□丘水林

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京100193）

一、引言

2018年4月，習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出，要選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑[1]。2020年4月，財政部等四部委聯(lián)合印發(fā)《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》，強調(diào)要建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，增強自我造血功能和自身發(fā)展能力，使綠水青山真正變?yōu)榻鹕姐y山，讓黃河成為造福人民的“幸福河”。2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，提出建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的總體要求和六大機制，標志著中國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制政策框架的基本形成。中央一系列政策信號表明，把鄉(xiāng)村地區(qū)綠水青山蘊含的生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化為金山銀山，已成為新時代中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)的基本方略和重要任務(wù)。

在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展過程中，機會不平等和資源配置不均衡造成的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分問題，已成為新時代社會主要矛盾的重要體現(xiàn)。以往的“三農(nóng)”工作方針政策側(cè)重農(nóng)業(yè)的單向度發(fā)展，對二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計相對重視不夠，致使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。多年來，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)?；?、專業(yè)化等改革措施并未成為促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收的普遍有效措施。實踐證明，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺絕不能生搬硬套城市經(jīng)濟發(fā)展模式，關(guān)鍵是要構(gòu)建綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的政策制度體系，活化農(nóng)村因在工業(yè)化時代不被定價而長期沉淀的自然資源[2](p1-7)。特別是對于中西部貧困地區(qū)而言，由于生態(tài)脆弱和經(jīng)濟貧困往往相生相伴，如果只是單純發(fā)展傳統(tǒng)生態(tài)農(nóng)業(yè)勢必導(dǎo)致產(chǎn)品同質(zhì)化、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)品附加值不高等弊病，而發(fā)展生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品精深加工等高端生態(tài)工業(yè)則可能受制于產(chǎn)業(yè)和要素的剛性約束而難以突圍。因此，結(jié)合貧困地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)、區(qū)位條件和人文景觀資源，推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化無疑是“后脫貧時代”解決相對貧困的實踐進路。

政府部門和私人部門是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的兩種主要力量，學(xué)界對此展開了廣泛的討論，主要包括政府主導(dǎo)論和市場驅(qū)動論兩種視角。政府主導(dǎo)論將生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)看作是政府代表公眾向生態(tài)保護者購買生態(tài)產(chǎn)品的制度安排。阿爾弗雷德·馬歇爾（Alfred Marshall）最早闡述了公共物品外部性問題，阿瑟·塞西爾·庇古（Arthur Cecil Pigou）提出征稅和補貼消除外部性的政策思路，這為政府直接參與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供了理論支撐。雖然生態(tài)環(huán)境保護的受益和成本分攤的非對稱性使得上下級政府間存在經(jīng)濟和政治上的“激勵”損害資源和環(huán)境[3](p3052-3059)，但由于存在交易費用的規(guī)模經(jīng)濟，政府付費項目的成本效益可能更高[4](p663-674)。對于受益關(guān)系明晰的跨區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品，其價值可通過府際間協(xié)商補償實現(xiàn)[5](p51-54)。市場驅(qū)動論則關(guān)注市場化工具創(chuàng)新對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的助推作用。隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和市場機制不斷完善，政府與市場關(guān)系成為影響生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要因素。溫鐵軍等利用“加杠桿”原理，構(gòu)建以村社集體經(jīng)濟組織為核心，政府扮演全域性資源資本化“做市商”角色的三級市場制度體系[2](p1-7)；崔莉等基于福建省南平市的探索實踐，設(shè)計政府引導(dǎo)和企業(yè)主導(dǎo)相結(jié)合的生態(tài)銀行模式[6](p95-100)；黎元生從資本運動的角度探討了生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)[7](p84-90)。但也有研究指出，目前人工創(chuàng)設(shè)的生態(tài)產(chǎn)品交易市場大多是以履約為目的的撮合交易，難以有效發(fā)揮發(fā)現(xiàn)價格、降低交易費用、提高交易效率的作用[8](p157-162)。

上述兩種視角豐富了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的研究，但都存在一定的局限。政府主導(dǎo)論揭示了地方政府在上級政府壓力和府際間受益關(guān)系驅(qū)動下探索制度創(chuàng)新，卻鮮少關(guān)注到公私互動對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的推動作用。事實上，生態(tài)產(chǎn)品商品化和貨幣化涉及政府職能部門之間、府際之間和公私部門之間的沖突與協(xié)調(diào)，政府主導(dǎo)論對此的解釋十分有限。市場驅(qū)動論凸顯了私人部門作為市場主體在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的作用，但卻忽視了不同經(jīng)濟發(fā)展階段、社會制度和政治體制下政府職能結(jié)構(gòu)和決策方式的差異。不同私人部門掌握的資源和能力不同，與政府部門互動的制度渠道也存在差異。在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的不同階段，公私互動模式也會發(fā)生相應(yīng)的改變，而市場驅(qū)動論對此分析較少。

