葛盛曉

【摘 要】目前，部分高校基于巡查和審計(jì)之間存在的協(xié)同效應(yīng)，嘗試在內(nèi)部監(jiān)督體系中建立“巡審聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。Z高校對(duì)此進(jìn)行了積極探索：其實(shí)施路徑主要包括專業(yè)人員交叉、聯(lián)席會(huì)議制度、信息成果共享;實(shí)施中遇到的監(jiān)督重點(diǎn)不同、工作進(jìn)度不同、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不充分和溝通機(jī)制不完善的問題，可通過加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高人員配置和健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制來解決。

【關(guān)鍵詞】高校;巡審聯(lián)動(dòng);巡察;審計(jì)

近年來，我國高等教育事業(yè)不斷發(fā)展，高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜，管理難度逐漸增加，這對(duì)高校內(nèi)部監(jiān)督體系提出了更高的要求。2017年7月，黨中央印發(fā)了最新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》后，巡視、巡察工作在高校逐漸展開。2019年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，該規(guī)定強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)審計(jì)監(jiān)督提出了許多新要求。2020年3月，教育部印發(fā)了最新修訂的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，新規(guī)定直接指出單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)與其他內(nèi)部監(jiān)督力量的協(xié)作配合，建立信息共享、結(jié)果共用等工作機(jī)制。巡察和審計(jì)，作為高校內(nèi)部監(jiān)督的兩種手段，雖存在諸多不同，但仍有一些共通之處。面對(duì)新形勢(shì)和新要求，如何將審計(jì)監(jiān)督與巡察工作有效結(jié)合起來成為一個(gè)值得探討的問題。

一、“巡審聯(lián)動(dòng)”的協(xié)同效應(yīng)

近年來，黨和國家一直倡導(dǎo)健全國家監(jiān)督體系，增強(qiáng)其協(xié)同性和有效性，如黨的十九屆四中全會(huì)中就提到“推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”。對(duì)于各個(gè)高校來說，監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)主要就是巡察與審計(jì)之間的協(xié)調(diào)。關(guān)于兩者聯(lián)動(dòng)必要性的研究已有許多，學(xué)者們普遍認(rèn)為審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察作為大監(jiān)督體系中的兩個(gè)關(guān)鍵力量，具有協(xié)同效應(yīng)，可以實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果，如果將它們結(jié)合起來，監(jiān)督的質(zhì)量與效率將會(huì)得到提高，監(jiān)督的震懾力也會(huì)更強(qiáng)。

巡察與審計(jì)的協(xié)同效應(yīng)也已被越來越多的學(xué)者們所認(rèn)識(shí)，如姜蘇萍等從內(nèi)部審計(jì)在紀(jì)委巡察中的優(yōu)勢(shì)這個(gè)角度對(duì)審計(jì)參加巡察工作所需要重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)進(jìn)行了討論，從方式方法上討論了“巡審聯(lián)動(dòng)”的可能性。目前，國內(nèi)也已有許多地方企事業(yè)單位對(duì)“巡審聯(lián)動(dòng)”監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了探索嘗試，如郭春慧在總結(jié)了央行“巡審聯(lián)動(dòng)”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上從巡察與審計(jì)在懲防體系中發(fā)揮的作用、監(jiān)督成果的轉(zhuǎn)化、以問題為導(dǎo)向的理念、監(jiān)督程序和全覆蓋的要求五個(gè)方面解釋了兩者在作用理念及操作層面如何相輔相成;又如皇甫江河討論了Z省農(nóng)業(yè)科學(xué)院在“巡審聯(lián)動(dòng)”方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?；谝陨锨闆r，在高校中建立“巡審聯(lián)動(dòng)”監(jiān)督機(jī)制，形成監(jiān)督合力，是有意義且勢(shì)在必行的。

二、聯(lián)動(dòng)機(jī)制實(shí)施情況

1.Z高校內(nèi)部監(jiān)督體系概況。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，Z高校自2018年對(duì)原本合署在紀(jì)委辦公室下辦公的審計(jì)部門進(jìn)行了分立，分別設(shè)置了審計(jì)處與紀(jì)委辦公室、巡察工作辦公室（簡稱“紀(jì)委辦、巡察辦”）兩個(gè)部門。分立后審計(jì)處負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)工作，紀(jì)委辦、巡察辦則負(fù)責(zé)紀(jì)律檢查及校內(nèi)巡察工作。自2019年上半年開始，Z高校開始了校內(nèi)第一輪巡察，基于巡查與審計(jì)的協(xié)同效應(yīng)和前期總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，同年下半年的第二輪巡察中Z高校便開始試行“巡審聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，并對(duì)其方式方法進(jìn)行了積極探索，取得了一定的工作成效，截至目前已完成四輪巡察，聯(lián)合完成16家單位的巡查審計(jì)工作。

