潘璇

摘 要：PPP項(xiàng)目是指一種公共部門與企業(yè)合作的新型的項(xiàng)目融資模式，是當(dāng)前市場(chǎng)上較為普遍的一種經(jīng)營(yíng)方式。在PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)模式下，企業(yè)與政府機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行高度合作，共同為公共設(shè)施建設(shè)出力；文章將以中冶（貴州）建設(shè)投資發(fā)展有限公司融資的三條高速公路為例進(jìn)行闡述，為我國(guó)的PPP項(xiàng)目管理提供有價(jià)值的參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：PPP模式；項(xiàng)目管理；項(xiàng)目融資

2016年1月貴州省交通廳通過(guò)公開招標(biāo)選擇采用PPP模式建設(shè)貴州省三都至荔波高速、紫云至望謨高速、三穗至施秉高速公路的社會(huì)資本，由中冶集團(tuán)所屬企業(yè)（社會(huì)投資人）和貴州交通建設(shè)集團(tuán)（政府出資人）所屬企業(yè)組成聯(lián)合體于2016年1月6日正式中標(biāo)，1月31日簽訂了三條高速公路項(xiàng)目的投資協(xié)議。

1 PPP項(xiàng)目融資模式概述

1.1 PPP項(xiàng)目融資模式基本含義

PPP（Public-Private-Partnership），是指一種公共部門與企業(yè)合作的新型的項(xiàng)目融資模式。它的基本含義包括：（1）PPP首先是一種項(xiàng)目融資模式，即是以項(xiàng)目的資產(chǎn)、預(yù)期收益或權(quán)益作抵押取得的一種無(wú)追索權(quán)或有限追索權(quán)的融資或貸款。（2）在PPP模式下，公共部門與企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成相互平等的合作關(guān)系，雙方共同投資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。它將公共部門和企業(yè)各自的優(yōu)勢(shì)充分結(jié)合起來(lái)，既減輕了政府財(cái)政壓力，又提高了項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，是解決政府投資公共產(chǎn)品缺陷和財(cái)政資金緊缺狀況的有效方式。（3）PPP代表的是一個(gè)特定的具體的項(xiàng)目融資概念。其中，“公共部門”是指政府機(jī)構(gòu)及其職能部門，而企業(yè)則是泛指的概念，它可能是社會(huì)資本、私營(yíng)企企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織甚至公民個(gè)人。

1.2 PPP項(xiàng)目融資的一般運(yùn)作方式

PPP項(xiàng)目融資的一般運(yùn)行程序是：公共部門選擇項(xiàng)目合作方——確定項(xiàng)目簽訂特許權(quán)協(xié)議——成立特許經(jīng)營(yíng)公司——項(xiàng)目融資——項(xiàng)目建設(shè)——項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與管理——項(xiàng)目移交。

在PPP模式中，參與項(xiàng)目的公共部門和企業(yè)之間是相互平等的合作關(guān)系，雙方以特許權(quán)協(xié)議為合作基礎(chǔ)。兩者的合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項(xiàng)目的全過(guò)程，共同對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。公共部門與企業(yè)之間存在分歧，應(yīng)當(dāng)平等地在特許協(xié)議的基礎(chǔ)上處理，任何一方不能單獨(dú)改變項(xiàng)目的實(shí)施。特許經(jīng)營(yíng)公司由雙方共同設(shè)立，一般是股份合作企業(yè)，作為特許權(quán)人承擔(dān)特許合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，并且是項(xiàng)目融資的具體承擔(dān)者。在PPP模式下，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任由參與合作的各方共同承擔(dān)，政府對(duì)項(xiàng)目也擁有一定的決策權(quán)和控制權(quán)。

1.3 PPP項(xiàng)目融資模式的特點(diǎn)

一是PPP可以節(jié)省政府投資，提高項(xiàng)目公共服務(wù)質(zhì)量。二是PPP可以保證融資順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。三是PPP可以使企業(yè)參與項(xiàng)目前期工作，有利于提高項(xiàng)目建設(shè)效率。四是PPP可以使企業(yè)獲得一定利益，吸引企業(yè)資本投入公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。五是PPP可以應(yīng)用的范圍極為廣泛。