有鑒于此，本文在回顧生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)已有研究的基礎(chǔ)上，首先，根據(jù)政府部門主導(dǎo)力量和私人部門參與程度兩個變量，區(qū)分了多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的四種模式；其次，以全國首個生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點市——麗水市為典型案例，分析了“麗水模式”的具體運作及其隱含的困境表征；最后，討論了政府在多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的角色定位與行為邊界，以期為建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制提供一定的理論參考。

二、多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的理論框架

在中國社會制度情境下，促進生態(tài)產(chǎn)品外部性內(nèi)部化不僅是政府承擔的生態(tài)公共服務(wù)職能，也是政府與市場互動、融合與并存的結(jié)果，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)既需要私人部門的創(chuàng)新精神也離不開政府部門的制度供給，二者都是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的關(guān)鍵參與者。

生態(tài)產(chǎn)品需求的多層次性和產(chǎn)品屬性的多樣性，決定了多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制是跨越綠水青山和金山銀山之間“環(huán)境卡夫丁峽谷”的必然路徑。根據(jù)政府部門主導(dǎo)力量和私人部門參與程度的強弱，將多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)分為公私合作、私人交易、政府補償、組織認證四種模式（見表1）。私人部門參與程度表示私人部門推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的積極性，當現(xiàn)有的制度規(guī)則嚴重制約私人部門進入有利可圖的領(lǐng)域時，會顯著誘發(fā)私人部門的推動力。生態(tài)產(chǎn)品市場化改革為私人部門參與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供了良好環(huán)境，使其在生態(tài)產(chǎn)品市場競爭中能夠敏銳發(fā)現(xiàn)未來政策趨向，成為新政策的倡導(dǎo)者。政府部門主導(dǎo)力量用來分析政府在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中行政力量的干預(yù)力度，生態(tài)產(chǎn)品的非競爭性和非排他性越顯著，政府主導(dǎo)力量就越強。在現(xiàn)實問題的驅(qū)動下，政府也會引導(dǎo)私人部門參與生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、分配、交換和消費四個環(huán)節(jié)，以達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果[9](p32-36)。

（一）公私合作模式

當政府部門主導(dǎo)力量和私人部門參與程度都較強時，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)就會形成公私合作模式。此種模式下，政府部門和私人部門就生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)問題商討合作方案并形成“利益共享、風(fēng)險共擔、全程合作”的伙伴關(guān)系，但各自分工有所不同，政府部門主要給予政策支持，私人部門負責項目建設(shè)、經(jīng)營及資金籌集等。公私合作模式通常適用于具有公共池塘資源或俱樂部物品性質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，多發(fā)生在政府部門具有較強的改革意識，私人部門具有較強的創(chuàng)新精神且較為活躍的地區(qū)。

（二）私人交易模式

當私人部門參與程度較強，政府部門主導(dǎo)力量較弱時，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)就會形成私人交易模式。此種模式下，市場主體根據(jù)各自掌握的信息在生態(tài)產(chǎn)品交易市場上磋商談判，直至達成一致的交易價格。政府的角色定位是市場管理者和引導(dǎo)者，通過完善法律法規(guī)、加強市場監(jiān)管和制定合理的交易規(guī)則，促使個體利益和社會利益之間協(xié)調(diào)平衡。私人交易模式通常適用于產(chǎn)權(quán)明晰的私人物品性質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，多發(fā)生在政策法規(guī)體系較為完善、市場經(jīng)濟基礎(chǔ)較好、私人部門創(chuàng)新精神較強的地區(qū)。

3）課堂觀察：課堂觀察的實施者，既可以研究者也可以是本人。課堂觀察是可以幫助教師發(fā)現(xiàn)教學(xué)中的問題、分析問題和解決問題的有效方式，促進新教師發(fā)展的主要方式。針對別人對自己的課堂觀察、自己的課堂錄音或錄像，再分析觀摩，進行在此反思，以提高教學(xué)效果和自身專業(yè)發(fā)展有積極意義。

