摘要：隨著我國(guó)建設(shè)法治政府的步伐不斷加快，縣級(jí)政府法治程度逐漸成為評(píng)價(jià)政府整體法治水平的要素之一，而縣級(jí)政府的行政應(yīng)訴能力則直接影響其法治程度。雖然行政應(yīng)訴行為已逐漸制度化，但實(shí)踐中的縣級(jí)政府依然對(duì)其基本性質(zhì)存在認(rèn)識(shí)偏差。針對(duì)這一現(xiàn)象，為保障縣級(jí)政府行政應(yīng)訴行為的及時(shí)性、有效性，應(yīng)從理論層面分辨行政應(yīng)訴權(quán)利行為和行政應(yīng)訴義務(wù)行為，如分析舉證、案件協(xié)調(diào)、提交答辯狀、言詞答辯等一系列行政應(yīng)訴行為的性質(zhì)，厘清權(quán)利行為和義務(wù)行為。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府;行政應(yīng)訴;行政訴訟

中圖分類號(hào)：D925.3;D927 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6916（2021）04-0077-03

一、縣級(jí)政府行政應(yīng)訴行為的定義

行政應(yīng)訴行為是行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟被告的訴訟行為之一，具體是指被告在訴訟活動(dòng)中回應(yīng)原告訴訟請(qǐng)求的所有訴訟行為集合體。所謂縣級(jí)政府行政應(yīng)訴行為，指的是縣級(jí)（含區(qū)、縣級(jí)市）行政機(jī)關(guān)，作為行政訴訟被告回應(yīng)原告訴訟請(qǐng)求的訴訟行為集合體。

行政應(yīng)訴行為從廣義上講，包括行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、行政機(jī)關(guān)工作人員或其他訴訟代理人收集證據(jù)、提交證據(jù)、案件協(xié)調(diào)、提交答辯狀、言詞辯論等一系列訴訟行為;從狹義上來說僅包括提交答辯狀、舉證、言辭辯論等訴訟行為，并不包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部收集證據(jù)、案件協(xié)調(diào)等行政應(yīng)訴準(zhǔn)備行為。筆者認(rèn)為，行政應(yīng)訴準(zhǔn)備行為是應(yīng)訴活動(dòng)能夠順利開展的前提，是行政應(yīng)訴行為不可或缺的一部分，所以下文將從廣義角度對(duì)縣級(jí)政府行政應(yīng)訴行為進(jìn)行定性分析。

二、舉證行為的定性分析

（一）收集證據(jù)行為

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第三十四條的規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對(duì)所做出的行政行為在應(yīng)訴時(shí)負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供做出該行為的證據(jù)以及法律依據(jù)。該法條表述為“應(yīng)當(dāng)”提供證據(jù)，是針對(duì)行政機(jī)關(guān)義務(wù)的法律規(guī)定，其必須履行舉證義務(wù)。從該規(guī)定可以推出縣級(jí)政府在應(yīng)訴過程中根據(jù)原告訴訟請(qǐng)求、事實(shí)及理由收集證據(jù)的行為應(yīng)為訴訟義務(wù)。在我國(guó)縣域中，做出行政行為的主體一般是縣級(jí)政府部門或以區(qū)政府名義做出行政行為的機(jī)構(gòu)及其辦公室等，一旦因該行政行為侵害了相關(guān)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，行政相對(duì)人起訴至法院，政府在應(yīng)訴中收集證據(jù)的工作也是由做出該行政行為的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)的承辦人員進(jìn)行，在證據(jù)收集工作完成之后，再向法院提交證據(jù)。

