素養(yǎng)評估、實踐以及國際交流活動已逐漸成為常態(tài)。例如，花旗集團(tuán)基金會（Citi Foundation）資助的全球金融教育項目，金融能力創(chuàng)新基金、金融能力研究基金、萬事達(dá)基金會（MasterCard Foundation）針對發(fā)展中國家的青年金融素養(yǎng)提升計劃，維薩公司（Visa Inc.）倡導(dǎo)的金融素養(yǎng)免費創(chuàng)新項目與區(qū)域性金融教育計劃等。雖然基金會因其金融機(jī)構(gòu)背景而存在介入金融素養(yǎng)實踐的動機(jī)質(zhì)疑，但從實踐效果而言，基金會更多表現(xiàn)出金融素養(yǎng)國際合作在社會維度的協(xié)同，即私人資本與社會化制度實踐的有機(jī)融合。

三、金融素養(yǎng)培育制度探索的現(xiàn)實源流

國際社會對金融素養(yǎng)的重視程度伴隨金融深化進(jìn)程而不斷強化。從初期的知識普及，到中期的價值發(fā)現(xiàn)，再到近期制度化語境下的精耕細(xì)作，金融素養(yǎng)經(jīng)由實踐拓展而逐漸剝離出具有政策化與法制化傾向的制度屬性。通過對經(jīng)合組織、世界銀行、國際證監(jiān)會組織等主要國際組織金融素養(yǎng)培育的政策梳理，我們可以將相關(guān)實踐發(fā)展歸總為如下三個階段：

（一）萌芽階段（2008年之前）：助力金融決策的認(rèn)知倡導(dǎo)

2008年全球性金融危機(jī)發(fā)展前，經(jīng)合組織已經(jīng)開始從金融市場風(fēng)險的復(fù)雜性出發(fā)，提出立足個人作出更好金融決策的金融教育政策倡導(dǎo)。2005年，經(jīng)合組織出版了第一部關(guān)于國際層面金融素養(yǎng)制度實踐的報告——《提高金融素養(yǎng)：問題與政策分析》。該報告認(rèn)為，社會保障個人責(zé)任的強化、消費者債務(wù)水平的提升以及電子金融交易的擴(kuò)張使得金融產(chǎn)品屬性與民眾主體能力之間產(chǎn)生智識鴻溝（OECD，2005）[5]。考慮到金融教育對個人決策與金融市場體系的傳導(dǎo)效益，經(jīng)合組織倡導(dǎo)各國應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有金融監(jiān)管框架內(nèi)，統(tǒng)籌社會資源，重視民眾金融素養(yǎng)水平的提升。同年，經(jīng)合組織金融與企業(yè)事務(wù)理事會（Directorate for Financial and Enterprise Affairs）發(fā)布《關(guān)于金融教育與認(rèn)知的原則及良好做法的建議》， 從金融教育對消費者、地區(qū)金融秩序與國際金融市場的重要性出發(fā)，對成員國金融教育與認(rèn)知工作的開展提出方向性建議。

