李雋瑤

關(guān)鍵詞：PPP模式 新基建 項目融資 風(fēng)險

為了加快我國的現(xiàn)代化社會建設(shè)進(jìn)程，融合工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能技術(shù)等，推進(jìn)5G商用的建設(shè)效率，進(jìn)一步推動新基建健康發(fā)展，PPP模式為其提供了經(jīng)驗和工具。結(jié)合新基建項目融資的風(fēng)險類型，制定相應(yīng)對策，規(guī)避其融資風(fēng)險，其模式在新基建領(lǐng)域大有可為。

一、新基建的重要作用

新冠肺炎疫情作為2020年的一只黑天鵝，給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來嚴(yán)峻考驗。當(dāng)前國際疫情持續(xù)蔓延，世界經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險加劇，不穩(wěn)定、不確定因素顯著增多，防范疫情輸入壓力不斷加大，復(fù)工復(fù)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨諸多新的困難和挑戰(zhàn)。

總的來說，疫情對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。2020年3月4日，習(xí)近平總書記主持召開中共中央政治局常務(wù)委員會會議。會議強(qiáng)調(diào)，要把復(fù)工復(fù)產(chǎn)與擴(kuò)大內(nèi)需結(jié)合起來，把被抑制、被凍結(jié)的消費釋放出來，把在疫情防控中催生的新型消費、升級消費培育壯大起來，使實物消費和服務(wù)消費得到回補。要加大對公共衛(wèi)生服務(wù)、應(yīng)急物資保障領(lǐng)域投入，加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。2021年3月8日，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，國家發(fā)展改革委副主任寧吉喆在會上表示，今年我國要保持經(jīng)濟(jì)運行在合理區(qū)間，還需要進(jìn)一步發(fā)揮投資的關(guān)鍵作用，加大補短板力度，拓展投資空間，增強(qiáng)投資增長后勁，合理擴(kuò)大有效投資。針對新基建方面，他表示今年將出臺“十四五”新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，拓展5G應(yīng)用，加快工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等建設(shè)。

在疫情防控期間，云計算、人工智能、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)在醫(yī)療服務(wù)、科研攻關(guān)、在線教育等各個領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用，在這個過程中培養(yǎng)出來的消費習(xí)慣將會延續(xù)下去，形成對新基建的強(qiáng)烈需求?？梢哉f，新基建對比傳統(tǒng)基建科技含量更高，更契合“調(diào)結(jié)構(gòu)”的發(fā)展方向，從短期來看，既可以對沖疫情影響，又在疫情防控常態(tài)化條件下為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)增長助力，滿足數(shù)字經(jīng)濟(jì)的需求;從長遠(yuǎn)來看，歷史上每一次大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都會助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，新基建也將激發(fā)更多新需求、創(chuàng)造更多新業(yè)態(tài)，推動我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、PPP模式的作用分析

基礎(chǔ)設(shè)施項目資金投入量大、項目周期長、投資風(fēng)險大，單純依靠政府財力已無法推動新老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高速發(fā)展。未來更多投資將由具備資金與技術(shù)能力的市場主體通過市場化模式實施，或者與地方政府合作實施，這給PPP模式帶來了新的內(nèi)涵和應(yīng)用空間。

PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立一種長期合作關(guān)系，通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

一是PPP模式可以更好地解決新基建項目融資規(guī)模巨量的問題。從全國看，據(jù)測算，過去的2020年“新基建”七大重點領(lǐng)域投資規(guī)模約為1.2萬億，其中城際高速與城市軌道交通相關(guān)投資約為6000—6500億元，5G基站及相關(guān)設(shè)備投資約為2500—3000億元。從廣東看，省發(fā)改委公布的2020年重點建設(shè)項目計劃中，“新基建”重點項目總投資1.29萬億元，其中2020年計劃投資金額就超過1700億元，亟需以金融為紐帶吸引大量資金投入。通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長動力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

