顧金喜 胡健

[摘 要]傳統(tǒng)生態(tài)風險治理由于觀念落后、體制僵化、利益博弈現(xiàn)象嚴重等問題，制約了風險治理現(xiàn)代化進程。

數(shù)字技術(shù)日益廣泛地應用于公共治理領(lǐng)域，實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為生態(tài)風險治理發(fā)展的必然趨勢。生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型對治理理念、技術(shù)、體制、機制和模式重塑提出了必然要求，應通過完善生態(tài)數(shù)據(jù)綜合平臺、構(gòu)建全流程生態(tài)風險數(shù)字治理體系及構(gòu)筑多主體協(xié)同參與的數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)來整合內(nèi)部機制、聯(lián)動外部社會力量，以優(yōu)化生態(tài)風險治理績效，確保公眾安全并滿足人民對美好生活的向往。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)風險;風險治理;數(shù)字化治理;數(shù)字化轉(zhuǎn)型

中圖分類號：D64 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）01-0046-09

“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題”[1]（P359）。

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，黨的十九大提出要加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國的目標，并把“污染防治”列為“三大攻堅戰(zhàn)”之一，凸顯當前推進生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)風險治理的重要性與緊迫性。

改革開放以來，我國經(jīng)濟建設(shè)取得舉世矚目成就，但長期粗放型的增長模式帶來生態(tài)環(huán)境的巨大破壞，嚴重影響了我國社會主義現(xiàn)代化進程，降低了社會治理的有效性及人民對美好生活和美麗中國的向往。由生態(tài)環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件也呈指數(shù)型增長，進一步激化了社會矛盾。面對高度不確定和復雜的生態(tài)風險，如何有效治理是個亟待解決的重大現(xiàn)實和理論問題。

隨著數(shù)字時代的到來，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的應用和發(fā)展使得生態(tài)風險治理方式發(fā)生變革，以政府主導的單一管理模式逐漸為新型治理模式取代，標志著我國對傳統(tǒng)生態(tài)風險治理模式的反思與修正[2]。

一、傳統(tǒng)生態(tài)風險治理的方式與困境

（一）傳統(tǒng)生態(tài)風險治理的方式

長期以來，我國實行的是以政府為主體、以運動式治理為手段、以污染治理為目的的生態(tài)風險治理模式[3]。該種模式下，政府作為生態(tài)風險治理的核心，具有合法性和絕對話語權(quán)，在生態(tài)風險治理中擁有較大的管制干預權(quán)力[4]。然而，政府作為唯一的治理主體排斥了其他社會主體的參與，導致社會組織與普通公眾在生態(tài)風險治理方面存在感低、話語權(quán)小，協(xié)同作用發(fā)揮的空間極為有限。作為合法性與強制性的載體，政府往往通過運動式治理的手段開展生態(tài)風險治理工作。運動式治理一般采用突擊的方式，簡單粗暴、效果持續(xù)時間短，對于治理權(quán)責界限的劃分并不清晰，熱衷于“一刀切”的方法謀求環(huán)境質(zhì)量的短時提升。地方政府在其轄區(qū)內(nèi)往往通過宣傳動員、環(huán)保督察、關(guān)閉查封的方式以完成生態(tài)治理的指標任務(wù)[5]。近年來我國部分城市出現(xiàn)的“煤改氣”運動，以及每逢舉辦大型國際會議集中關(guān)廠停產(chǎn)等措施都體現(xiàn)出運動式治理的特征。在治理目的上，雖然我國力圖擺脫西方國家“先污染后治理”的窠臼，但在目標設(shè)置上常將污染治理奉為圭臬，將顯現(xiàn)的生態(tài)問題作為治理對象，以污染治理結(jié)果為導向，某種程度上難以擺脫“先污染后治理”的路徑依賴。

毋庸諱言，傳統(tǒng)的生態(tài)風險治理模式在較長歷史時期中發(fā)揮過重要作用。以政府為主導的治理模式可以有效集中資源、迅速行動，彌補市場在生態(tài)風險治理中的不足。運動式治理的治理手段可以有效完成來自上級的指定任務(wù)，強化企業(yè)主體責任，提升公民環(huán)保意識，短期效果較明顯，震懾作用較強。污染治理則將資源集中于亟待解決的問題之上，能有效提高資源的利用效率，緩解生態(tài)風險中最為緊迫的問題。

然而，隨著時代發(fā)展，傳統(tǒng)生態(tài)風險治理因其自身固有的缺陷已不適應社會需求，成為社會經(jīng)濟發(fā)展的桎梏。社會主要矛盾的變化、科技的進步、各方利益訴求的博弈使得傳統(tǒng)生態(tài)風險治理模式失靈，出現(xiàn)了治理效果欠佳、管理成本高、方式單一等問題，面臨著一些其自身難以突破的困境[6]。