金融素養(yǎng)是影響行為主體資產(chǎn)配置的重要因素，缺乏金融素養(yǎng)容易導(dǎo)致行為主體做出錯誤的金融決策（單德朋，2019）[6]。在金融素養(yǎng)培育的萌芽階段，國際組織從“個體知識—決策行為—社會福利”的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)路出發(fā)，力爭通過金融知識的有效供給，提升金融決策的合理性，最終增加金融市場的整體福利產(chǎn)出。盡管萌芽階段的金融素養(yǎng)培育僅僅表現(xiàn)為金融市場深化發(fā)展的預(yù)防性措施，但是金融教育的基礎(chǔ)性、適當(dāng)性與公共性在相關(guān)報告文件中得到了前瞻性體現(xiàn)。首先，相對于常規(guī)意義的金融市場信息法定披露，金融教育是一種更為優(yōu)先、更趨基礎(chǔ)的消費者權(quán)益保護(hù)手段。金融教育的基礎(chǔ)地位意味著國家政策的推進(jìn)面臨著相對復(fù)雜的社會實際：面對各國金融市場發(fā)展的不同現(xiàn)狀，金融教育應(yīng)當(dāng)著眼高度優(yōu)先的問題;面對金融行業(yè)不同的目標(biāo)受眾群體，金融教育則應(yīng)在回應(yīng)性之外，探索長期、系統(tǒng)的程式化推進(jìn)路徑。其次，金融教育的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)注重適當(dāng)性原則的貫徹。金融教育的適當(dāng)性包括項目實施的適當(dāng)性和項目效果的適當(dāng)性兩個部分。從項目實施而言，金融教育項目的開展應(yīng)充分考慮成本收益，并在不同群體的推行中保持必要的公正與獨立。從項目效果來看，在交易體系內(nèi)推動金融教育有賴于締約自由原則下違約機(jī)制的傾斜性設(shè)計。進(jìn)言之，適當(dāng)性原則可以被理解為在項目設(shè)計中貫徹“權(quán)利義務(wù)相一致”的原則，即不因金融教育的政策傾斜造成金融交易秩序內(nèi)部的公平缺失，也不應(yīng)金融教育活動開展的相對化與片面化，造成金融教育領(lǐng)域的新一輪排斥。最后，金融教育的制度拓展有賴于公共問題導(dǎo)向下的政府主導(dǎo)與社會協(xié)同。經(jīng)合組織相關(guān)建議明確指出，應(yīng)當(dāng)將金融教育內(nèi)化到金融監(jiān)管的行政框架之中，通過政府職能的有效發(fā)揮，形成金融教育的長效運行機(jī)制。而在政府主導(dǎo)之外，也應(yīng)重視作為利益相關(guān)方的金融機(jī)構(gòu)的重要作用，即要求金融機(jī)構(gòu)將金融教育內(nèi)化為公司治理的重要維度。由此，金融教育的“政府—市場”制度運行思路得而確立。

（二）證立階段（2008—2013年）：內(nèi)嵌金融消費者保護(hù)的金融教育

2008年全球性金融危機(jī)的發(fā)生引發(fā)世界輿論對金融消費者保護(hù)議題的高度關(guān)注，金融素養(yǎng)作為金融消費者能力提升的題中之義，也得到諸多國際組織的認(rèn)可。2011年，應(yīng)二十國集團(tuán)財長和央行行長會議的呼吁，經(jīng)合組織金融市場委員會（the Committee on Financial Markets，CMF）金融消費者保護(hù)小組（the Task Force on Financial Consumer Protection）主導(dǎo)制定《金融消費者保護(hù)的高級原則》，金融教育與認(rèn)知被視為全球金融消費者保護(hù)工作的十大原則之一。無獨有偶，世界銀行也在2012年發(fā)布的《金融消費者保護(hù)的良好經(jīng)驗》中提出五條立足金融教育與消費者自我保護(hù)能力的重要原則。

在金融消費者保護(hù)的內(nèi)嵌之外，金融素養(yǎng)培育的獨立性也在本階段得到證立。金融危機(jī)伊始，國際金融教育網(wǎng)絡(luò)就曾發(fā)布《金融教育與危機(jī)：政策文件與指引》，痛陳金融知識匱乏對全球性金融危機(jī)蔓延的重要影響。在前期大量金融教育與金融素養(yǎng)評估項目孵化的基礎(chǔ)上，上升到國家政策與制度層面的金融素養(yǎng)培育方案呼之欲出。2012年，經(jīng)過多番磋商與論證，經(jīng)合組織應(yīng)二十國集團(tuán)的要求正式發(fā)布《金融教育國家戰(zhàn)略高級原則》。面對金融教育的多樣性需求與金融教育戰(zhàn)略開展的多元化路徑，《金融教育國家戰(zhàn)略高級原則》的出臺旨在為各國政府的資源協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌提供可借鑒、可操作的發(fā)展樣板。2013年，二十國集團(tuán)與經(jīng)合組織聯(lián)合發(fā)布《推進(jìn)金融教育的國家戰(zhàn)略》，對全球22個主要國家和地區(qū)的金融教育戰(zhàn)略運行現(xiàn)狀進(jìn)行檢視，有效推動了《金融教育國家戰(zhàn)略高級原則》的落地。相比于經(jīng)合組織前期大量的政策厘定，《推進(jìn)金融教育的國家戰(zhàn)略》更加重視實踐鏡像與發(fā)展問題的客觀分析，并適時對前期政策導(dǎo)向進(jìn)行調(diào)試。而后，世界銀行與經(jīng)合組織于2014年和2015年相繼發(fā)布《金融教育項目與戰(zhàn)略：路徑與可利用資源》《金融教育國家戰(zhàn)略政策手冊》，從工具層面進(jìn)一步為金融素養(yǎng)的全球制度實踐提供保障。正如經(jīng)合組織報告指出的那樣，金融教育已成為市場行為和審慎監(jiān)管的重要補充，改善個人金融行為已成為許多國家的長期政策重點（OECD，2012）[7]。相比于早期金融教育發(fā)展的原則性建議，內(nèi)嵌于金融消費者保護(hù)之中的金融教育具備更多的政策拓展環(huán)節(jié)。從涉及主體來看，經(jīng)合組織從“政府—市場”的視閾拓展到利益相關(guān)者維度，主體范圍的多元涵射更有利于金融教育活動開展的社會協(xié)同。從制度導(dǎo)向來看，金融教育并非單純的戰(zhàn)略宣示，而是內(nèi)嵌于消費者權(quán)利具象的制度環(huán)節(jié)，因而在未來的發(fā)展中具備更多的制度節(jié)點。