2 中冶貴州公司三條高速PPP項(xiàng)目融資實(shí)例分析

2.1 項(xiàng)目背景及概況

貴州省三都至荔波高速公路、紫云至望謨、天柱至黃平高速公路是貴州省“678”高速公路網(wǎng)規(guī)劃的組成部分，三荔高速項(xiàng)目起于三都縣大河鎮(zhèn)，終點(diǎn)在羅家寨處與已建的駕歐至荔波高速公路順接，路線全長(zhǎng)75.72公里。項(xiàng)目估算總投資90.01億元，紫望高速項(xiàng)目起于紫云縣遼菁，接惠水至興仁高速公路紫云西互通，終點(diǎn)與已建的望謨至安龍高速公路順接，路線全長(zhǎng)70.885公里。項(xiàng)目估算總投資104.81億元，三施高速項(xiàng)目起點(diǎn)與三穗至黎平高速公路順接并與滬昆高速形成十字交叉，終點(diǎn)連接余慶至安龍高速公路余慶至凱里段的施秉連接線，路線全長(zhǎng)44.850公里，項(xiàng)目估算總投資58.39億元。三條高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為：雙向四車道高速公路、設(shè)計(jì)速度80公里/小時(shí)、路基寬度24.5米。

2.2 項(xiàng)目融資模式分析

三個(gè)PPP項(xiàng)目均采用“BOT+EPC+運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼”模式合作實(shí)施。即貴州省交通運(yùn)輸廳指定貴州交通建設(shè)集團(tuán)作為項(xiàng)目政府出資人，社會(huì)資本中標(biāo)后，與政府出資人共同出資，組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理等全過(guò)程負(fù)責(zé)，自主經(jīng)營(yíng)；項(xiàng)目公司安排中冶方和貴州交建按照65：35的投資比例合作實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)期30年；貴州省交通廳及項(xiàng)目所在地政府將在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)給予項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或享有項(xiàng)目超額收益，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分為缺口性運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和最低車輛通行費(fèi)收入性補(bǔ)貼；根據(jù)合作項(xiàng)目合同的規(guī)定，在項(xiàng)目合作期滿后，將公路（含土地使用權(quán)）、公路附屬設(shè)施及相關(guān)資料無(wú)償移交給交通運(yùn)輸主管部門或其指定單位。

2.3 社會(huì)資本的準(zhǔn)入條件

貴州省PPP項(xiàng)目在準(zhǔn)入條件設(shè)置上側(cè)重于對(duì)投資人財(cái)務(wù)、投融資能力和信譽(yù)的要求，建設(shè)能力方面不做強(qiáng)制性要求，即投資人如具備有效的施工和（或）勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)，可在其資質(zhì)允許范圍內(nèi)自行承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)，否則按照公路基本建設(shè)程序公開招標(biāo)選擇勘察設(shè)計(jì)和（或）施工單位實(shí)施建設(shè)。

貴州省一般要求PPP項(xiàng)目合格投標(biāo)人應(yīng)滿足以下資格條件：注冊(cè)資本10億元人民幣以上、上年末凈資產(chǎn)大于等于資本金比例、最近連續(xù)三年盈利、具有不低于項(xiàng)目投資估算的投融資能力、信譽(yù)良好，允許聯(lián)合體投標(biāo)，聯(lián)合體成員數(shù)量不超過(guò)4家。

投資協(xié)議主要內(nèi)容有：項(xiàng)目概況、雙方的權(quán)利和義務(wù)、具體方案、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)目標(biāo)及合理收益率、社會(huì)資本履約擔(dān)保、違約條款、免責(zé)條款、爭(zhēng)議的解決、其他事項(xiàng)等內(nèi)容。投資協(xié)議還約定了項(xiàng)目合作方案、合理回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、補(bǔ)助機(jī)制、退出機(jī)制等。

2.4 責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)劃分

貴州省交通廳明確PPP項(xiàng)目前期工作由前期工作辦理情況經(jīng)驗(yàn)豐富的廳下屬單位（省公路局、高速集團(tuán)）或市（州）交通運(yùn)輸局代辦，前期工作費(fèi)用納入項(xiàng)目投資。項(xiàng)目公司成立后對(duì)相關(guān)合同和成果進(jìn)行確認(rèn)、交接和承繼，并負(fù)責(zé)辦理項(xiàng)目的核準(zhǔn)和各項(xiàng)報(bào)批工作。