（二）傳統(tǒng)生態(tài)風險治理的困境

1.重經(jīng)濟發(fā)展輕生態(tài)保護：壓力型政治體制下地方政府的價值偏離與異化。首先，自改革開放以來，經(jīng)濟建設(shè)一直是各級政府的中心工作，GDP的增長成為衡量政府工作績效的首要標準。在以經(jīng)濟業(yè)績?yōu)樵u價指標的體系下，各級政府官員只能通過晉升錦標賽的方式實現(xiàn)個人發(fā)展與維護地方利益，政治晉升的性質(zhì)與要求決定了各級政府行為的出發(fā)點[7]。其次，由于生態(tài)指標的難以衡量與時間要求上的長期性，地方政府往往產(chǎn)生短視行為，將主要精力置于經(jīng)濟發(fā)展上。因此，在壓力型體制下經(jīng)濟一度成為壓倒一切的政治，經(jīng)濟發(fā)展的硬指標成為驅(qū)使各級政府制定政策和施政的核心動力，也成為社會的主流價值理念，而生態(tài)保護被投閑置散。價值理念的偏離和異化使得整個社會都重視經(jīng)濟發(fā)展而忽略了生態(tài)保護和生態(tài)風險治理的重要性。經(jīng)濟發(fā)展在創(chuàng)造中國速度、中國奇跡的同時導致嚴重的生態(tài)環(huán)境破壞，生態(tài)環(huán)境問題逐漸被擺上重要的公共治理甚至國家治理的議事日程。松花江水污染事件、太湖藍藻事件、連續(xù)暴發(fā)的血鉛事件均是生態(tài)風險治理失敗的案例。再次，在實際生態(tài)風險治理過程中，一些地方弄虛作假、虛假治理現(xiàn)象普遍存在。如寧夏靈武侵占國家級自然保護區(qū)問題，中央環(huán)保督察組在環(huán)保督察過程中發(fā)現(xiàn)侵占保護區(qū)的問題后，地方整改不但毫無進展，反而存在弄虛作假、故意隱瞞的情況，有愈演愈烈之勢。寧夏發(fā)改委并未采取實質(zhì)性工作，為了推卸責任甚至通過撤銷總體規(guī)劃來應付整改。重經(jīng)濟發(fā)展輕生態(tài)保護的理念偏差一覽無遺，生態(tài)風險治理任重道遠。

為了平衡經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的關(guān)系，近年來一些地方政府將生態(tài)環(huán)境保護納入績效考核體系當中，提出生態(tài)環(huán)保“一票否決”制，強化地方政府對于生態(tài)保護重要性的認識，緩解當前生態(tài)風險治理的壓力。

此外，有學者提出以“綠色GDP”的考核體系代替?zhèn)鹘y(tǒng)的GDP考核標準，即從現(xiàn)行GDP當中扣除生態(tài)環(huán)境保護所消耗的成本，將生態(tài)問題納入經(jīng)濟發(fā)展過程，從而提升官員對于生態(tài)環(huán)境保護的重視[7] 。然而，不論是生態(tài)環(huán)?！耙黄狈駴Q”制抑或是“綠色GDP”指標考核體系，在實際操作過程中既缺乏普遍適用性、可行性，難以推廣，又存在流于形式、“一刀切”的問題。新指標體系的納入本質(zhì)上并沒有改變各級政府以經(jīng)濟建設(shè)為主的思路，在我國壓力型體制下重經(jīng)濟發(fā)展輕生態(tài)保護的價值理念沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。

2.利益博弈困境：政府主導一元體制下弊端顯現(xiàn)。我國傳統(tǒng)生態(tài)風險治理實行的是以政府為主導的一元治理體制，政府在治理過程中居于主導地位。這一體制下公眾與其他社會主體參與度低，缺乏表達自身利益訴求和維護自身權(quán)益的渠道。伴隨著風險社會的到來，傳統(tǒng)的生態(tài)風險治理模式已經(jīng)不適應時代發(fā)展。一方面，政府并不是萬能的，也會出現(xiàn)失靈狀況，不能解決生態(tài)環(huán)境惡化所帶來的一切問題。相反，政府在大包大攬的過程中常常出現(xiàn)治理手段呆板僵硬、治理效果差強人意等問題。另一方面，由于政府主導下的治理體制排斥其他社會主體的參與，公眾等社會主體對于政府制定的生態(tài)治理政策缺乏認同甚至抵制，勢必影響治理效果[8]。因此，多元主體參與的生態(tài)風險治理模式取代傳統(tǒng)模式的呼聲漸高。面對多元主體積極參與生態(tài)風險治理的局面，政府主導下的管理模式由于體制慣性尚未完全轉(zhuǎn)變，對各個主體和社會力量的利益訴求不能完全把握與有效調(diào)和，出現(xiàn)了不同社會利益主體相互博弈的局面，政府、公眾及企業(yè)之間的相互博弈格局已然形成[9]。從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角出發(fā)，打破政府主導的一元治理體制是必然趨勢，然而，政府在生態(tài)風險治理中的引導作用不能改變，政府如何構(gòu)建多元主體有序有效參與的生態(tài)風險治理體系并平衡不同利益主體的訴求仍然是個突出的難題。