根據(jù)上述分析，筆者認(rèn)為收集證據(jù)是應(yīng)訴行為中較為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，且為縣級(jí)政府的一種訴訟義務(wù)。但因?yàn)橐话闱闆r下承辦部門內(nèi)部的實(shí)際承辦人員并不全是法律專業(yè)工作者，缺乏相關(guān)法律經(jīng)驗(yàn);并且，目前我國(guó)縣級(jí)政府部門行政訴訟的部分承辦人員身兼數(shù)職，難以全身心投入到行政訴訟案件的辦理，有可能導(dǎo)致在收集證據(jù)時(shí)無法保證證據(jù)鏈的完整性以及關(guān)聯(lián)性，最終影響訴訟效果。針對(duì)現(xiàn)存問題，如何提高承辦人員的專業(yè)素養(yǎng)，筆者認(rèn)為可以從以下兩個(gè)方面入手。

一方面，構(gòu)建穩(wěn)定行政應(yīng)訴隊(duì)伍。我國(guó)縣級(jí)區(qū)域廣泛，行政爭(zhēng)議案件多發(fā)，縣級(jí)政府應(yīng)根據(jù)自身的層級(jí)架構(gòu)特征，在各職能單位設(shè)置法律專業(yè)人員負(fù)責(zé)行政案件應(yīng)訴，從而構(gòu)建縣級(jí)政府穩(wěn)定的行政應(yīng)訴隊(duì)伍，使行政應(yīng)訴工作精細(xì)化、專業(yè)化，案件承辦人員能夠?qū)Ｐ呢?fù)責(zé)應(yīng)訴工作。另一方面，組織行政應(yīng)訴能力提升培訓(xùn)。構(gòu)建專業(yè)化隊(duì)伍之后，應(yīng)加強(qiáng)案件承辦人員的行政應(yīng)訴水平。首先需確定參與培訓(xùn)的主體應(yīng)包含行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人（含正職和副職）、案件承辦人員（含司法局）等;其次，確定培訓(xùn)的方式應(yīng)包括理論講解、行政應(yīng)訴實(shí)務(wù)分享、案例分析等，可以邀請(qǐng)專家、學(xué)者進(jìn)行理論講解，邀請(qǐng)有豐富行政應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)的同事分享實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)等;最后，需確立培訓(xùn)考核方式，如每進(jìn)行一批次培訓(xùn)、考核一批次，并將考核結(jié)果納入到當(dāng)年工資績(jī)效考核中。

（二）提交證據(jù)行為

在分析收集證據(jù)行為時(shí)，已知行政訴訟中舉證責(zé)任倒置，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。提交證據(jù)行為作為舉證過程中必不可少的環(huán)節(jié)，其性質(zhì)應(yīng)被視同為訴訟義務(wù)，且未按照法律之規(guī)定履行，將面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。綜合我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于舉證的規(guī)定，被告提交證據(jù)通常發(fā)生在庭前和庭審中，實(shí)踐當(dāng)中以庭前提交證據(jù)為主，庭審中提交證據(jù)為輔。被告只要在庭前完成證據(jù)收集工作，大多數(shù)情況下會(huì)提交證據(jù)，且提交證據(jù)人一般為收集證據(jù)同一人員。而在庭審中提交證據(jù)概率較小，且被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人基本不親自出庭，而是委托案件承辦人員出庭，尤其是市、縣級(jí)的行政機(jī)關(guān)“一把手”出庭的概率接近于零。正因如此，筆者認(rèn)為由同一承辦人員出庭提交證據(jù)有利于訴訟的開展，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭并不影響對(duì)提交證據(jù)義務(wù)的履行。但問題在于，現(xiàn)在大多數(shù)縣級(jí)政府出臺(tái)的關(guān)于行政首長(zhǎng)應(yīng)訴制度實(shí)施細(xì)則，采用列舉式明確了正、副職需出庭的情形。比如，涉及重大社會(huì)公共利益的、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的等，這種規(guī)定有利于提升縣級(jí)政府負(fù)責(zé)人的重視程度，一定程度上改善縣級(jí)政府負(fù)責(zé)人不出庭的現(xiàn)狀，凸顯行政訴訟社會(huì)治理功能，但該規(guī)定對(duì)承辦人員與縣級(jí)政府負(fù)責(zé)人之間的銜接提出了挑戰(zhàn)。