（三）政府補償模式

政府補償模式的顯著特征是私人部門參與程度較低，政府部門主導(dǎo)力量較強。此種模式下，生態(tài)產(chǎn)品大多具有純公共物品性質(zhì)，實際消費者無法清晰界定或者需要付出昂貴的成本。作為理性“經(jīng)濟人”的私人部門基于成本收益的權(quán)衡，參與意愿不強，只能由政府依靠行政組織的權(quán)威和環(huán)境管理政策工具（主要是命令控制型生態(tài)補償）確保生態(tài)產(chǎn)品提供者獲得趨近于機會成本的利益補償。然而，雖然政府補償模式具有交易費用上的規(guī)模經(jīng)濟，但與公私合作模式和私人交易模式相比，其經(jīng)濟效率明顯不足。

表1：多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的模式劃分

（四）組織認證模式

當政府部門主導(dǎo)力量和私人部門參與程度都較弱時，由符合資質(zhì)的行業(yè)協(xié)會對生態(tài)產(chǎn)品進行認證，可以在一定程度上彌補市場和政府雙重失靈，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)就會形成組織認證模式。此種模式下，政府既無力補償也無法引導(dǎo)促使私人進行交易，企業(yè)對市場需求亦缺乏敏感度。經(jīng)過第三方組織認證的生態(tài)產(chǎn)品，減少了市場信息搜集的成本，能夠有效降低市場摩擦，減少交易成本。組織認證模式通常適用于產(chǎn)權(quán)較為清晰但市場信息搜集成本較大的生態(tài)產(chǎn)品。

三、多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的地方實踐與困境表征

目前，國家已明確把浙江、江西、貴州、青海4省作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點。從已有實踐來看，各地在生態(tài)產(chǎn)品的價值核算體系、交易市場、資本化運作模式以及政策制度保障體系等方面都取得了積極進展，為全國其他地區(qū)加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制提供寶貴經(jīng)驗。以浙江省生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制探索的“麗水模式”為典型案例，展現(xiàn)多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的具體運作及其隱含的困境表征。

圖1：“麗水模式”運作的基本邏輯

（一）多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的“麗水模式”

麗水市位于浙江省西南部，下轄9個縣（市、區(qū)），總?cè)丝?70.8萬，市域面積1.73萬平方公里，是全省面積最大的地級市。全市森林覆蓋率81.7%，生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量公眾滿意度、農(nóng)民收入增幅等指標多年位居全省第一，是全國首個生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點市和第二批“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地。自2003年實施生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃以來，麗水市堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路，經(jīng)過多年的探索與實踐，逐漸形成多主體、多中心的“麗水模式”（基本邏輯見圖1）。從參與主體來看，包括政府、企業(yè)、農(nóng)戶、行業(yè)協(xié)會、金融機構(gòu)等利益相關(guān)者，它們相互獨立運作的同時又相互依賴；從權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，突破了過去以政府為中心的命令控制型結(jié)構(gòu)，強調(diào)多元主體間的互動與合作。

第一，政府補償：凸顯集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。由于生態(tài)產(chǎn)品的外部性、公共物品屬性、信息不對稱、產(chǎn)權(quán)不清晰等市場失靈因素的存在，政府出于各種政治考慮而必須作為實際受益者的代理方，既可以通過財政轉(zhuǎn)移支付手段彌補生態(tài)產(chǎn)品提供者（個人、集體或下級政府）的利益損失，也可以向社會力量購買生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)管護服務(wù)。在財政轉(zhuǎn)移支付方面，除享受原有的各類生態(tài)補償政策外，浙江省政府在麗水市試行與生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和價值相掛鉤的財政獎補機制，補償資金根據(jù)麗水市生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）絕對值、增長率指標確定。麗水市建立了補償總量為3500萬元的甌江流域上下游橫向生態(tài)補償機制，并根據(jù)干流7縣的水質(zhì)、水量、水效綜合測算的指數(shù)作為資金分配依據(jù)。在購買生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)管護服務(wù)方面，云和縣發(fā)布浙江省首個《生態(tài)產(chǎn)品政府采購試點暫行辦法》，購買內(nèi)容包括水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)、水土保持和洪水調(diào)蓄四類生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品，購買量參照《云和縣2018年GEP核算報告》，按四類品目總量（值）的0.1%—0.25%采購。青山縣借鑒德國柏林市“河流家庭承包制”先進做法，把甌江主要干道的水生態(tài)環(huán)境管護服務(wù)外包給當?shù)卮迕?，累計完成河道承?12條，每公里河道年均增收8000元以上。