3.治理體系僵局：管制型模式下的低效運行。一元管理模式下的生態(tài)風險治理以科層制組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，通過命令控制的方式化解生態(tài)風險引發(fā)的矛盾，達到生態(tài)治理之目的[10]。隨著信息社會發(fā)展與生態(tài)風險日益復雜化、多樣化、多變化，傳統(tǒng)生態(tài)治理模式開始失效，不能適應當代復雜化治理需求，各地政府在應對生態(tài)風險方面凸顯能力不足。

第一，管制型模式下生態(tài)風險治理主體和手段單一，社會控制和行政手段缺乏靈活性，形式主義、官僚主義問題突出，對于一些復雜的生態(tài)治理問題無從下手。如秦嶺生態(tài)保衛(wèi)戰(zhàn)就折射出此類問題。長期以來，秦嶺北麓西安境內(nèi)違建別墅問題嚴重破壞了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，

產(chǎn)生了巨大的生態(tài)風險。從2003年陜西省就多次下發(fā)通知要求嚴控商業(yè)開發(fā)、保護秦嶺西安段的生態(tài)環(huán)境，但當?shù)厣鷳B(tài)治理問題

始終未能解決，直至2018年中央直接派駐整治工作隊伍，由最高紀檢部門敦促整治，

才最終使該問題的解決步入正軌。究其原因，是地方政府在生態(tài)風險治理過程中形式主義、官僚主義作祟，囿于地方利益和權(quán)錢交易，面對檢查陽奉陰違、整而不改，拆違就是“睜只眼閉只眼，去工地做做樣子”。

第二，科學技術(shù)作為社會進步的驅(qū)動力在生態(tài)風險治理中發(fā)揮著重要作用，然而，在信息時代背景下，我國生態(tài)風險治理對于大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的應用依然不足，生態(tài)數(shù)據(jù)的儲存、應用、開放不夠理想，缺乏系統(tǒng)性整合。不同職能部門之間尚未建立起數(shù)據(jù)共享平臺，存在明顯的數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)鴻溝。大多數(shù)地方政府尚未建立起系統(tǒng)的生態(tài)數(shù)據(jù)處理分析平臺，對于地方具體的生態(tài)狀況、生態(tài)風險模糊不清。不少地方政府由于缺乏先進的信息技術(shù)支撐，在生態(tài)風險到來之時往往處于后知后覺的被動地位，解決風險可選用的工具過少，應對能力不足。

第三，管制型治理模式強調(diào)對污染結(jié)果的控制，輕監(jiān)測預警重事后治理。這一傾向使得職能部門忽視事前事中的監(jiān)測預警與監(jiān)管的重要性，未能見微知著、防微杜漸，往往使生態(tài)風險愈演愈烈，將過多的人財物資源投入已發(fā)生的生態(tài)風險中，造成不必要的浪費甚至付出慘重代價。政府如果沒有預見力，只能通過“治療”而不是有效的“預防”進行運作，只會造成資源浪費和治理失效[11]（P162-170）。