項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，貴州省交通廳負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。其中，建設(shè)階段包括審批初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)，工程質(zhì)量安全、進(jìn)度、融資監(jiān)管等；運(yùn)營(yíng)階段包括運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平、通行費(fèi)價(jià)格、路況維護(hù)監(jiān)管等，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定應(yīng)支付給項(xiàng)目公司的補(bǔ)貼額度。

風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)原則：一是由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)大小相匹配。三是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有上限，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要是通過(guò)合同條款約定。

2.5 違約失信的管理措施

違約失信行為主要通過(guò)采用扣除投資人履約擔(dān)保、對(duì)投資人處以違約金及解除合同等管理措施來(lái)約束投資人履行協(xié)議約定的義務(wù)。

項(xiàng)目公司嚴(yán)重違約：（1）項(xiàng)目合作履約保證金或運(yùn)營(yíng)期履約保證金將被沒收；（2）如解除合同發(fā)生在建設(shè)期，以社會(huì)資本投入的項(xiàng)目資本金的80%予以收購(gòu)；（3）如解除合同發(fā)生在運(yùn)營(yíng)期，以合同約定的項(xiàng)目合理收益率作為資本金回報(bào)率，對(duì)社會(huì)資本投入的項(xiàng)目資本金的80%予以收購(gòu)。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)社會(huì)資本已獲得收益的，應(yīng)在予以支付的收購(gòu)款項(xiàng)中扣減該收益額及其銀行同期存款利息；（4）如果項(xiàng)目合作履約保證金或運(yùn)營(yíng)期履約保證金及收購(gòu)額減少的賠償金仍無(wú)法彌補(bǔ)政府方損失的，政府方有權(quán)繼續(xù)向項(xiàng)目公司追索。

政府方嚴(yán)重違約：（1）如合同解除發(fā)生在建設(shè)期，按照社會(huì)資本投入的項(xiàng)目資本金全額予以收購(gòu)；（2）如合同解除發(fā)生在運(yùn)營(yíng)期，以合同約定的項(xiàng)目合理收益率作為資本金回報(bào)率，對(duì)社會(huì)資本投入的項(xiàng)目資本金予以收購(gòu)。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)社會(huì)資本已獲得收益的，應(yīng)在予以支付的收購(gòu)款項(xiàng)中扣減該收益額及其銀行同期存款利息；（3）貴州省交通運(yùn)輸廳和市（州）人民政府對(duì)由此給項(xiàng)目公司造成的損失進(jìn)行適當(dāng)賠償。

2.6 提前退出機(jī)制

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期實(shí)際車輛通行費(fèi)收入與工可預(yù)測(cè)車輛通行費(fèi)收入有較大差距或運(yùn)營(yíng)期第10年后，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)年度經(jīng)審計(jì)的車輛通行費(fèi)實(shí)際收入達(dá)不到預(yù)測(cè)車輛通行費(fèi)收入的90%時(shí)，經(jīng)協(xié)商同意，中冶方有權(quán)減持項(xiàng)目公司股份或退出本項(xiàng)目。減持股份時(shí)，政府將對(duì)減持的股份進(jìn)行收購(gòu)，收購(gòu)款項(xiàng)為減持股份所對(duì)應(yīng)考核項(xiàng)目資本金及實(shí)際占用時(shí)間（不含建設(shè)期）成本（時(shí)間成本為央行5年以上貸款基準(zhǔn)利率）；中冶方退出項(xiàng)目時(shí)，政府將對(duì)中冶方持有項(xiàng)目公司股權(quán)進(jìn)行收購(gòu)，收購(gòu)款項(xiàng)為依據(jù)合作項(xiàng)目合同確認(rèn)的考核項(xiàng)目資本金扣減政府出資人認(rèn)繳的項(xiàng)目資本金后的金額及實(shí)際占用時(shí)間（不含建設(shè)期）成本（時(shí)間成本為央行5年以上貸款基準(zhǔn)利率）并扣減已獲取的分紅額及分紅額的銀行同期存款利息。

2.7 差異與監(jiān)管特點(diǎn)

（1）建設(shè)程序：社會(huì)資本投資項(xiàng)目需發(fā)改委進(jìn)行項(xiàng)目核準(zhǔn)，項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)明確的資金構(gòu)成及額度是補(bǔ)助資金（若有）的依據(jù)。