第二，私人交易：自然資源資產(chǎn)化、資本化與可交易。自然資源產(chǎn)權(quán)是由自然資源所有權(quán)、使用權(quán)、占用權(quán)、處分權(quán)等組成的權(quán)力束，包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和建立在其基礎(chǔ)之上的環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)兩大類。伴隨著生產(chǎn)關(guān)系的不斷變化，自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)力束也處于動態(tài)發(fā)展之中，表現(xiàn)為形式上的分離或統(tǒng)一，這為規(guī)?；?、規(guī)范化的生態(tài)產(chǎn)品市場交易提供了可能。在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易方面，麗水市基本建成覆蓋市、縣、鄉(xiāng)三級的產(chǎn)權(quán)交易平臺，林地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、水域養(yǎng)殖權(quán)等12類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)都可以進行交易、抵押和貸款，目前累計流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地55萬畝，完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易3697宗，交易金額4.99億元[10]。在環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)交易方面，麗水市用能權(quán)交易工作實現(xiàn)零的突破，完成年產(chǎn)4萬噸藥用中性硼硅玻管項目的用能權(quán)指標交易，交易量3.9萬噸標煤，交易額434萬元；制定《麗水市儲備排污權(quán)出讓電子競價程序規(guī)定（試行）》等政策法規(guī)，建立市、縣兩級排污權(quán)儲備賬戶制度和火電等重點行業(yè)的“一企一卡”刷卡排污系統(tǒng)，全市排污權(quán)有償使用和交易金額累計11152萬元[11]。

第三，公私合作：個人利益和公共利益協(xié)調(diào)發(fā)展。解決生態(tài)產(chǎn)品外部性問題的關(guān)鍵不在于公私之爭，而在于壟斷和競爭之辨。長期以來，政府主導(dǎo)型生態(tài)補償并沒有解決庇古方案和科斯方案“共融”問題，縱向生態(tài)補償標準偏低，資金來源渠道和補償方式單一，逐漸暴露出資金使用整體效益不高的弊端，流域上下游橫向生態(tài)補償囿于府際間認知差異、目標分歧和利益沖突而產(chǎn)生高昂的交易成本。麗水市通過多樣化的公私合作形式，設(shè)立山海協(xié)作“兩山”轉(zhuǎn)化基金、區(qū)域綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基金等，用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)“互聯(lián)網(wǎng)+”、農(nóng)旅融合等“兩山”轉(zhuǎn)化項目。以麗水市農(nóng)村交易平臺和青田僑鄉(xiāng)投資項目交易中心組建“兩山銀行”，實現(xiàn)碎片化自然資源資產(chǎn)集中整合和優(yōu)質(zhì)化提升。制定《麗水市生態(tài)信用行為正負面清單（試行）》等管理辦法，建立企業(yè)、個人和行政村生態(tài)信用評級制度及配套激勵措施。例如，云和縣對“綠谷分”達到相應(yīng)積分條件的居民提供景區(qū)購票、餐飲、住宿等方面的信用優(yōu)享服務(wù)。麗水市還依托GEP收益權(quán)、生態(tài)信用和區(qū)塊鏈技術(shù)，設(shè)計“生態(tài)貸”“兩山貸”和“茶商E貸”等產(chǎn)品，向遂昌縣大田村整體授信“生態(tài)貸”6900萬元，為云和縣霧溪鄉(xiāng)提供“兩山貸”2846萬元，向茶商發(fā)放“茶商E貸”4872萬元。

（二）多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的困境表征

當前，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)程度偏低已成為制約中國生態(tài)文明建設(shè)的重要瓶頸，它源自生態(tài)產(chǎn)品難以有效參與市場經(jīng)濟循環(huán)，涉及的是政府部門和私人部門的關(guān)系問題，其實質(zhì)是政府角色定位不明確和行為邊界不清晰，產(chǎn)生政府失靈及其導(dǎo)致的市場失靈。