二是PPP模式可以更好地適應(yīng)新基建項目融資主體多元的需求?！靶禄ā备采w的產(chǎn)業(yè)鏈極廣，從上游原材料供應(yīng)商到設(shè)備和服務(wù)供應(yīng)商再到下游的應(yīng)用方，輻射的行業(yè)和各類型企業(yè)極多。廣東作為信息技術(shù)大省和制造業(yè)強(qiáng)省，擁有完整的“新基建”供應(yīng)鏈和應(yīng)用鏈， 同時也將催生更多相關(guān)企業(yè)的融資需求。盡管“新基建”主要通過市場化融資，政府無法成為新基建投資的主體，但政府可以適當(dāng)出資，推動政府和社會資本合作，撬動和發(fā)揮社會資本和金融資本的力量，并在財稅優(yōu)惠、風(fēng)險補償方面提供更多支持，如主導(dǎo)建立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險補償制度等。

三是PPP模式可以更好地切合新基建項目融資方式多樣的特點。從“新基建”中不同領(lǐng)域和主體的眾多特點來看，“新基建”需要更多樣化的融資服務(wù)。有傳統(tǒng)的信貸需求，如項目建設(shè)、企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)等項目貸款需求;有地方政府主導(dǎo)的PPP項目融資需求;有地方專項債等債券投資需求;有列車、基站等設(shè)備或相關(guān)設(shè)施的融資租賃需求;還有其他融資工具需求，如知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、風(fēng)險投資、信用擔(dān)保等。金融行業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的使命，在資金供給和其他綜合金融服務(wù)層面為“新基建”全力提供支持。規(guī)范的PPP模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機(jī)結(jié)合，減少政府對微觀事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權(quán)，更好地實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。

三、PPP模式下新基建融資風(fēng)險

新基建覆蓋了以下七大領(lǐng)域，分別是5G基建、城際高速鐵路、城際軌道交通、特高壓、新能源汽車充電樁、人工智能大數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)。新基建的建設(shè)與發(fā)展離不開社會資本的廣泛參與，運用其數(shù)字化和市場化特征，通過構(gòu)建合作共享的完善機(jī)制，提高運營能力。但該模式下的項目融資面臨著整體工期較長，技術(shù)要求高，因此新基建在融資方面面臨的風(fēng)險不容忽視。

（一）政策風(fēng)險

我國財政部在2020年3月31日發(fā)布了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》，文件內(nèi)容對PPP項目的績效評價結(jié)果作出規(guī)定，將其作為重要的依據(jù)進(jìn)行按效付費，并展開相應(yīng)的落實整改和監(jiān)督問責(zé)活動。在此政策背景下，項目公司作為社會資本參與主體，在進(jìn)行融資活動之前，需要結(jié)合政策內(nèi)容，制定可行的融資方案。PPP項目績效管理工作與社會資本方的核心利益、政府利益之間有著密切的關(guān)聯(lián)，政府和企業(yè)之間若是在政策執(zhí)行和理解方面存在爭議，則容易導(dǎo)致新基建項目融資風(fēng)險加劇。例如一味地重視績效考核結(jié)果，而降低了付費投入，項目成本提高，卻沒有相應(yīng)地上調(diào)付費，缺少對項目公司運營過程中面對的損失問題的考慮，因此增加了糾紛問題的發(fā)生幾率及項目破產(chǎn)等隱患。

（二）法律風(fēng)險

新基建項目體現(xiàn)了一定的特殊性，因此在一些新基建項目類型上，法律方面容易產(chǎn)生糾紛問題，例如城際交通項目的臨時用地和永久用地面臨著不可忽視的法律風(fēng)險。因為城際交通項目在獲取建設(shè)用地的方式上，主要是以出讓、劃撥等方式為主，或是對農(nóng)用地以及未利用地進(jìn)行承包租賃。當(dāng)用地區(qū)域涉及一定的特殊領(lǐng)域時，則需要額外進(jìn)行相應(yīng)的審批流程，履行完善的審批手續(xù)之后，才能夠獲取建設(shè)用地。沒有按照一定的審批流程進(jìn)行規(guī)范的申請，則容易出現(xiàn)違法用地的問題，使投資人、參建方面臨著一定的民事責(zé)任、行政責(zé)任等法律風(fēng)險問題，情節(jié)嚴(yán)重的甚至需要承擔(dān)一定的刑事責(zé)任，此類法律風(fēng)險問題需要項目的參建方、投資人共同加強(qiáng)防范。