雖然相關(guān)實(shí)施細(xì)則明確某些情形必須由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，但是具體的案件承辦人仍是政府法治部門人員、承辦部門人員或代理律師等。案件承辦人因經(jīng)歷調(diào)取證據(jù)以及提交證據(jù)等過程，較之縣級(jí)政府負(fù)責(zé)人更熟悉案件，然而開庭時(shí)卻是由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)人開庭。那么，如果具體承辦人員與按照規(guī)定出庭的負(fù)責(zé)人之間無法達(dá)成有效的溝通與交接，在開庭的過程中必然不利于法官審查被訴行政行為的合法性。筆者建議在某些特定情形需政府負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴時(shí)，同時(shí)允許案件實(shí)際承辦人共同出庭完成舉證義務(wù)，如此既能實(shí)現(xiàn)行政訴訟程序設(shè)定之目的，又能發(fā)揮政府負(fù)責(zé)人出庭的積極效果。

三、案件協(xié)調(diào)行為的定性分析

案件協(xié)調(diào)行為指的是縣級(jí)政府法治部門與案件承辦部門之間就案件具體情況、疑點(diǎn)、難點(diǎn)進(jìn)行溝通、討論以及研究的活動(dòng)，其不是縣級(jí)政府應(yīng)訴行為中的必然要素，更不是法律規(guī)定的訴訟義務(wù)。據(jù)調(diào)查，行政應(yīng)訴案件并非所有案件都需要法治部門與承辦部門之間予以協(xié)商、討論，某些案件證據(jù)充分、事實(shí)清楚，沒必要進(jìn)行反復(fù)討論，不僅浪費(fèi)政府資源，而且降低應(yīng)訴效率。但就從行政訴訟本身的性質(zhì)來說，是解決民與“官”之間的糾紛?，F(xiàn)在我國(guó)有2200多個(gè)縣（含縣級(jí)市、區(qū)），其權(quán)能相對(duì)齊全，轄區(qū)相對(duì)恒定，能與基層群眾直接進(jìn)行互動(dòng)。本著以人民為中心的理念，對(duì)于行政訴訟案件，縣級(jí)政府更加應(yīng)該予以重視。正因如此，我國(guó)縣級(jí)政府首先應(yīng)以列舉的形式明確，如重大問題、涉及社會(huì)公眾利益、行政公益訴訟等情形需要進(jìn)行案件協(xié)調(diào);其次，應(yīng)根據(jù)上述情形明確參與案件協(xié)調(diào)的具體部門以及具體人員。

四、提交答辯狀行為的定性分析

我國(guó)《行政訴訟法》第六十七條的規(guī)定：被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十五日提出答辯狀。從法條規(guī)定來看，被告“應(yīng)當(dāng)”提交答辯狀，屬義務(wù)性規(guī)定。從理論層面來分析，縣級(jí)政府提交答辯狀的行為，是對(duì)原告在起訴狀中提出的訴訟請(qǐng)求以及事實(shí)理由的一種反饋，同時(shí)也是出于對(duì)原告進(jìn)攻行為的一種防御，具有維護(hù)自身合法權(quán)益和政府法治形象的作用。但是，《行政訴訟法》對(duì)于被告提交答辯狀的時(shí)間規(guī)定為“收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)”，法律對(duì)其行為設(shè)定如此約束，目的不在于賦予被告權(quán)利，而是在于：第一，為了使提起訴訟的原告可以充分了解被告的抗辯要點(diǎn);第二，為了訴訟中的原告、被告以及法院三方明確爭(zhēng)議焦點(diǎn)，從而推動(dòng)即將開始的庭審活動(dòng)能夠順利且高效地開展。因此，筆者認(rèn)為，行政訴訟中提交答辯狀的行為應(yīng)為被告的一項(xiàng)義務(wù)。然而在我國(guó)縣級(jí)政府中，提交答辯狀行為并沒有引起重視，其根本原因在于目前沒有任何相關(guān)法律法規(guī)明確未提交答辯狀之不利后果，使得政府方?jīng)]有受到法律的強(qiáng)制性約束。且行政訴訟不同于民事訴訟，其調(diào)整的是政府與民眾之間的關(guān)系，政府方在訴訟中有著許多天然優(yōu)勢(shì)，如若庭前不按期提交答辯狀，原告無法了解被告的準(zhǔn)備情況，則擴(kuò)大了政府方的“優(yōu)勢(shì)”，完全無法實(shí)現(xiàn)行政訴訟程序設(shè)定之目的。加之，大部分縣、縣級(jí)市的法治水平不高，整體訴訟水平不及發(fā)達(dá)地市，縣級(jí)政府不按時(shí)履行提交答辯狀義務(wù)，更加不利于法院庭審工作的開展。

