黃瑩

摘要：以沈陽市土地管理為例，從項(xiàng)目用地評(píng)估、存量用地利用、土地監(jiān)測(cè)監(jiān)管等方面，總結(jié)節(jié)約用地的具體措施，探討從政府、市場(chǎng)和社會(huì)層面提高土地利用效率的方法，以期為有效保護(hù)耕地和合理分配土地提供理論借鑒。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù);用地評(píng)估;監(jiān)管;成效

中圖分類號(hào)：F321.1;F292??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??? 文章編號(hào)：1674-1161（2021）04-0059-02

土地是人類發(fā)展的根本，節(jié)約集約土地是可持續(xù)發(fā)展的途徑之一。在建設(shè)國家中心城市進(jìn)程中，需要破解土地資源供需緊張矛盾和落實(shí)節(jié)約集約優(yōu)先戰(zhàn)略，通過保護(hù)農(nóng)業(yè)用地筑牢可持續(xù)發(fā)展的根基。在此情況下，在保護(hù)耕地基礎(chǔ)上優(yōu)化節(jié)約集約用地措施勢(shì)在必行。以沈陽市土地管理為例，介紹落實(shí)節(jié)約集約用地目標(biāo)的具體措施，探討從政府、市場(chǎng)和社會(huì)層面提高土地利用效率的方法，以期為有效保護(hù)耕地和合理分配土地提供理論借鑒。

1 沈陽市保護(hù)耕地的具體措施

在節(jié)約集約用地管理上，沈陽市規(guī)劃、發(fā)改兩部門積極探索新機(jī)制和新模式，采取按項(xiàng)目供地、規(guī)范咨詢?cè)u(píng)審程序等新舉措，在存量挖潛、節(jié)約供地、保護(hù)農(nóng)業(yè)用地、保護(hù)耕地、用地監(jiān)管等方面獲得新突破，實(shí)現(xiàn)供地用地決策的科學(xué)化和規(guī)范化，真正走出一條管理科學(xué)和具有地方特色的用地道路。

1.1 優(yōu)化項(xiàng)目用地評(píng)估

加強(qiáng)對(duì)土地資源的管控，在土地指標(biāo)緊張的情況下，以保護(hù)耕地為前提，針對(duì)需求矛盾愈發(fā)突出的問題，改變以往“砍塊式”的粗放供地模式。具體措施為：由市土地管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)謀劃和果斷決策，通過實(shí)施項(xiàng)目用地評(píng)估從源頭控制用地，筑起保護(hù)耕地節(jié)約集約用地的“防線”。

項(xiàng)目用地評(píng)估是由國家發(fā)改委批準(zhǔn)的具有甲級(jí)資質(zhì)的綜合性咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)申請(qǐng)新增建設(shè)用地指標(biāo)的項(xiàng)目嚴(yán)格審核，審查立項(xiàng)文件、可行性研究報(bào)告、工商注冊(cè)證明、規(guī)劃及開工計(jì)劃等相關(guān)情況后，對(duì)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，并提出用地指標(biāo)分配意見。

評(píng)估可有效避免粗放低效用地的現(xiàn)象，保障各類重點(diǎn)項(xiàng)目的用地需求。要件不齊備、投資不足、條件不成熟的項(xiàng)目暫緩安排用地指標(biāo)，不符合標(biāo)準(zhǔn)和要求的項(xiàng)目削減用地規(guī)模。近年來的核減率達(dá)28%左右，優(yōu)先保障新型工業(yè)化和信息化項(xiàng)目、縣域經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施等用地，確保有限的用地計(jì)劃指標(biāo)用好用足。同時(shí)，住宅用地的縮減在5%以下，極大優(yōu)化項(xiàng)目用地結(jié)構(gòu)。

1.2 挖掘存量用地利用價(jià)值

保護(hù)“耕地”紅線，挖掘存量土地的利用潛力，走活節(jié)約集約用地的“棋局”。在耕地紅線必須堅(jiān)守、增量指標(biāo)嚴(yán)格控制的情況下，讓現(xiàn)有存量用地增值增效并發(fā)揮最大潛能。調(diào)查分析結(jié)果表明，沈陽市土地二次開發(fā)的潛力巨大。將鐵西區(qū)濱河新城、和平滿融等8個(gè)區(qū)域作為低效用地再開發(fā)示范區(qū)，積極擴(kuò)展地下發(fā)展空間。將地下空間列為城市空間資源的重要組成部分，強(qiáng)化地上地下空間一體化、規(guī)?；途C合化，構(gòu)建交通、市政、防災(zāi)、商業(yè)等綜合功能協(xié)調(diào)發(fā)展的地下空間網(wǎng)絡(luò)。近年來，共開發(fā)地下空間約350萬m²，進(jìn)一步完善城市功能，促進(jìn)城市向集約化、可持續(xù)方向發(fā)展。與此同時(shí)，最大程度地減少開發(fā)農(nóng)業(yè)用地，保護(hù)城市周邊耕地。

1.3 強(qiáng)化土地監(jiān)測(cè)監(jiān)管力度

節(jié)約集約用地，重在嚴(yán)格監(jiān)管，切實(shí)加大閑置浪費(fèi)用地的跟蹤檢查和處置力度。對(duì)超出合同約定期限外滿1 a未動(dòng)工開發(fā)的，依法征收土地閑置費(fèi)用，并責(zé)令限期動(dòng)工、竣工;滿2 a未動(dòng)工開發(fā)的，予以堅(jiān)決收回;對(duì)雖按合同約定期限動(dòng)工開發(fā)，但開發(fā)建設(shè)面積不足1/3或已投資不足1/4，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)滿1 a的，嚴(yán)格按閑置土地依法進(jìn)行處理;對(duì)土地閑置滿2 a但不符合法定收回條件的，采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等措施及時(shí)處置。