（三）強化階段（2013年至今）：立足差異化與回應(yīng)性的金融素養(yǎng)制度供給

金融教育國家戰(zhàn)略推行以來，經(jīng)合組織對金融素養(yǎng)命題的關(guān)注逐漸從宏觀制度建構(gòu)轉(zhuǎn)型至微觀的專業(yè)化方案供給。空間維度群體與區(qū)域的差異性以及時間維度金融市場發(fā)展變遷進(jìn)程中特殊的問題需求成為近年來金融素養(yǎng)制度實踐的轉(zhuǎn)型重心。

從群體特征來看，本階段的制度實踐從單純的金融知識普及過渡到素養(yǎng)提升的差異化方案供給。2015年，經(jīng)合組織在前期關(guān)于學(xué)生與青年群體的調(diào)查評估基礎(chǔ)上，發(fā)布《青年人金融素養(yǎng)的核心能力框架》，重點針對15—18歲青年群體的金融素養(yǎng)提升提出針對性方案。2016年，經(jīng)合組織批準(zhǔn)發(fā)布《成年人金融素養(yǎng)的核心能力框架》，為18歲以上的成年人提供有效的金融素養(yǎng)評估計劃以及改善方案。2018年，經(jīng)合組織將群體化特征的挖掘從自然人拓展到法人，發(fā)布《中小微企業(yè)金融素養(yǎng)的核心能力框架》。實際上，早在2015年，經(jīng)合組織就曾發(fā)布《中小企業(yè)融資高級原則》（High-Level Principles on SME Financing），核心能力框架的出臺是在原有基礎(chǔ)上針對中小微企業(yè)融資能力問題的深化。

從問題導(dǎo)向來看，本階段的制度實踐注重對金融市場深化進(jìn)程中的特殊問題作出及時的政策回應(yīng)。一方面，相關(guān)國際實踐聚焦投資者保護(hù)與金融素養(yǎng)培育的制度融合。在提高金融素養(yǎng)的過程中，投資者的金融素養(yǎng)水平是了解當(dāng)前金融狀況的一個重要因素（Saeedi和Hamedi，2018）[8]。投資者保護(hù)是金融消費者保護(hù)命題中較為特殊的環(huán)節(jié)，也是金融產(chǎn)品復(fù)雜性與金融素養(yǎng)匱乏的主要沖突場域。有鑒于此，國際證監(jiān)會組織于2014年發(fā)布《投資者教育與金融素養(yǎng)戰(zhàn)略框架》，明確未來金融素養(yǎng)制度實踐的投資者導(dǎo)向。而后，在經(jīng)合組織與國家證監(jiān)會組織的通力合作下，《投資者教育政策框架（2017）》與《將行為洞察力應(yīng)用于金融素養(yǎng)與投資者教育計劃和舉措（2018）》陸續(xù)出臺，為協(xié)同投資者教育的國際規(guī)則提供政策模板。另一方面，相關(guān)國際實踐重視數(shù)字時代金融素養(yǎng)培育的問題回應(yīng)。金融市場去中介化的趨勢使得個人面臨更大程度的金融責(zé)任（Lusard和Mitchell，2014）[9]。2016年，《二十國集團(tuán)數(shù)字金融包容高級原則》（G20 High-level Principles on Digital Financial Inclusion）將“強化數(shù)字金融素養(yǎng)與意識”作為八項原則之一。而后，經(jīng)合組織相繼發(fā)布《確保數(shù)字時代的金融教育和消費者保護(hù)》《關(guān)于數(shù)字化和金融素養(yǎng)的政策指引》兩份文件作為數(shù)字金融包容高級原則的單向拓展，深刻闡釋數(shù)字革命下消費者金融素養(yǎng)問題的復(fù)雜化與應(yīng)對的緊迫性，強調(diào)通過數(shù)字化工具的使用改善而非惡化消費者的金融素養(yǎng)境況。