筆者認(rèn)為，結(jié)合縣級(jí)地區(qū)目前的法律水平現(xiàn)狀，應(yīng)訴過程中應(yīng)該按照法律規(guī)定提交答辯狀，同時(shí)通過完善相關(guān)法律法規(guī)，明確未提交答辯狀之后果，以規(guī)范縣級(jí)政府提交答辯狀的行為。

五、言詞答辯行為的定性分析

結(jié)合我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于言詞答辯的規(guī)定以及實(shí)踐中相應(yīng)的操作，可以將行政訴訟中的言詞答辯分為三部分：第一部分是庭審開始階段，被告針對(duì)原告的陳述所做的答辯;第二部分是法庭調(diào)查時(shí)，被告針對(duì)原告舉證所做出的質(zhì)證;第三部分則是法庭辯論時(shí)被告針對(duì)案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)所做出的辯論。顯而易見，上述三部分言詞答辯雖然分別發(fā)生在庭審的不同階段，但是被告每次答辯都是在原告作出相應(yīng)訴訟行為之后，這并不是立法者的無意之舉，而是其為了最大限度地發(fā)揮訴訟活動(dòng)的效果，對(duì)原被告參與活動(dòng)時(shí)的出場(chǎng)順序進(jìn)行的合理安排。立法者對(duì)于訴訟活動(dòng)的合理安排是為了確立活動(dòng)規(guī)則，而規(guī)則在個(gè)案中的應(yīng)用，則是行政訴訟活動(dòng)被特定化的過程。行政訴訟活動(dòng)之所以特定化是原告先認(rèn)為行政機(jī)關(guān)所做出的行政行為已侵犯其合法權(quán)益，于是通過起訴行為向法院尋求救濟(jì)。而后，被訴行政機(jī)關(guān)為盡可能維護(hù)自身合法權(quán)益以及法治形象，針對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求、事實(shí)及理由進(jìn)行應(yīng)訴。雙方在此基礎(chǔ)上，再通過后續(xù)訴訟行為對(duì)其各自的起訴、應(yīng)訴進(jìn)行延續(xù)和強(qiáng)調(diào)。綜上所述，行政訴訟中行政機(jī)關(guān)所有的言詞答辯行為都是圍繞一個(gè)目的展開和實(shí)施，那就是通過陳述自身觀點(diǎn)，并提出證據(jù)予以佐證，反駁對(duì)方證據(jù)以及訴訟請(qǐng)求等行為來抵抗原告的攻擊，進(jìn)而維護(hù)自身的法治形象。由此可知，行政機(jī)關(guān)在行政應(yīng)訴活動(dòng)中的言詞答辯行為屬于訴訟權(quán)利。