2.Z高?！把矊徛?lián)動(dòng)”實(shí)施路徑。

（1）專業(yè)人員交叉。

巡察工作是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部建設(shè)一項(xiàng)強(qiáng)有力的舉措，Z高校在巡察小組中配備專業(yè)審計(jì)人員參與到巡察工作中，以處理巡察過程中涉及到的資金、財(cái)務(wù)賬目問題。同時(shí)，參與巡察的審計(jì)人員同步開展針對(duì)被巡察單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，根據(jù)巡察期間決定審計(jì)期間，或?yàn)殡x任審計(jì)，或?yàn)槿沃袑徲?jì)。審計(jì)人員在審查賬目時(shí)既是在完成審計(jì)程序，實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)，同時(shí)也是在為巡察工作提供經(jīng)濟(jì)線索。通過這樣的方式，內(nèi)審部門與巡察部門協(xié)同發(fā)力，大大提高了內(nèi)部監(jiān)督的效率與效果。

（2）聯(lián)席會(huì)議制度。

目前，Z高校采取了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議制度，其成員不僅包括審計(jì)部門，還包括紀(jì)檢監(jiān)察部門、組織部門、人事部門、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)部門等。聯(lián)席會(huì)議小組的責(zé)任包括研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相關(guān)的制度文件、審定年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作計(jì)劃、協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中出現(xiàn)的問題等。

在這一制度下，審計(jì)項(xiàng)目開始前，組織部門提出領(lǐng)導(dǎo)干部年度審計(jì)建議名單，紀(jì)檢監(jiān)察部門根據(jù)實(shí)際情況結(jié)合黨內(nèi)監(jiān)督的需要給予意見，被審計(jì)單位根據(jù)征求意見確定最終審計(jì)名單。審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后，審計(jì)部門不僅要向被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)及其單位反饋審計(jì)結(jié)果，還需向聯(lián)席會(huì)議成員匯報(bào)審計(jì)項(xiàng)目的相關(guān)情況，巡察單位可依據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果計(jì)劃下一步巡察工作。通過聯(lián)席會(huì)議的召開，審計(jì)部門可以和紀(jì)委辦、巡察辦相互交流工作經(jīng)驗(yàn)，提升兩部門的配合度。

（3）信息成果共享。

“巡審聯(lián)動(dòng)”項(xiàng)目開始后，巡查人員與審計(jì)人員同步進(jìn)場(chǎng)，按照各自分工開展工作，階段性地互相通報(bào)工作概況，并共同商議問題的處理。審計(jì)人員以問題為導(dǎo)向，通過檢查賬目憑證、分析財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，梳理出一系列經(jīng)濟(jì)線索后可及時(shí)反饋給巡查組，對(duì)于部分有疑問的事項(xiàng)巡查組可以在談話中進(jìn)一步了解核實(shí)。在這樣的配合工作下，兩部門可以共享部分工作底稿和相關(guān)資料。

三、存在的問題

巡察工作目前主要由巡察工作辦公室負(fù)責(zé)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要由審計(jì)部門負(fù)責(zé)，由于兩部門各自職能的差別，聯(lián)動(dòng)機(jī)制中不免出現(xiàn)各種問題，從而影響了監(jiān)督的整體效能。

1.監(jiān)督重點(diǎn)不同。

巡察作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要手段，其政治屬性十分明顯，監(jiān)督過程中更多關(guān)注被巡察單位是否有貫徹落實(shí)黨的路線方針政策，是否落實(shí)了全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署等方面，通過查閱資料、談話等方式獲取線索。而內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)部監(jiān)督的另一個(gè)重要力量，主要是通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)等方式進(jìn)行更有針對(duì)性的監(jiān)督，有規(guī)定的取證程序，具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)屬性和專業(yè)性。雖然兩者在監(jiān)督理念方面具有高度一致性，但在具體工作的實(shí)際操作中仍然存在著較大的差異，容易出現(xiàn)各自為政的問題，導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)機(jī)制未能完全發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