四、金融素養(yǎng)培育制度探索的發(fā)展節(jié)點

誠然，金融教育國家戰(zhàn)略的推廣并非一帆風(fēng)順的。盡管不同階段金融素養(yǎng)培育的國際探索呈現(xiàn)出不同的制度導(dǎo)向，但金融素養(yǎng)培育的制度化邏輯愈發(fā)清晰，即在提升制度有效性目標(biāo)下，尋求宏觀的政策話語認(rèn)可，充分挖掘金融素養(yǎng)培育的社會資源，不斷夯實金融素養(yǎng)培育在應(yīng)對金融市場風(fēng)險與深化金融市場發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用。雖然金融市場的深化發(fā)展為金融素養(yǎng)命題的提出提供諸多現(xiàn)實理據(jù)，但金融素養(yǎng)培育的高成本歷來是擺在制度化拓展面前的重要難題，制度實踐也因此面臨著發(fā)展的不確定性。如果金融素養(yǎng)的制度目標(biāo)定位在個人金融決策的改善，那么這一目標(biāo)是相對容易實現(xiàn)的，并在結(jié)果意義上存在可操作性的評估手段。但是，從制度源流來看，金融素養(yǎng)培育的目標(biāo)并非僅僅以個人為導(dǎo)向，而是金融市場與社會整體福利的提升。盡管相關(guān)理論研究認(rèn)為并無確切的數(shù)據(jù)證明金融能力提升與市場社會福利之間存在必然聯(lián)系，現(xiàn)有的政策傾斜并未帶來金融水平的整體提升（Wills，2008）[10]，但金融素養(yǎng)培育的實踐愈發(fā)為金融素養(yǎng)的命題合理性提供有力的背書。現(xiàn)有國際實踐從制度成本與現(xiàn)實收益的矛盾出發(fā)，強調(diào)通過資源統(tǒng)籌與工具創(chuàng)新，不斷提升金融素養(yǎng)制度實踐的協(xié)同性與實效性。

（一）協(xié)同性：公共與私人的制度并重

協(xié)同性重在通過統(tǒng)籌金融素養(yǎng)與社會資源的關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)制度運行成本的社會化分擔(dān)。從制度變遷而言，僅僅依賴政府的強制性標(biāo)簽容易引發(fā)公共資源的過度消耗，并造成“父愛主義”的苛責(zé)，而市場與社會單一化的誘致性變遷也面臨著激勵機(jī)制不足與合法性缺失等多重發(fā)展困境。相關(guān)國際探索表明，金融素養(yǎng)培育并非僅僅是金融市場內(nèi)部的主體能力培育，而應(yīng)基于系統(tǒng)性風(fēng)險防范、著眼金融市場與社會福利整體性關(guān)聯(lián)的制度協(xié)同，公共部門與私人機(jī)構(gòu)的合作成為一種必然的制度選擇。由此，金融素養(yǎng)培育的制度協(xié)同應(yīng)當(dāng)重視政府主導(dǎo)與社會共治兩個維度的資源統(tǒng)籌。