（三）金融風(fēng)險

由于新基建有著較大的融資需求，并且整個項目的建設(shè)周期較長，需要投入大量的時間、資金成本，在一些社會資本中，若是自有資金不充足，在PPP模式下將會形成PPP名義下的變相舉債問題，甚至?xí)肞PP模式的名義，在承諾回購、保底承諾、明股實債等情形下進(jìn)行融資，增加了融資風(fēng)險。若是投資者、金融機(jī)構(gòu)以及參建方等主體缺少對此類問題的全面把控，再受到專業(yè)技術(shù)能力限制的影響，將難以察覺到融資風(fēng)險問題的發(fā)生，新基建項目金融風(fēng)險需加強(qiáng)預(yù)防和有效控制。

（四）技術(shù)風(fēng)險

技術(shù)風(fēng)險指的是新基建產(chǎn)業(yè)七大領(lǐng)域內(nèi)所面臨的技術(shù)特點所帶來的風(fēng)險問題，例如在信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的新基建項目中，包括5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等。面臨著激烈的市場競爭和活躍的創(chuàng)新力，由于先進(jìn)的數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用廣泛，且對于數(shù)字化技術(shù)有著較強(qiáng)的依賴性，因此融資主體需要具備較強(qiáng)的運營能力，同時還要在PPP模式的需求下，加強(qiáng)對技術(shù)的創(chuàng)新，形成核心競爭力。滿足此類條件的市場主體以高新技術(shù)企業(yè)為主，常會出現(xiàn)輕資產(chǎn)、缺少抵押品的情況，增加了融資困難。

四、PPP模式下新基建項目融資風(fēng)險的解決對策

（一）應(yīng)對政策風(fēng)險和法律風(fēng)險

PPP模式下的新基建項目在面對客觀因素下不可避免的政策風(fēng)險、法律風(fēng)險時，應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)對措施，提高對PPP項目績效管理的高度重視，按照相關(guān)文件中提出的有關(guān)PPP項目全生命周期績效管理的規(guī)范要求和具體的操作流程，在政府的監(jiān)管下，加強(qiáng)PPP項目的公共服務(wù)功能，推動新基建項目融資進(jìn)程。由于新基建項目覆蓋的周期時間較長，可能會與多屆政府之間形成跨越式的關(guān)聯(lián)，因此要從頂層設(shè)計著手，進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計，實現(xiàn)全生命周期的管理，強(qiáng)化管理效能。加強(qiáng)政府的增信機(jī)制建設(shè)，因為PPP項目是政企合作項目中中長期類型的項目，當(dāng)社會資本履行了合同約定的內(nèi)容，在合法前提下達(dá)到了績效評價的標(biāo)準(zhǔn)要求時，政府就應(yīng)該按照約定及時付費。其投資建設(shè)各個環(huán)節(jié)應(yīng)加強(qiáng)對資源的合理配置，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃，避免發(fā)生重復(fù)建設(shè)、資源閑置浪費。加強(qiáng)對相關(guān)法律法規(guī)變化和更新的及時掌握，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的業(yè)主單位，要對項目的開發(fā)建設(shè)和具體運營方面面臨的法律法規(guī)及時進(jìn)行梳理，加強(qiáng)對法律風(fēng)險的合理防范。在必要的情況下，要借助專業(yè)的法律人員支持，保證合法合規(guī)地展開項目建設(shè)等活動。充分尊重市場，將政府業(yè)績與項目的建設(shè)速度、建設(shè)規(guī)模分離開來，避免出現(xiàn)政府業(yè)績和投資者利益相捆綁的問題。加強(qiáng)對當(dāng)?shù)厥袌鲂枨髮嶋H的分析，考慮優(yōu)化運營模式，避免盲目進(jìn)行建設(shè)活動。