2.工作進(jìn)度不同。

Z高校巡察工作由校黨委統(tǒng)一部署，每輪巡察配備三至四個(gè)巡查組，現(xiàn)場(chǎng)巡察時(shí)間為15天，具有時(shí)間緊、任務(wù)重的特點(diǎn)。為了提高巡察效率，每個(gè)巡察組包括組長一名、副組長一名、組員四名，巡查組組員不僅包括紀(jì)委辦、巡察辦的工作人員，還需從其余行政部門或教學(xué)科研單位中臨時(shí)抽調(diào)部分行政人員或教師參與巡察工作，其中每組包括一名審計(jì)人員，該審計(jì)人員需一邊配合完成巡察的具體工作，一邊實(shí)行審計(jì)程序。由于巡察工作須在較短的時(shí)間內(nèi)完成，一定程度上會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作按計(jì)劃實(shí)施。一般情況下，巡察現(xiàn)場(chǎng)工作完成后，巡察問題已基本總結(jié)概括，但由于人手限制，審計(jì)人員在現(xiàn)場(chǎng)巡察工作后需要進(jìn)一步抽查其他重點(diǎn)審計(jì)事項(xiàng)，與被審計(jì)單位人員溝通，才能將所有的問題匯總出來。

3.審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不充分。

上文提到雖然審計(jì)組與巡查組同時(shí)進(jìn)場(chǎng)開展檢查工作，但由于兩個(gè)部門接受的工作任務(wù)不完全一致，工作手段各不相同，人員配置存在差別，導(dǎo)致巡察工作快于審計(jì)工作，其完成時(shí)間不能做到完全同步。此外，由于審計(jì)有自身的規(guī)范要求，從編制工作底稿、取證，到完成審計(jì)報(bào)告初稿、征求意見、召開聯(lián)席會(huì)議等，這每一個(gè)必經(jīng)程序都需要花費(fèi)一定的時(shí)間，有時(shí)也會(huì)因?yàn)槠渌陀^因素的影響，巡察報(bào)告總是早于正式的審計(jì)報(bào)告，這也使得后續(xù)審計(jì)人員新發(fā)現(xiàn)的問題有時(shí)難以在巡察報(bào)告中得到全面反映。

4.溝通機(jī)制有待完善。

雖然巡察和審計(jì)的監(jiān)督對(duì)象高度重疊，但由于工作進(jìn)度的不同，某些事項(xiàng)得不到及時(shí)的反饋，缺少雙方交換意見，導(dǎo)致監(jiān)督合力效果大打折扣。此外，目前兩者之間卻還缺少制度銜接以及明確的聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，正如Z高校目前實(shí)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度，制度并未明確要求聯(lián)席會(huì)議溝通的頻率，導(dǎo)致巡察結(jié)束后的日常溝通不足，溝通效率不高，有時(shí)甚至導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)督的問題，對(duì)被監(jiān)督單位來說增加了額外的負(fù)擔(dān)。

四、對(duì)策和建議

1.進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》中第八條提到“單位可以根據(jù)工作需要成立審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)”。Z高校目前尚未成立審計(jì)委員會(huì)，而巡察工作又是在黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，雖然不是必然要求，但審計(jì)委員會(huì)的建立將進(jìn)一步加強(qiáng)黨委對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。通過黨委的統(tǒng)籌規(guī)劃，使內(nèi)審與巡察建立全方位的合作關(guān)系，形成常態(tài)化的合作機(jī)制。

2.進(jìn)一步提高人員配置。

“巡審聯(lián)動(dòng)”工作開展的基礎(chǔ)就是兩部門人員的配合，從實(shí)際工作中來看，巡察與審計(jì)工作步調(diào)不一致的問題主要還是由于巡察和審計(jì)人員配置的失衡導(dǎo)致的，巡察人員多、審計(jì)人員少，必然導(dǎo)致兩部門在配合中存在一方進(jìn)度跟不上的問題。因此，要積極加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)部門人員的人才引進(jìn)和補(bǔ)充增強(qiáng)，為“巡審聯(lián)動(dòng)”工作的開展提供人才支撐。

3.進(jìn)一步健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

在制度建設(shè)層面，雖然目前已經(jīng)初步制定一些制度，但制度的條款可以就聯(lián)動(dòng)的具體過程進(jìn)行更加詳細(xì)明確地闡釋，如明確溝通機(jī)制和成果移交制度等，從制度層面解決溝通不暢、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不充分的問題，使得內(nèi)部審計(jì)與巡察可以在規(guī)范的制度框架下開展監(jiān)督檢查工作。具體來說，可以在明確職責(zé)和義務(wù)的基礎(chǔ)上，以流程圖或是手冊(cè)的形式制定切實(shí)可行、簡潔高效的“巡審聯(lián)動(dòng)”程序，提高監(jiān)督協(xié)同配合的針對(duì)性、規(guī)范性和可操作性。

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（作者單位：南京中醫(yī)藥大學(xué)）