從政府主導(dǎo)來看，金融素養(yǎng)培育協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建雖然在效果上實現(xiàn)成本共擔(dān)，但并沒有實質(zhì)性減損政府的主導(dǎo)責(zé)任。毋庸置疑，金融教育立法化與國家戰(zhàn)略化進(jìn)程的開展離不開政府部門的有效支持，具體來看，應(yīng)通過強有力公共機(jī)構(gòu)的賦權(quán)，實現(xiàn)金融教育國家政策的上行下效。而以中央銀行、財政、教育以及金融監(jiān)管為代表的橫向部門之間，國家、地區(qū)與地方之間的政策協(xié)同也是確保金融教育國家戰(zhàn)略有效實施的公權(quán)保障。具體而言，政府在金融素養(yǎng)培育中的主導(dǎo)作用表現(xiàn)在制定和實施金融教育國家戰(zhàn)略。經(jīng)合組織將國家金融教育戰(zhàn)略的定義明確為，“國家協(xié)調(diào)的金融教育方法，包括經(jīng)調(diào)整的框架或方案”，其內(nèi)容包含確保金融教育重要性的立法體系、利益相關(guān)者的合作協(xié)調(diào)機(jī)制和路線圖以及個別計劃應(yīng)用指引等。金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險將原本碎片化的金融教育實踐提升至國家戰(zhàn)略高度，而國家戰(zhàn)略的實行需要強有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。從現(xiàn)有發(fā)展?fàn)顟B(tài)來看，各國金融教育國家戰(zhàn)略的運行表現(xiàn)出“國家政策+領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”的宏觀制度特征。一方面，主要國家金融教育國家戰(zhàn)略的推行均明確了具體的實施計劃，官方的、具備約束力的制度文本的出臺為金融教育的開展提供明確的權(quán)力注腳。另一方面，各國在現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)體系內(nèi)均明確了金融教育國家戰(zhàn)略的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（見表2）。部分國家通過設(shè)置獨立委員會，提升了金融教育的決策地位，明確了國家戰(zhàn)略的獨立主導(dǎo)格局，例如美國、巴西、韓國、新加坡等國通過成立金融教育國家委員會，由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府職能部門與民間社會團(tuán)體聯(lián)合組成，負(fù)責(zé)金融教育國家戰(zhàn)略的制定、實施與監(jiān)督。部分國家將金融教育內(nèi)化為金融市場監(jiān)管政策之中，由國家金融監(jiān)管部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，例如澳大利亞、日本等國將金融教育提升為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。部分國家從金融教育發(fā)展的政策關(guān)聯(lián)導(dǎo)向出發(fā)，由財政部門負(fù)責(zé)國家戰(zhàn)略的資源統(tǒng)籌，例如荷蘭、俄羅斯等國均由財政部門統(tǒng)籌金融教育政策實施。

從社會共治來看，金融素養(yǎng)培育利益主體的廣泛參與也為戰(zhàn)略的運行提供諸多制度結(jié)點。無論是交易體系內(nèi)部的私營金融部門，還是社會體系內(nèi)的非政府組織、工會、消費者協(xié)會、雇主、媒體等，都應(yīng)被統(tǒng)籌在金融素養(yǎng)培育制度運行之中。需要注意的是，社會共治強調(diào)的是有效性前提下的社會治理資源統(tǒng)籌，并非主體或工具維度的簡單堆疊。公共部門與私人機(jī)構(gòu)的協(xié)同，并非同一事物的重復(fù)化操作，正如《金融教育國家戰(zhàn)略高級原則》所指出，“公共部門的行動不應(yīng)取代或復(fù)制非公共利益相關(guān)者現(xiàn)有的有效行動，而應(yīng)努力協(xié)調(diào)、促進(jìn)、加強和確保所有利益相關(guān)者行動的質(zhì)量”。此外，“私營部門制訂金融教育方案不應(yīng)涉及促進(jìn)和推銷特定的金融產(chǎn)品或服務(wù)”，即將金融素養(yǎng)培育從傳統(tǒng)商品交易體系中剝離，強調(diào)更具社會意義、更趨普遍價值的社會參與。

（二）實效性：普遍與特殊的制度并行

實效性是以金融素養(yǎng)為代表的“主體能力制度化”命題能否可持續(xù)的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)有國際探索下多元制度工具與政策建議出臺的目的就是為了提高金融素養(yǎng)培育制度的實效性。作為對金融素養(yǎng)培育有效性理論爭議的回應(yīng)，現(xiàn)有制度實踐確立了普遍維護(hù)與特殊保護(hù)兩種制度發(fā)展進(jìn)路。