第一，生態(tài)產(chǎn)品市場主體發(fā)育不成熟。自農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，大量青壯年勞動力外流，許多地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟漸趨弱化，特別是在老少邊窮地區(qū)，“空殼村”現(xiàn)象更是十分突出。與此同時，為數(shù)不多的農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)品加工層次低、產(chǎn)業(yè)化帶動能力弱，部分地區(qū)在脫貧攻堅中扶持起來的各類農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)育層次較低，在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的作用極其有限，導(dǎo)致許多鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)只能依靠鎮(zhèn)村干部帶頭引導(dǎo)。遺憾的是，不少鎮(zhèn)村干部“小農(nóng)”思想根深蒂固，自身儲備的知識、技能、經(jīng)驗和能力尚不足以與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的要求相匹配。雖然麗水市在18個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了具有自然資源管理與開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)等職能的生態(tài)強村公司，但囿于企業(yè)規(guī)模較小、產(chǎn)品附加值不高、銷售渠道狹窄，市場盈利能力還十分羸弱。此外，生態(tài)強村公司的資金來源大多采用“政府（直接或間接）注資+合作社入股”模式，當?shù)卣畵碛泄究毓蓹?quán)，導(dǎo)致存在個別地方政府干預(yù)公司重大經(jīng)營決議、管理人員人事任免和業(yè)績考核的情況，從而形成了新的政企不分。

第二，自然資源產(chǎn)權(quán)制度供給短缺。發(fā)達國家比較成熟的市場化工具主要包括直接市場交易、許可證交易、反向拍賣、科斯類型協(xié)議、調(diào)控價格變化和自愿性價格信號六類[12](p106-114)，相較而言，中國除了直接市場交易、許可證交易、科斯類型協(xié)議、自愿性價格信號等初具規(guī)模外，其他類型的手段明顯發(fā)育不足。雖然麗水市除了財政轉(zhuǎn)移支付手段外，還培育了政府購買生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)管護服務(wù)、產(chǎn)權(quán)交易、生態(tài)認證、生態(tài)金融等市場化手段，但仍處于探索階段。例如，麗水市工業(yè)規(guī)模小、資源消耗低、污染排放少，企業(yè)對排污權(quán)、用能權(quán)配額的需求較小，且諸如碳排放權(quán)、碳匯交易等新興交易手段在麗水市幾乎處于空白狀態(tài)；“兩山銀行”側(cè)重于滿足生態(tài)產(chǎn)品提供者的信貸需求，而不是以自然資源資產(chǎn)保值增值為目標的生態(tài)金融產(chǎn)品交易；慶元縣百山祖景區(qū)及周邊地區(qū)的特色農(nóng)產(chǎn)品種類豐富、品質(zhì)優(yōu)良且有一定產(chǎn)出規(guī)模，其價值由于缺乏有效的生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)運營機制而未能得到很好的實現(xiàn)；等等。這主要歸因于當前深入推進的自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革還存在著自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責不明晰、權(quán)益不落實、監(jiān)管保護制度不健全等問題[13](p8-11)，從而陷入難以采用新興市場化工具和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)手段創(chuàng)新不足的雙重困境。

第三，市場培育和市場運行不順暢。山水林田湖草是一個生命共同體，在現(xiàn)有的制度技術(shù)條件下，很難把生態(tài)產(chǎn)品特別是無形的生態(tài)產(chǎn)品分割成交易單元，對絕大多數(shù)已進入市場的生態(tài)產(chǎn)品而言，僅僅是實現(xiàn)了自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬清晰部分的價值?！尔愃蠫EP核算指標體系》確定的生態(tài)產(chǎn)品類型包括生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品和文化服務(wù)產(chǎn)品，在2018年麗水市GEP構(gòu)成中，三類產(chǎn)品價值的比例為3.3∶72.8∶23.9，然而麗水市生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的內(nèi)容大多為生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品和文化服務(wù)產(chǎn)品，調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)程度還很不充分，且2018年麗水市GEP的GDP轉(zhuǎn)化率為29.5%，生態(tài)產(chǎn)品價值總體實現(xiàn)水平偏低。已有的GEP、綠色GDP、生態(tài)元等核算方法各有其適用空間和局限性，在麗水市建立的GEP核算指標體系中，生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品和文化服務(wù)產(chǎn)品分別包括5類、8類和1類核算科目，其科學(xué)性和合理性仍然存在較大的爭議。雖然多數(shù)研究認為生態(tài)產(chǎn)品價值應(yīng)當介于提供者提供生態(tài)產(chǎn)品的機會成本和使用價值之間，但現(xiàn)實中對兩者的測算大多是相互獨立甚至是割裂的，導(dǎo)致價格區(qū)間過大，與實際支付能力和支付意愿相背離。同時，生態(tài)產(chǎn)品市場除了較為成熟的直接市場外，其他生態(tài)產(chǎn)品市場在準入規(guī)則、競爭規(guī)則、行為規(guī)范等方面還很不完善。