（二）合理防范金融風(fēng)險

PPP模式下新基建項目在面臨融資過程中的金融風(fēng)險問題時，應(yīng)加強(qiáng)對金融市場參與主體的重視。因為在PPP模式下，新基建項目的規(guī)范發(fā)展與金融市場之間有著密切的關(guān)聯(lián)，為了提高風(fēng)險的防范效果，要結(jié)合所參與的市場進(jìn)行全面分析。在選擇金融機(jī)構(gòu)和投資者的過程中應(yīng)優(yōu)先支持規(guī)范運作的PPP項目，選擇一批合法合規(guī)運營的PPP項目，提供優(yōu)先支持服務(wù)。合理選擇金融機(jī)構(gòu)和投資者，能夠?qū)PP項目形成倒逼作用，使PPP項目規(guī)范管控整個項目的全過程，實現(xiàn)全生命周期的項目管理，提高對PPP市場風(fēng)險的有效防范力。融資活動的前后需要結(jié)合金融市場的信息披露，嚴(yán)格監(jiān)督PPP項目的建設(shè)和運營實際過程。金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對融資管理的關(guān)注，實現(xiàn)全流程管理。在項目的選擇環(huán)節(jié)上，拒絕沒有績效指標(biāo)和按效付費項目的融資，保證合法合規(guī)的原則，對社會資本進(jìn)行評價時應(yīng)站在績效指標(biāo)的視角，保證參與其中的PPP項目具備建設(shè)和運營履約的能力。融資前加強(qiáng)對項目的準(zhǔn)確、全面評估，通過壓力測試，結(jié)合項目收入與償債現(xiàn)金流受到績效考核結(jié)果的不同影響，有針對性地提高項目財務(wù)的科學(xué)性和可行性。做好后續(xù)的跟蹤管理，結(jié)合PPP綜合信息平臺等大數(shù)據(jù)平臺績效考核以及按效付費結(jié)果的分析，保證項目融資活動的安全運行。加強(qiáng)對金融創(chuàng)新工具的開發(fā)和運用，在PPP項目建設(shè)和運營的各個環(huán)節(jié)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合不同階段的需求給予一定的支持。

（三）技術(shù)風(fēng)險防控

新基建項目的融資在面臨技術(shù)風(fēng)險問題時，應(yīng)結(jié)合新基建領(lǐng)域的技術(shù)特點，加強(qiáng)對融資模式差異性的關(guān)注。因為根據(jù)項目投資回報率和項目風(fēng)險收益比的不同，決定了不同的融資模式。以城際高鐵和軌道交通領(lǐng)域為例，該領(lǐng)域在投資回報率和項目收益方面，與其他領(lǐng)域相比較低，而風(fēng)險則高，因此該領(lǐng)域要以債權(quán)融資為主，沿用老基建模式。在政府性為主、市場化為輔的投融資模式下，大數(shù)據(jù)、5G、人工智能領(lǐng)域的新基建項目，由于投資回報率和風(fēng)險性較高，無法確定未來的收益，因此更適合精細(xì)化的市場化資金，選擇更高的股權(quán)資金。總體來講，新基建項目在面對技術(shù)風(fēng)險問題時，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)金流的不穩(wěn)定性和技術(shù)風(fēng)險問題，選擇股權(quán)類融資模式，相比債權(quán)類融資模式更具優(yōu)勢。老基建屬性的新基建項目，則要延續(xù)老基建的投融資模式，在市場和政府相互結(jié)合的方式下進(jìn)行項目融資。

五、結(jié)論

綜上所述，新基建項目的融資風(fēng)險問題，應(yīng)在PPP模式工具和經(jīng)驗的作用下，加強(qiáng)規(guī)范管控，防范融資風(fēng)險的發(fā)生，并合理地化解融資風(fēng)險。目前我國在PPP模式的實踐和研究中，已經(jīng)獲取了一定的成績，逐步向著更高質(zhì)量的發(fā)展階段進(jìn)行探究，發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢作用，提高新基建項目的融資成效，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，將進(jìn)一步助推我國的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。

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作者單位：廣東省鐵路發(fā)展基金有限責(zé)任公司