從普遍維護(hù)來看，金融素養(yǎng)培育應(yīng)當(dāng)立足金融市場與社會發(fā)展維度下社會主體金融知識的普遍性供給。在制度運行成本與現(xiàn)實收益的權(quán)衡下，經(jīng)合組織在《推進(jìn)國家金融教育戰(zhàn)略》中匯總出現(xiàn)有實踐中五種具有普遍實效性的路徑（OECD，2013）[11]：其一，金融教育的強制提供義務(wù)，即通過立法強制金融機(jī)構(gòu)提供必要的金融教育資源④;其二，通過法定征稅為金融教育國家戰(zhàn)略的開展提供資金支持;其三，開展相關(guān)金融教育活動的質(zhì)量認(rèn)證;其四，與社會組織合作建設(shè)金融教育實施平臺;其五，接受社會組織和金融機(jī)構(gòu)的專項捐助。概覽而言，基于普遍維護(hù)的金融素養(yǎng)制度的探索，一方面，通過政策的法治化提升制度運行的規(guī)范性與權(quán)威性;另一方面，重視對私營部門的激勵性政策。由此，法律責(zé)任和社會責(zé)任的雙重保障為普遍意義上的金融素養(yǎng)維護(hù)提供了良好的外部制度環(huán)境。

從特殊保護(hù)來看，金融教育群體的多元性客觀上給金融教育國家戰(zhàn)略的開展帶來了諸多制度性弊端。部分金融素養(yǎng)培育項目的失敗就因為割裂了消費者金融行為與其所處的社會經(jīng)濟(jì)、政治和文化等背景的關(guān)系（Zokaityte，2017）[12]。參差不齊的金融素養(yǎng)群體水平使得各國在推動金融教育戰(zhàn)略普遍發(fā)展的同時，重視對個別群體的專項指引。為此，金融教育戰(zhàn)略的設(shè)計中應(yīng)該明確政策優(yōu)先事項，有序推進(jìn)戰(zhàn)略的實施。在有效評估自身實際問題基礎(chǔ)上，金融教育戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)重點對老年人、年輕人、移民、低收入群體、婦女、工人、失業(yè)者等不同目標(biāo)受眾群體提供差異化制度安排?？傮w上看，金融素養(yǎng)培育的特殊保護(hù)表現(xiàn)出信息交互與政策嵌入兩條主線：一方面，金融項目的針對性開展建立在有效的信息互動基礎(chǔ)之上。金融教育國家戰(zhàn)略因各國金融市場發(fā)展水平的不同而表現(xiàn)出不同的特征，也會因目標(biāo)受眾群體金融素養(yǎng)需求的不同體現(xiàn)出差異化的政策導(dǎo)向。因此，有效的金融評估是開展金融教育國家戰(zhàn)略的必要保障，國家金融素養(yǎng)的常態(tài)化衡量也應(yīng)成為各國金融教育政策有效性的強力保障。國際層面金融素養(yǎng)衡量工具與PISA評估的應(yīng)用為各國金融素養(yǎng)提升活動的開展提供了可借鑒的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。除此之外，政策制定期間磋商與咨詢機(jī)制，即立足現(xiàn)有信息媒介，在金融教育政策的供需雙方之間形成信息的有效互動也是提升金融教育戰(zhàn)略科學(xué)性的重要手段。另一方面，在金融素養(yǎng)培育的特殊保護(hù)項下，金融素養(yǎng)與統(tǒng)計數(shù)據(jù)、金融普惠與金融監(jiān)管等常態(tài)化職能的融合成為提升制度實效性的重要路徑。相關(guān)國際實踐倡導(dǎo)在金融素養(yǎng)培育的“一個中心”下形成交易體系、金融體系與社會體系等多元進(jìn)路。