四、政府在多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的角色定位與行為邊界

卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）在分析經(jīng)濟社會發(fā)展問題時，提出理想經(jīng)濟類型的劃分和分析框架，把人類經(jīng)濟生產(chǎn)方式劃分為再分配經(jīng)濟（政府）、市場經(jīng)濟（市場）和互惠經(jīng)濟（社會）三種類型[14](p243-270)?；谥袊膰閷嶋H，仍需要政府充當生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的主導(dǎo)者角色并發(fā)揮關(guān)鍵性作用，同時需要厘清政府、市場和社會三者的責權(quán)利，協(xié)同促進生態(tài)產(chǎn)品外部性內(nèi)部化。

（一）政府在多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的角色定位

正確定位政府角色是科學(xué)界定政府職能的重要前提。其核心要義是通過與市場進行合理分工，盡可能降低生態(tài)產(chǎn)品市場的交易成本和組織制度成本，以政府職能來補充市場和社會職能的不足。

第一，生態(tài)產(chǎn)品市場主體的培育者。以小農(nóng)戶為主的家庭經(jīng)營在相當長的時期內(nèi)仍將是中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要經(jīng)營方式，但是生態(tài)產(chǎn)業(yè)投資活動要求經(jīng)營主體具有較高的綜合素質(zhì)水平和經(jīng)營管理能力。歷史地看，富有創(chuàng)新精神的生態(tài)產(chǎn)品市場經(jīng)營開發(fā)主體往往內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟系統(tǒng)，他們既是生態(tài)產(chǎn)業(yè)的投資者，也是經(jīng)營管理者，還是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式變革的先驅(qū)者。因此，要因地制宜、分類指導(dǎo)發(fā)展一批符合當?shù)丶w經(jīng)濟基礎(chǔ)和自然資源稟賦優(yōu)勢的經(jīng)營組織形式。例如，鼓勵集體經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的地區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟合作社；集體經(jīng)濟薄弱的地區(qū)探索以集體自然資源性資產(chǎn)（如林地、荒山、水域）的經(jīng)營權(quán)和集體經(jīng)營性資產(chǎn)（如建設(shè)用地、房屋、基礎(chǔ)設(shè)施）的使用權(quán)投資入股家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等新型經(jīng)營主體，將小農(nóng)戶融入生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。與此同時，需要完善配套的政策措施。一方面要在宏觀層面制定生態(tài)產(chǎn)品市場化改革的發(fā)展規(guī)劃及配套的財政稅收政策，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及通過收益優(yōu)先保障機制吸引金融機構(gòu)創(chuàng)新開發(fā)生態(tài)銀行、碳金融、綠色債券等金融工具，增加新型經(jīng)營主體的預(yù)期收益；另一方面要在微觀層面引導(dǎo)各類經(jīng)營組織不斷完善內(nèi)部激勵相容約束機制，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，分層分類組織開展生態(tài)產(chǎn)業(yè)精準扶貧培訓(xùn)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)經(jīng)理人培養(yǎng)、新型生態(tài)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人輪訓(xùn)等職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)工作。

第二，自然資源產(chǎn)權(quán)界定的執(zhí)行者。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的實質(zhì)是對占有、使用、收益、處分等權(quán)能的交換，如果產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰，就不存在生態(tài)產(chǎn)品交易，也就沒有市場激勵。規(guī)范自然資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系，就是在市場的形成過程中減少產(chǎn)權(quán)公共域，讓所有權(quán)的客體成為實際意義上的產(chǎn)權(quán)主體并獲得平等的博弈地位。要根據(jù)所有權(quán)與使用權(quán)分離思想，理順土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、礦權(quán)、海域使用權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)利等的所有權(quán)權(quán)能關(guān)系及其實現(xiàn)形式。推進相關(guān)法律修改完善，明確國務(wù)院自然資源主管部門和各級地方政府之間、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間“共同而有區(qū)別的責任”和收益管理制度。以自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記為基礎(chǔ)，厘清生態(tài)空間特別是生態(tài)保護紅線內(nèi)各類自然資源的面積、界址、位置和用途，以及所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，并集成在全國統(tǒng)一的登記信息管理系統(tǒng)。穩(wěn)步推進“先免費分配、再逐步拍賣”的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)初始分配制度，針對市場交易的“失靈區(qū)間”，完善交易管理暫行條例，適時擴大行業(yè)覆蓋范圍，如研究草原、濕地等生態(tài)修復(fù)工程參與碳匯交易的技術(shù)路徑。