行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中享有言詞答辯權(quán)利，理論上作為權(quán)利主體可以選擇放棄或行使，縱使放棄權(quán)利也不會(huì)承擔(dān)任何法律后果。但就本文所研究的縣級(jí)政府來說，在行政應(yīng)訴中其不僅代表了國(guó)家，而且其對(duì)訴訟權(quán)利的行使和放棄關(guān)乎最基層群眾的根本利益，所以相比民事訴訟中的被告放棄言詞答辯的權(quán)利，在行政應(yīng)訴中應(yīng)當(dāng)要求更為嚴(yán)格，未經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)審批不得放棄言詞答辯權(quán)利。綜上所述，要行使言詞答辯權(quán)利就必須出庭。筆者研究了我國(guó)部分縣級(jí)政府出臺(tái)的《行政應(yīng)訴實(shí)施細(xì)則》發(fā)現(xiàn)，代表縣級(jí)政府出庭的可以是相應(yīng)負(fù)責(zé)人、機(jī)關(guān)工作人員以及其他訴訟代理人，訴訟代理人根據(jù)縣級(jí)政府授權(quán)，可與其一同出庭，但不得單獨(dú)出庭。

我國(guó)縣級(jí)政府作為被告的行政案件主要涉及行政征收、行政強(qiáng)制、治安處罰等三類案由。其中，涉及行政征收的案件息訴難度大，一旦處理不當(dāng)容易引發(fā)群體性事件。這類型案件不僅需要被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭答辯，還需另行委托專業(yè)律師一同出庭答辯，既符合這類案件的應(yīng)訴要求，又能以更專業(yè)的答辯技巧解決問題。其他具有社會(huì)影響大、專業(yè)性要求高等特點(diǎn)的案件，都可以采取行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人加專業(yè)律師的組合方式來應(yīng)訴。在庭審過程中，在原告陳述訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由后，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或機(jī)關(guān)工作人員先針對(duì)性地發(fā)表己方的答辯意見，再由專業(yè)律師發(fā)表答辯意見;法庭調(diào)查中對(duì)原告證據(jù)的質(zhì)證，應(yīng)先由專業(yè)律師發(fā)表質(zhì)證意見再由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或機(jī)關(guān)工作人員補(bǔ)充意見;法庭辯論階段，被告發(fā)表辯論意見時(shí)，被告應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或機(jī)關(guān)工作人員發(fā)表辯論意見，再由專業(yè)律師發(fā)表辯論意見。其他不需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的情形，可以根據(jù)實(shí)際情況委托行政機(jī)關(guān)工作人員或者其與律師組合出庭應(yīng)訴，就可以實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府應(yīng)訴資源的合理分配。

結(jié)語

縣級(jí)領(lǐng)域的法治問題是建設(shè)法治中國(guó)的基礎(chǔ)，而縣級(jí)領(lǐng)域涉及的行政爭(zhēng)議往往關(guān)乎人民群眾的基本權(quán)益以及政府的法治形象。一旦人民群眾提起行政訴訟，縣級(jí)政府能否通過行政應(yīng)訴及時(shí)有效地解決爭(zhēng)議，這對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)和推進(jìn)全面依法治國(guó)起著至關(guān)重要的作用。為保障縣級(jí)政府行政應(yīng)訴行為的及時(shí)性、有效性，不能單純依賴地方立法，應(yīng)先從理論層面分辨行政應(yīng)訴權(quán)利行為和行政應(yīng)訴義務(wù)行為，才能通曉實(shí)現(xiàn)權(quán)利和履行義務(wù)之法;進(jìn)而結(jié)合縣級(jí)政府參與行政訴訟的實(shí)踐，深刻反思舉證、案件協(xié)調(diào)、提交答辯狀、言詞答辯等應(yīng)訴行為問題之所在;最終從制度設(shè)計(jì)和客觀行為方式上提出合理建議。

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作者簡(jiǎn)介：關(guān)濤（1993—），男，漢族，湖南衡陽人，單位為湖南道寬律師事務(wù)所，研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)。

（責(zé)任編輯：易衡）