五、結(jié)語

據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計，21世紀(jì)以來，已有45個國家正在實施或設(shè)計金融教育國家戰(zhàn)略以滿足人口的金融知識需求，并且發(fā)展中國家正在成為金融國家戰(zhàn)略的生力軍。我國政府歷來重視金融消費者的教育和引導(dǎo)，提高國民金融素養(yǎng)是我國金融業(yè)健康發(fā)展的可靠保證（周小川，2007）[13]。我國已在2013年由中國人民銀行會同原銀監(jiān)會、證監(jiān)會以及原保監(jiān)會研究制定《中國金融教育國家戰(zhàn)略》，并于同年提交G20峰會。從初期的金融知識普及到系統(tǒng)的金融教育國家戰(zhàn)略，我國業(yè)已融入金融素養(yǎng)培育的全球發(fā)展進(jìn)程中。國際組織主導(dǎo)下全球金融素養(yǎng)制度實踐的標(biāo)準(zhǔn)化運行為我國制度開展提供良好模板。著眼協(xié)同性與實效性，我國金融素養(yǎng)培育應(yīng)在以下方向著力深化：第一，以社會共治為突破口，提升我國金融素養(yǎng)培育的現(xiàn)代化水平。社會共治是具有中國特色、符合中國實際的現(xiàn)代化治理工具，金融素養(yǎng)培育問題的社會共治可以有效緩和制度運行成本與現(xiàn)實收益之間的矛盾。金融素養(yǎng)培育的社會共治應(yīng)當(dāng)在“政府—市場—社會”的范疇下，在法權(quán)體系、交易體系與社會體系三種關(guān)聯(lián)維度下，最大限度地統(tǒng)籌社會治理資源。第二，以金融消費者權(quán)益保護(hù)為導(dǎo)向，確定金融素養(yǎng)制度實踐的優(yōu)先領(lǐng)域。依照國際經(jīng)驗，我國金融素養(yǎng)制度應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在普惠金融領(lǐng)域進(jìn)行實踐，著力應(yīng)對金融素養(yǎng)缺失引發(fā)的市場發(fā)展排斥。此外，隨著我國金融市場化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，創(chuàng)新驅(qū)動下的金融市場在迎來數(shù)字金融、科技金融等嶄新版塊的同時也為投資者保護(hù)帶來新的挑戰(zhàn)。金融素養(yǎng)的制度實踐既要重視對新金融領(lǐng)域消費主體問題的應(yīng)對，又要探索以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新型工具對金融素養(yǎng)實踐的支撐作用。第三，以金融法治化為依托，構(gòu)建金融監(jiān)管體系的素養(yǎng)嵌入通道。不可否認(rèn)金融素養(yǎng)培育代表著一種后危機(jī)時代金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型的方向，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)國家金融素養(yǎng)培育戰(zhàn)略成為常態(tài)化趨勢，權(quán)力部門的介入為金融素養(yǎng)培育提供更多的制度可能性。并且，伴隨與金融素養(yǎng)相關(guān)的金融教育、金融消費糾紛處理、信息披露等規(guī)則的完善，金融素養(yǎng)培育的法制化線條愈發(fā)清晰。對于我國而言，金融素養(yǎng)培育一直內(nèi)嵌于金融消費者保護(hù)的內(nèi)核之中。2016年發(fā)布的《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護(hù)實施辦法》明確將金融知識普及和金融消費者教育機(jī)制作為我國金融消費者保護(hù)的重要內(nèi)控制度，更為重要的是中國人民銀行已于2013年遵循國際上較為普遍的評估范式，開始隔年發(fā)布《消費者金融素養(yǎng)調(diào)查簡要報告》。在前期拓展的基礎(chǔ)上，2020年9月頒布實施的新版《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護(hù)實施辦法》更是明確銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提升金融消費者金融素養(yǎng)的機(jī)構(gòu)義務(wù)，并將金融素養(yǎng)調(diào)查制度固定于部門規(guī)章之中。將金融素養(yǎng)培育納入金融消費者保護(hù)的常態(tài)化機(jī)制，是未來我國金融市場化與法治化的題中之義。

注：

①經(jīng)合組織將金融教育定義為“金融消費者或投資者通過信息、說明或客觀建議提高自身對金融產(chǎn)品、術(shù)語以及風(fēng)險的理解，提升技術(shù)和信心以增強對金融風(fēng)險和機(jī)會的認(rèn)識、做出明智的選擇、知曉從何尋求幫助、采取其他有效措施改善提升自身金融福祉的過程”。詳見OECD. Recommendation of the Council on Principles and Good Practices on Financial Education and Awareness[EB/OL].http：//www.oecd.org/daf/fin/financial-education/35108560.pdf，2005-07-15/2020-03-29.

②國際證監(jiān)會組織于2013年成立個人投資者委員會（Committee on Retail Investor），旨在應(yīng)對金融服務(wù)多樣化與養(yǎng)老責(zé)任個人化場景下的投資者教育與金融知識普及。

③據(jù)世界銀行報告披露，安信永與印度33家小額信貸機(jī)構(gòu)合作，在基本金融規(guī)劃方面培訓(xùn)了3.8萬多人。

④例如在南非，最近批準(zhǔn)的金融行業(yè)法規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)將其稅后利潤的一部分用于消費者教育活動（2012年為0.25%，2013年為0.3%，從2014年起為0.4%）。

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