第三，生態(tài)產(chǎn)品市場的規(guī)制者。相對完善的生態(tài)產(chǎn)品市場體系可以引導(dǎo)市場主體的投資管理活動，降低交易成本，提高投資效益，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品資源優(yōu)化配置。生態(tài)產(chǎn)品市場體系組織化、專業(yè)化、標準化建設(shè)的核心內(nèi)容，包括認證標識體系、定價體系和交易體系。其中，建立市場化和流通制度化的生態(tài)產(chǎn)品認證標識體系需要在國家層面明確生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)涵、產(chǎn)品標識、標準清單和認證目錄，培育一批生態(tài)產(chǎn)品標準、認證、監(jiān)測專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，加強認證全過程信息采集和信息公開，嚴格落實市場主體對生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量的主體責任和認證實施機構(gòu)的連帶責任。價格管理制度是糾正生態(tài)產(chǎn)品因外部性而產(chǎn)生效率偏差的有效手段。結(jié)合目前實際，要實施市場調(diào)節(jié)價、政府指導(dǎo)價和政府定價并存的生態(tài)產(chǎn)品定價體系，即對同時滿足排他性和競爭性的私人生態(tài)產(chǎn)品的價格應(yīng)由市場調(diào)節(jié)來決定，對不具有排他性和競爭性的純公共生態(tài)產(chǎn)品的價格應(yīng)由政府制定，對具有公共池塘資源或俱樂部物品性質(zhì)的準公共生態(tài)產(chǎn)品的價格應(yīng)在政府指導(dǎo)下由市場決定。健全生態(tài)產(chǎn)品交易體系，不僅要以法定形式明確交易主客體的權(quán)責利、交易品種、交易規(guī)則、交易信息等內(nèi)容，還要建立生態(tài)產(chǎn)品市場信用體系，對契約實行審查備案制度，促進生態(tài)產(chǎn)品交易規(guī)范、安全和高效。

（二）政府在多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的行為邊界

現(xiàn)代市場經(jīng)濟下的政府是一個有所為、有所不為的服務(wù)型政府。政府適度干預(yù)下的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，其要義旨在符合生態(tài)空間管制和總量管控要求的基礎(chǔ)上，充分尊重市場主體的經(jīng)濟自主性與創(chuàng)造性，同時明確自身的行為邊界。政府既要避免對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程的過度和不正當干預(yù)，又要避免干預(yù)缺位、錯位和越位。

第一，政府干預(yù)以不介入市場主體的經(jīng)營決策權(quán)為限。長期以來，囿于“經(jīng)濟靠市場、環(huán)?？空钡膫鹘y(tǒng)觀念，政府對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的推動更多的是以“經(jīng)濟人”的身份直接參與自然資源管理活動，不僅缺乏有效激勵，而且?guī)沓林氐呢斦摀?，甚至產(chǎn)生利益驅(qū)動下的尋租行為。例如，由于公私部門之間天然的不平等地位，雙方達成的公私合作型生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)契約具有不完全性，容易引發(fā)制度缺位、信用缺位、環(huán)境缺位等問題。在市場經(jīng)濟條件下，即使政府掌握了生態(tài)產(chǎn)品供給側(cè)的全部信息，其對市場需求變化信息的掌握能力也遠不及市場主體。如果政府在法定職能范圍之外直接介入市場經(jīng)濟活動，不僅是對經(jīng)營主體決策權(quán)的侵犯，而且容易引致權(quán)責不清、決策失誤、擠出效應(yīng)等問題。例如，過去二三十年中，不少地方政府在未經(jīng)科學(xué)試驗論證的基礎(chǔ)上，熱衷植入外部成功的特色林產(chǎn)業(yè)、特色種養(yǎng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，絕大多數(shù)以失敗而告終。適度干預(yù)原則要求政府利用自身掌握的信息優(yōu)勢，按照法定范圍、程序及手段，對市場主體的經(jīng)濟行為進行間接引導(dǎo)和限制，為培育新型生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)主體制定一系列保障措施，確保經(jīng)濟組織管理活動中的企業(yè)家的才能得到有效發(fā)揮。