改革土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)的分配方式，將上一年度土地批后使用情況與當(dāng)年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的分配掛鉤，重點(diǎn)圍繞批而未供、閑置土地等情況，對(duì)各區(qū)、縣（市）建設(shè)用地批后的實(shí)施情況進(jìn)行逐一審查，并以此為依據(jù)在用地指標(biāo)上予以相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或扣減，使指標(biāo)分配更加科學(xué)合理。通過加大監(jiān)管力度，嚴(yán)格控制土地閑置情況的發(fā)生，將閑置土地變更為農(nóng)業(yè)用地，以擴(kuò)大耕地面積。

2 沈陽市保護(hù)耕地取得的成效

以保護(hù)耕地為前提節(jié)約集約用地，是破解發(fā)展和保護(hù)資源環(huán)境沖突的根本出路，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抉擇。近年來，沈陽市從頂層設(shè)計(jì)到末端管理，創(chuàng)造出一系列全新的用地機(jī)制，并取得顯著的成效。通過保護(hù)農(nóng)業(yè)用地和耕地，改革土地利用方式和管理方式，不斷釋放“土地紅利”。當(dāng)前，沈陽市利用占全省20%以下的建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)全省30%的經(jīng)濟(jì)總量，承載全省18%的人口，為推動(dòng)老工業(yè)基地全面振興、建設(shè)國家中心城市奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.1 建立新機(jī)制，緩解土地供需矛盾

隨著沈陽經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，用地需求持續(xù)增長(zhǎng)與土地供應(yīng)剛性約束之間的矛盾愈加突出。近年來，沈陽市各地區(qū)申報(bào)新增建設(shè)用地的計(jì)劃指標(biāo)激增，需要采用建設(shè)用地面積和耕地面積增減掛鉤的方式來平衡。

節(jié)約集約用地的具體舉措有：通過“土地跟著項(xiàng)目走”評(píng)估，核減“不實(shí)”指標(biāo)，擠掉用地申報(bào)中的“水分”;通過盤活存量開展低效用地再開發(fā)項(xiàng)目，增加土地利用的“養(yǎng)分”;通過加大工業(yè)地產(chǎn)建設(shè)力度，增加土地利用的新“成分”;通過強(qiáng)化監(jiān)督檢查保證土地利用效率。這些新機(jī)制的實(shí)施，有效緩解土地供需之間的矛盾，為各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展掃除“土地障礙”，調(diào)動(dòng)各地區(qū)招商的積極性和主動(dòng)性，既?！案丶t線”又促進(jìn)發(fā)展。

2.2 政府主導(dǎo)多方參與，提高土地利用效率

充分融合政府、市場(chǎng)和社會(huì)三股力量，運(yùn)用科學(xué)規(guī)劃、市場(chǎng)配置、標(biāo)準(zhǔn)控制、監(jiān)測(cè)考評(píng)等手段，切實(shí)提升節(jié)約集約用地的能力和水平。堅(jiān)持規(guī)劃先行，不斷強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位和整體管控作用，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行數(shù)量控制、空間控制、用途控制，從而確保耕地面積不減少，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地的合理開發(fā)和高效利用。近年來，地均生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資分別是10 a前的5倍和15倍。

2.3 合理分配用地，保證重點(diǎn)項(xiàng)目需求

按照“有保有壓、保證重點(diǎn)”的原則，對(duì)年度新增計(jì)劃用地指標(biāo)進(jìn)行精細(xì)化管理，優(yōu)先保障重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目、近期開工項(xiàng)目的用地需求，對(duì)面積較大的項(xiàng)目分年度、分期供地，切實(shí)把握供地節(jié)奏。

通過合理分配新增建設(shè)用地指標(biāo)、低效用地再開發(fā)等方式，有效保證重點(diǎn)項(xiàng)目的土地供應(yīng)。同時(shí)，統(tǒng)籌安排新型工業(yè)化和信息化、縣域經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、保障房等項(xiàng)目用地指標(biāo)。在重點(diǎn)項(xiàng)目用地上，真正實(shí)現(xiàn)批必供、供必用、用必盡，為保耕地紅線、穩(wěn)增長(zhǎng)做出積極貢獻(xiàn)。

3 結(jié)語

近年來，沈陽市充分融合政府、市場(chǎng)和社會(huì)三股力量，把節(jié)約集約用地和保護(hù)耕地作為土地利用和管理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，全面落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，致力于保護(hù)耕地和提高土地利用效率。今后，沈陽市應(yīng)進(jìn)一步改造盤活低效用地，充分挖掘農(nóng)村建設(shè)用地的可集約潛力，以保護(hù)農(nóng)業(yè)用地和耕地。同時(shí)，進(jìn)一步提高新增建設(shè)用地的批后供地率，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目竣工用地驗(yàn)收工作。另外，還應(yīng)采用增減掛鉤的方式平衡建設(shè)用地和耕地的比例。

參考文獻(xiàn)

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Practice and Effect of Cultivated Land Protection Measures in Shenyang

HUANG Ying

（Liaoning Natural Resources Affairs Service Center， Shenyang 110032， China）

Abstract： Taking Shenyang land management as an example， this paper summarizes the concrete measures of land conservation from the aspects of project land evaluation， stock land utilization， land monitoring and supervision， and discusses the methods of improving land use efficiency from the aspects of government， market and society， in order to provide theoretical reference for the effective protection of cultivated land and reasonable land allocation.

Key words： cultivated land protection; land-use evaluation; supervision; effect