二、生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然性

（一）提升治理水平與建設(shè)生態(tài)文明的現(xiàn)實要求

習近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出，要加快推進生態(tài)文明體制改革，提高環(huán)境治理水平。目前，我國已經(jīng)提出科學系統(tǒng)的生態(tài)文明建設(shè)理念體系，為指導生態(tài)風險治理實踐提供了有力的理論支撐。然而，傳統(tǒng)生態(tài)風險治理模式下權(quán)力過于集中、監(jiān)督體系不完善、風險治理水平較低等頑疾并沒有得到根本性的解決。地方政府在GDP指標與生態(tài)保護兩者相權(quán)中往往選擇經(jīng)濟發(fā)展，對生態(tài)風險的重視明顯不足，造成各級政府以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展。地方政府在接受監(jiān)督時“上有政策，下有對策”，以走形式搞變通的方式實施生態(tài)風險治理，應付來自上級的環(huán)保督察監(jiān)管。此外，某些地方對生態(tài)環(huán)境問題和潛在生態(tài)風險置若罔聞，風險來臨之際應對處置能力嚴重不足，最終造成嚴重的生態(tài)問題，甚至引發(fā)群體性事件、激化社會矛盾，如浙江余杭中泰反垃圾焚燒事件、陜西鳳翔血鉛事件等皆折射出某些地方政府生態(tài)治理水平有待提升，治理效能嚴重不足。只有通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)智能監(jiān)管，做到全方位、全領(lǐng)域、全過程的及時監(jiān)管，才能減少此類現(xiàn)象的發(fā)生。實現(xiàn)生態(tài)風險治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不僅能夠轉(zhuǎn)變各級政府治理觀念，減少監(jiān)管形式化問題，接受全方位的監(jiān)督，還能轉(zhuǎn)變治理方式，提高治理水平。數(shù)字化技術(shù)的應用可以改變過去簡單的命令控制方式，靈活高效應對生態(tài)風險，及時應對突發(fā)生態(tài)危機，從而迅速解決生態(tài)問題、緩和內(nèi)部矛盾，最終實現(xiàn)生態(tài)良好、經(jīng)濟發(fā)展、人民幸福的目標，適應生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實需求。

（二）社會多元主體參與生態(tài)風險治理的必然要求

貝克認為，現(xiàn)代社會已進入風險社會，人類面臨社會制造的風險，社會充斥著“組織化不負責任”的態(tài)度，風險的制造者以風險犧牲品為代價來保護自己的利益[12]（P191）。生態(tài)風險治理領(lǐng)域面臨類似的問題。面對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代科技的迅速發(fā)展，經(jīng)濟全球化時代的生態(tài)風險更加復雜多變，充滿不確定性與突發(fā)性。我國社會正處于急劇轉(zhuǎn)型之際，由生態(tài)風險引發(fā)的社會矛盾更為錯綜復雜，疊加社交媒體的影響，呈現(xiàn)明顯的交織疊加效應。傳統(tǒng)的一元治理模式在生態(tài)風險治理方面尤顯力不從心，對生態(tài)風險帶來的嚴峻挑戰(zhàn)無所適從。與此同時，由生態(tài)風險和治理失效帶來的一系列環(huán)境污染問題和群體性事件使公眾的環(huán)境保護意識與維權(quán)意識逐漸增強，表達出參與生態(tài)風險治理的強烈訴求。近年來迅速增長的鄰避事件說明公眾對由政府主導的一元化生態(tài)風險治理體系表達出較明顯的不滿情緒，試圖通過各種途徑表達自身利益訴求，捍衛(wèi)權(quán)益。然而，在現(xiàn)有治理機制下，公眾缺少參與治理的發(fā)聲渠道，缺乏有序參與平臺和權(quán)益維護機制。公眾表達受阻加之參與能力不足，就會尋求非理性的方式表達利益訴求，結(jié)果造成生態(tài)風險矛盾擴大化、互聯(lián)網(wǎng)民意沸騰和局面失控[13]。全媒體時代，當環(huán)境群體性事件發(fā)生時，公眾借助新媒體自媒體的途徑進行組織策劃動員和表達利益訴求，進一步制造緊張情緒，造成沖突升級和網(wǎng)絡(luò)謠言四起。因此，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理模式、引入多主體參與機制，從傳統(tǒng)的一元主導體制向多元主體協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變已成為生態(tài)風險治理發(fā)展的必然趨勢。數(shù)字化轉(zhuǎn)型則是生態(tài)風險治理模式轉(zhuǎn)變題中應有之義。通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型為公眾參與提供多元理性的參與、表達渠道，激發(fā)公眾參與的積極性，在政府提供的參與平臺上表達合理的利益訴求，為生態(tài)風險治理建言獻策，實現(xiàn)有效的整合。生態(tài)風險治理的多主體參與并不意味著政府責任的缺失。政府作為國家資源的分配者和社會利益的協(xié)調(diào)者必須借助大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)及時掌握生態(tài)資源、生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)風險的具體情況，實時了解分析社會不同群體的利益訴求、潛在的生態(tài)風險并積極尋求有效的生態(tài)治理策略。只有借助數(shù)字化技術(shù)對生態(tài)領(lǐng)域進行整體性重塑，建構(gòu)起數(shù)字化的生態(tài)風險治理體系，增強生態(tài)風險多方收集、靈敏流轉(zhuǎn)、智能處置能力，才能實現(xiàn)有效治理，避免因手段方式落后造成風險矛盾擴大化和災害的擴散蔓延。