第二，政府干預(yù)以不侵害自然資源產(chǎn)權(quán)為限。市場關(guān)系只能在產(chǎn)權(quán)明晰的領(lǐng)域存在。如果對自然資源產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益缺乏有效保護，那么產(chǎn)權(quán)就會失去存在的意義。以新一輪集體林權(quán)制度改革為例，明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的任務(wù)完成后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員成為集體林地承包經(jīng)營的法定主體，林農(nóng)既可以通過自主經(jīng)營獲得增值收益，也可以通過林地轉(zhuǎn)包、租賃、置換等方式增加財產(chǎn)性收入。但在現(xiàn)實中，侵害林農(nóng)林權(quán)的行為可謂易發(fā)多發(fā)，甚至因利益糾紛激化成對抗性矛盾。例如，生態(tài)公益林補助標準低于林地市場價格實質(zhì)是對林地收益權(quán)的侵害，集體林地所有權(quán)時常遭受地方政府行政征用權(quán)侵害卻得不到合理的補償，村民委員會未經(jīng)村民會議討論而隨意支配林地使用權(quán)，等等。“守夜人”角色要求政府不僅要保護經(jīng)營主體的自然資源產(chǎn)權(quán)不受（強勢的）侵害，而且要通過制定一系列旨在保障產(chǎn)權(quán)合同公平有效實施的規(guī)則。這就要求加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法進程，研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法和示范章程，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織事實上的法律地位和法人地位。同時，加強自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)和監(jiān)督管理，建立流轉(zhuǎn)市場主體信用監(jiān)管制度，推動自然資源權(quán)利登記、股權(quán)管理、流轉(zhuǎn)信息等內(nèi)容規(guī)范化和信息化。

第三，政府干預(yù)以不破壞市場化交易機制為限。政府對生態(tài)產(chǎn)品市場的適度干預(yù)是由生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)制度條件所決定的。目前市場主體通過生態(tài)產(chǎn)品交易得到的經(jīng)濟收益只是生態(tài)產(chǎn)品價值的一部分，市場失靈的存在容易產(chǎn)生土地利用變化的經(jīng)濟激勵。雖然政府通過退耕還林還草工程、重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買、草原生態(tài)保護補助獎勵、濕地生態(tài)效益補償以及創(chuàng)建人工生態(tài)產(chǎn)品市場等手段在一定范圍內(nèi)和一定程度上彌補了市場缺陷，但并沒有很好地厘清政府與市場的邊界，供求結(jié)構(gòu)錯位、生產(chǎn)成本過高、資源環(huán)境透支利用等結(jié)構(gòu)性問題依然十分突出。政府要扮演好宏觀調(diào)控者角色，其干預(yù)不能損害市場機制固有的競爭性，且干預(yù)力度要與市場失靈的程度相適應(yīng)。例如，根據(jù)自然資源的產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍和交易需要，創(chuàng)設(shè)不同種類的產(chǎn)權(quán)交易市場；完善一級市場上自然資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的規(guī)則，鼓勵二級市場主體創(chuàng)新探索市場化工具；通過間接調(diào)控手段，引導(dǎo)資源要素的流向和市場主體的經(jīng)濟行為；等等。

五、結(jié)語

“綠水青山就是金山銀山”理念始自鄉(xiāng)村實踐探索，其最終歸宿仍在于指導(dǎo)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的有機統(tǒng)一。讓市場在資源配置中起決定性作用是生態(tài)產(chǎn)品市場化改革的目標。但與農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品不同的是，絕大多數(shù)生態(tài)產(chǎn)品具有公共物品和外部性的特征，意味著在沒有政府干預(yù)的情況下，不論公共物品和外部性的根源是產(chǎn)權(quán)制度缺失還是市場機制不完善，完全依賴市場機制都不可能達到帕累托最優(yōu)效率?！胞愃Ｊ健碧N含的寶貴經(jīng)驗可為全國其他地區(qū)提供積極的參考和借鑒，但也逐漸暴露出政府和市場界限模糊的弊端。事實上，個體理性并不必然導(dǎo)致集體理性，企業(yè)和社會的理性決策亦會導(dǎo)致集體行動困境。與社會組織只能在局部性問題方面修正市場缺陷相比，擁有行政權(quán)威和動員協(xié)調(diào)社會資源能力的政府，無疑是當前彌補生態(tài)產(chǎn)品市場失靈問題的主導(dǎo)力量。但是，在政府主導(dǎo)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的情況下，必然面臨社會公平與經(jīng)濟效率的權(quán)衡，合理厘清政府和市場作用的邊界是建立和完善多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的關(guān)鍵。