（2）設(shè)計(jì)審批：沒有差異。

（3）征地拆遷：社會(huì)資本投資人需與當(dāng)?shù)卣透咚俟氛鞑鹬笓]部共同組建征拆機(jī)構(gòu)，建立良好的工作機(jī)制，便于及時(shí)正式用地報(bào)件和開展征地拆遷工作。

（4）設(shè)計(jì)變更：一是變更特點(diǎn)明顯。社會(huì)資本投資項(xiàng)目實(shí)施階段的設(shè)計(jì)變更主要是從“節(jié)約工程投資”的角度提出來(lái)的，負(fù)變更可能較多。貴州省交通廳在初步設(shè)計(jì)批復(fù)文件中要求“若發(fā)生涉及縮減工程規(guī)模的變更，要先申請(qǐng)，經(jīng)同意后才能開展變更設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)完成后經(jīng)審批才能實(shí)施”，同時(shí)嚴(yán)禁降低使用標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生。二是變更審批管理內(nèi)容作了調(diào)整。交通廳只對(duì)社會(huì)資本投資項(xiàng)目的重大和較大設(shè)計(jì)變更的申請(qǐng)進(jìn)行審批，不再對(duì)變更的施工圖及其預(yù)算進(jìn)行審批。

（5）計(jì)量支付、交竣工驗(yàn)收：沒有差異。

2.8 貴州省PPP項(xiàng)目的其他經(jīng)營(yíng)模式

貴州省提出了“股權(quán)合作+EPC+運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼”模式，具體為社會(huì)資本與政府指定平臺(tái)公司共同成立項(xiàng)目公司（社會(huì)資本控股，政府平臺(tái)公司參股），具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等事宜，雙方依據(jù)出資比例享有相應(yīng)權(quán)益。同時(shí)，根據(jù)競(jìng)標(biāo)確定的項(xiàng)目收益率，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期收益達(dá)不到預(yù)期項(xiàng)目收益時(shí)政府給予一定補(bǔ)貼，超額收益歸政府。PPP模式已成為貴州省“十三五”高速公路建設(shè)的主要模式。

“股權(quán)合作+EPC+運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼”模式具有以下特點(diǎn)：一是從“補(bǔ)建設(shè)”到“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變。原則上按項(xiàng)目建成后10年內(nèi)作為補(bǔ)助期考慮，降低了政府補(bǔ)助資金籌集壓力，既有利于地方政府籌資落實(shí)，也有利于降低項(xiàng)目初期虧損。二是對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)“有保障，無(wú)暴利”，企業(yè)不再能夠獲取暴利，同時(shí)保證在高速公路運(yùn)營(yíng)初期的巨額虧損得到政府補(bǔ)助，增強(qiáng)了企業(yè)投資信心，超額收益部分則收歸政府，充分體現(xiàn)公平；三是項(xiàng)目運(yùn)作更加透明、公平。BOT模式是以投資人“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”為原則，而PPP模式是政府和企業(yè)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利潤(rùn)共享”的合作伙伴關(guān)系，信息更加透明、公開。

貴州省普通國(guó)省干線公路“建養(yǎng)一體化”模式，按貴州省政府全程主導(dǎo)推進(jìn)、市場(chǎng)運(yùn)作選擇對(duì)象、社會(huì)資本帶資建養(yǎng)、項(xiàng)目超前打捆實(shí)施、建養(yǎng)績(jī)效評(píng)估付費(fèi)、政府交通責(zé)權(quán)明晰的原則，由政府向社會(huì)公開招標(biāo)選擇社會(huì)資本，簽訂三方協(xié)議（另一方為業(yè)主單位），由社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的資金籌集、總承包施工或施工圖設(shè)計(jì)施工總承包和交工驗(yàn)收后5年的養(yǎng)護(hù)服務(wù)，政府依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)及養(yǎng)護(hù)的績(jī)效評(píng)估情況，向社會(huì)資本支付服務(wù)費(fèi)。

參考文獻(xiàn)

[1]伍迪，王守清.PPP模式在中國(guó)的研究發(fā)展與趨勢(shì)[J].工程管理學(xué)報(bào)，2014，6：75-80.