（三）生態(tài)風險治理工具迭代升級的必然結(jié)果

縱觀社會歷史發(fā)展歷程，人類社會先后經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命和信息革命，以信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、扁平化、多中心化為特征的社會技術(shù)形態(tài)的變遷決定了國家治理方式轉(zhuǎn)變的必然性，“數(shù)字政府治理”成為公共管理領(lǐng)域的必然發(fā)展趨勢[14]。

數(shù)字政府的建設(shè)意味著治理理念、價值、模式、工具、規(guī)則、資源等要素的全面數(shù)字化，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的信息技術(shù)為新的政府治理體系的轉(zhuǎn)變奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。隨著風險社會的到來，時代變遷對生態(tài)風險治理模式及其治理工具的迭代升級都提出了新的要求。生態(tài)風險的復雜性與不確定性要求新的治理工具必須靈活多變，必須系統(tǒng)、協(xié)同、整體、科學、高效，以應對紛繁復雜、交織疊加的風險矛盾。大數(shù)據(jù)、云計算、“互聯(lián)網(wǎng)+”因其獨特優(yōu)勢成為生態(tài)風險治理工具未來發(fā)展的必然選擇。

1.數(shù)字技術(shù)順應信息革命發(fā)展趨勢，拓展了政府生態(tài)風險治理工具包。

信息化、數(shù)字化、智能化的治理手段顛覆了傳統(tǒng)治理模式，能有效促進政府實現(xiàn)高度人機互動、智能化運作。生態(tài)風險治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型通過應用大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)，建立起多層次多領(lǐng)域全范圍縱橫一體的現(xiàn)代風險治理體系和靈敏的反應機制，賦予政府更多可選擇的新穎的生態(tài)風險治理方式，提高了生態(tài)風險治理的能動性與靈活性，實現(xiàn)了政府治理模式的深刻革命。

2.數(shù)字技術(shù)的應用有助于破解傳統(tǒng)治理模式困境，提高風險治理效能。數(shù)字技術(shù)在數(shù)據(jù)的收集、分析和處理方面擁有天然優(yōu)勢，它能夠為決策者在生態(tài)風險分析時提供科學的依據(jù)，制定出更加科學合理的政策。智能信息技術(shù)的應用可以監(jiān)測迅速變化的生態(tài)環(huán)境，以整體之勢進行多維度數(shù)據(jù)分析，及時掌握生態(tài)風險的出現(xiàn)原因、擴散區(qū)域及發(fā)展態(tài)勢，為決策者提供不斷更新的數(shù)據(jù)支持[3] 。數(shù)字技術(shù)帶來的實時監(jiān)管，對于管轄地區(qū)的相關(guān)環(huán)境指標變化一目了然，政府的治理效能也隨之精準化、智能化、全局化。政府在問題初現(xiàn)時就可以及時預警相關(guān)主體、反饋生態(tài)風險信息，這樣既能實現(xiàn)柔性治理，又能防微杜漸，實現(xiàn)損失最小化。

3.數(shù)字技術(shù)作為多主體參與機制的技術(shù)支撐，是政府聯(lián)動社會的載體。大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)跨界融合，將信息技術(shù)與各個社會領(lǐng)域聯(lián)系起來，做到各個行業(yè)互聯(lián)互通[15]。政府只有借助數(shù)字技術(shù)搭建全方位的溝通平臺，才能保證其他社會主體有序參與，形成協(xié)同治理的格局。

三、生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑——以浙江省為例

生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型重點在于加快生態(tài)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建整體協(xié)同的內(nèi)外聯(lián)動機制，通過完善生態(tài)數(shù)據(jù)綜合信息平臺、構(gòu)建全流程的生態(tài)風險治理體系和構(gòu)筑多主體協(xié)同參與的數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)推動生態(tài)風險治理模式轉(zhuǎn)型升級和治理效能提升，最終實現(xiàn)生態(tài)風險治理體系和治理能力現(xiàn)代化。近年來浙江積極探索數(shù)字政府建設(shè)和生態(tài)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型并取得了一定成效，本文結(jié)合浙江具體實踐分析生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實路徑。

（一）完善生態(tài)數(shù)據(jù)綜合信息平臺

生態(tài)風險治理的關(guān)鍵在于對迅速變化的生態(tài)數(shù)據(jù)、生態(tài)風險要素進行收集、存儲和分析，建構(gòu)并完善生態(tài)災害鏈綜合監(jiān)測和風險早期識別體系，以便實時、在線監(jiān)測生態(tài)環(huán)境風險，并實現(xiàn)對生態(tài)風險信息的智能歸集、智能流轉(zhuǎn)、靈敏反應和及時處置，預防預測預警，化解潛在的生態(tài)風險，從而把災害損失降至最低程度。完善生態(tài)數(shù)據(jù)綜合信息平臺，為生態(tài)風險治理提供基礎(chǔ)支撐是實現(xiàn)生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的前提。

1.打造全領(lǐng)域全覆蓋的生態(tài)數(shù)據(jù)平臺。信息時代已有的生態(tài)數(shù)據(jù)資源無法滿足日益增長的生態(tài)風險治理需求，需要打造綜合性的生態(tài)數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)覆蓋橫向到邊、縱向到底。橫向上，生態(tài)數(shù)據(jù)的采集統(tǒng)計要及時更新指標體系，突破傳統(tǒng)生態(tài)風險領(lǐng)域，進行生態(tài)數(shù)據(jù)庫的實時擴充，以求可利用數(shù)據(jù)的綜合性全面性，如采納環(huán)境應急、環(huán)境污染訴訟、新能源使用等新興內(nèi)容擴大范圍?？v向上，加強對地方、重點區(qū)域、敏感區(qū)域數(shù)據(jù)的實時監(jiān)測，反映地方生態(tài)風險的特殊性與重要性。如浙江生態(tài)環(huán)境部門以數(shù)字化轉(zhuǎn)型撬動生態(tài)環(huán)境主題庫建設(shè)，基于數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)設(shè)施體系實現(xiàn)了多領(lǐng)域多層級多部門生態(tài)要素全覆蓋，既包括基本的生態(tài)環(huán)境保護要素，如水污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治、污染物排放等基礎(chǔ)要素，也涵蓋了農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染、核與輻射管理等新內(nèi)容。此外，以大氣質(zhì)量為例，浙江通過開發(fā)浙江環(huán)境地圖，建設(shè)應用浙江生態(tài)環(huán)境保護綜合協(xié)同管理平臺，在全省一半以上城市建成“清新空氣示范區(qū)”，數(shù)據(jù)收集具體到每一個站點，實現(xiàn)了生態(tài)風險數(shù)據(jù)歸集的縱向到底、橫向到邊。

2.拓寬生態(tài)數(shù)據(jù)共享開放渠道。傳統(tǒng)生態(tài)風險治理模式下，數(shù)據(jù)流動相對閉塞，生態(tài)數(shù)據(jù)利用效率較低。因此，擴大生態(tài)數(shù)據(jù)開放共享的渠道，讓數(shù)據(jù)“跑起來”成為完善生態(tài)風險數(shù)據(jù)綜合平臺的應有之義[16]。首先，要打破各部門間的信息壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互通共享，避免政府重復收集數(shù)據(jù)和重復建設(shè)數(shù)據(jù)庫。地方政府可以借助云平臺搭建數(shù)據(jù)共享中心，納入不同部門的數(shù)據(jù)資源，數(shù)據(jù)能夠在不同部門、層級和區(qū)域間高效流動，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的整合與共享[17]。其次，加大數(shù)據(jù)向外開放的力度。生態(tài)數(shù)據(jù)不是屬于某些部門的私有財產(chǎn)，而是全社會都應掌握的重要資源。政府部門應根據(jù)社會需求有序地向公眾、企業(yè)提供必要的生態(tài)風險數(shù)據(jù)。近年來，浙江依托大數(shù)據(jù)建設(shè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型已完善了全省數(shù)據(jù)開放平臺和開放網(wǎng)站，共開放9525個數(shù)據(jù)集，41990項數(shù)據(jù)項，208017.97萬條數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的“應開放、盡開放”。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域共開放了113個數(shù)據(jù)集，包括地表水環(huán)境質(zhì)量月報信息、設(shè)區(qū)城市環(huán)境空氣質(zhì)量自動檢測信息、污染源基本信息等內(nèi)容，公眾可從生態(tài)環(huán)境廳官網(wǎng)上實時了解相關(guān)內(nèi)容。

3.構(gòu)建生態(tài)數(shù)據(jù)長效利用機制。從邏輯上分析，生態(tài)風險數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅需要扎實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和高度的數(shù)據(jù)開放，還需要注意數(shù)據(jù)利用的效度問題。為了有效治理生態(tài)風險，必須將生態(tài)數(shù)據(jù)融入生態(tài)風險決策中，提高決策的科學性精準性。同時應進一步激發(fā)市場活力，發(fā)揮企業(yè)作用，推動企業(yè)利用開放數(shù)據(jù)進行應用創(chuàng)新，服務(wù)生態(tài)風險治理。2020年11月，浙江正式掛牌成立了數(shù)字創(chuàng)新實踐基地，依托多年積累的公共數(shù)據(jù)資源推進數(shù)據(jù)開放應用的創(chuàng)新工作，力爭喚醒更多“沉睡”數(shù)據(jù)，提高人民的滿意度和獲得感。數(shù)字創(chuàng)新基地的建設(shè)就是通過充分發(fā)揮市場作用實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的長效利用，從而服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展與生產(chǎn)生活，推動數(shù)字政府與數(shù)字社會、數(shù)字經(jīng)濟融合。因此，在生態(tài)風險治理領(lǐng)域，數(shù)據(jù)要有效利用起來，服務(wù)于政府生態(tài)風險治理、企業(yè)安全生產(chǎn)和社會平安生活。

（二）構(gòu)建全流程的生態(tài)風險治理體系

傳統(tǒng)生態(tài)風險治理忽視了事前防治的重要性，容易造成生態(tài)風險預警遲緩、決策失靈。實現(xiàn)生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于依托數(shù)字技術(shù)前移治理重心，實現(xiàn)生態(tài)風險事前事中事后有序銜接，重塑生態(tài)風險治理流程。

1.加強事前預防預測預警，提高先期處置能力。首先，通過污染源在線監(jiān)測、圖像分析、云計算等數(shù)字技術(shù)的運用，提升生態(tài)風險的發(fā)現(xiàn)、靈敏反饋和預報預警能力。其次，實現(xiàn)全方位實時在線監(jiān)測，借助垂直立體監(jiān)測、網(wǎng)格化加密等數(shù)字監(jiān)測技術(shù)編織嚴密的風險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，將監(jiān)測范圍擴展至重點區(qū)域、風險區(qū)域、敏感區(qū)域，從不同層面、不同領(lǐng)域全面反映生態(tài)風險狀況，形成多維度監(jiān)測體系。再次，強化對前端生態(tài)風險治理中出現(xiàn)的問題及時評估反饋，適時進行調(diào)整。通過數(shù)字技術(shù)完善包括預警機制、權(quán)責體系、聯(lián)動機制、共享機制在內(nèi)的一系列制度，做到關(guān)口前移、重心下移，實現(xiàn)生態(tài)風險治理的前瞻性、預見性、主動性。從實踐層面來看，浙江近年來已逐步實現(xiàn)了對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)風險的全方位監(jiān)測，推動了生態(tài)風險監(jiān)測的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。從浙江生態(tài)環(huán)境廳官網(wǎng)上可以清楚地看到環(huán)境空氣質(zhì)量，包括空氣質(zhì)量自動數(shù)據(jù)（AQI實時數(shù)據(jù)、AQI日數(shù)據(jù)、PM2.5實時濃度、PM2.5日均濃度）、清新空氣信息發(fā)布及重污染天氣應對預警;水環(huán)境質(zhì)量，包括地表水水質(zhì)、飲用水源地水質(zhì);污染源自動監(jiān)測信息，包括廢水、廢棄物、VOC等污染監(jiān)控指標。

2.強化事中風險精準智控，提升風險治理效能。生態(tài)風險決策是生態(tài)風險治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要實施生態(tài)風險精準智控，提高風險決策效能。依據(jù)大數(shù)據(jù)云平臺、數(shù)據(jù)應用管理平臺等數(shù)字技術(shù)整合碎片化信息，分析預警來源，對生態(tài)風險引發(fā)的群體性事件進行輿情分析，從而提高生態(tài)風險決策科學性，提升生態(tài)風險應急處置能力，緩解社會矛盾[18]。2020年8月浙江發(fā)布的《關(guān)于建立健全環(huán)境污染問題發(fā)現(xiàn)機制的實施意見》，致力于未來兩年內(nèi)運用大數(shù)據(jù)分析等數(shù)字手段初步建成問題發(fā)現(xiàn)查處體系，做到及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題、精準溯源，從而有效幫助政府實施精準智控。如建立溯源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，推進工業(yè)園區(qū)智能溯源管控;完善區(qū)域環(huán)境監(jiān)測體系，補齊重要監(jiān)測站點;強化大數(shù)據(jù)分析研判，提高數(shù)據(jù)分析能力，為提升風險治理效能奠定技術(shù)基礎(chǔ)。這既是生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然要求，也是提升治理效能的必然路徑。

3.完善生態(tài)風險治理機制，增強風險防控能

力。打好污染防治攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵在于統(tǒng)籌生態(tài)風險治理全過程，及時發(fā)現(xiàn)問題，查漏洞補短板。因此，有必要對治理機制進行反思與重構(gòu)。首先，完善行政問責制度，增強生態(tài)風險治理的執(zhí)行力。浙江主要通過建立環(huán)境污染問題風險預警圖評價方法來量化評價地方政府環(huán)境污染問題發(fā)現(xiàn)職責，以約束機制壓實責任并增強地方政府的風險防控能力，對生態(tài)問題嚴重的地區(qū)持續(xù)跟蹤問效問責。其次，健全數(shù)字技術(shù)應用體系，提升風險預防化解能力。近些年，浙江不斷健全生態(tài)風險治理數(shù)字技術(shù)應用機制，總結(jié)生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)驗，提出要強化人工智能、遙感等新技術(shù)應用、開發(fā)數(shù)字技術(shù)應用新場景，將污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)直接應用于執(zhí)法，完善監(jiān)管制度;強調(diào)提升執(zhí)法裝備水平，配置無人機、揮發(fā)性有機物（VOCs）快速檢測儀、水質(zhì)測定儀等現(xiàn)場執(zhí)法取證設(shè)備，建立完善執(zhí)法裝備調(diào)度制度。通過新技術(shù)手段不斷強化生態(tài)風險治理數(shù)字技術(shù)的應用，優(yōu)化整合各類數(shù)字資源、數(shù)字技術(shù)，依靠數(shù)字科技提高生態(tài)風險治理的科學化、專業(yè)化、智能化、精細化水平，取得了顯著的成效。

（三）構(gòu)筑多主體協(xié)同參與的數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)

生態(tài)風險治理向數(shù)字化轉(zhuǎn)型，既要完善內(nèi)部機制，也要打通外部渠道，做到內(nèi)外聯(lián)動才能有效應對生態(tài)風險。政府在進行生態(tài)風險治理數(shù)字化建構(gòu)時不僅需要鞏固治理技術(shù)、重塑治理流程，還需要對治理模式進行數(shù)字化創(chuàng)新（見圖1）。因此，改善社會主體參與機制，拓寬數(shù)字化參與渠道，為社會參與提供硬性制度保障成為構(gòu)筑多主體協(xié)同參與的數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)的題中之義。

1.拓寬信息獲取與表達渠道。通過獲取開放的生態(tài)信息，有助于全社會清晰認知生態(tài)資源、生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)風險概況，增強全社會生態(tài)風險治理能力。首先，完善信息公開制度，加大數(shù)據(jù)開放力度，借助數(shù)字技術(shù)實時發(fā)布生態(tài)信息，實現(xiàn)從靜態(tài)公開、結(jié)果公開、線下公開向動態(tài)公開、過程公開、在線公開轉(zhuǎn)變，滿足社會、公眾獲取生態(tài)信息資源的需求，成為生態(tài)治理數(shù)字化協(xié)同體系建設(shè)的必然要求。浙江通過生態(tài)環(huán)境保護綜合管理協(xié)同平臺為社會實時發(fā)布生態(tài)環(huán)境信息，從生態(tài)環(huán)境廳網(wǎng)站可實時了解環(huán)境空氣質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量等信息，掌握全省、各設(shè)區(qū)市及重點區(qū)域的生態(tài)內(nèi)容。其次，通過數(shù)字技術(shù)拓寬社會主體參與表達渠道，引導社會有序參與?！拔逅仓巍币詠?，浙江在社會關(guān)注和公眾積極參與表達的情況下，實現(xiàn)了全省水環(huán)境的明顯改善。2019年全省共收到黑臭水體整治公眾監(jiān)督舉報信息124條，按期辦結(jié)124條。昔日“臭水溝”變成“后花園”，周邊群眾獲得感和幸福感明顯增強。

2.搭建數(shù)字協(xié)同治理體系。數(shù)字協(xié)同治理體系的建設(shè)要求政府改變以自我為中心的傳統(tǒng)觀念，將其他社會主體納入治理體系中，積極引導并發(fā)揮公眾、企業(yè)、社會組織的作用。相較于政府，其他社會主體在生態(tài)數(shù)據(jù)的收集、環(huán)境污染監(jiān)督、協(xié)商治理方面具有不可替代的作用，通過數(shù)字技術(shù)建立社會多維資源儲備庫整合其他社會主體的資源，可發(fā)揮其獨特優(yōu)勢[10] 。如發(fā)揮社會公眾在環(huán)保監(jiān)督方面的優(yōu)勢、社會組織在生態(tài)環(huán)境方面的專業(yè)性、企業(yè)在市場化環(huán)保工作中的作用，對數(shù)字協(xié)同治理體系建設(shè)尤為重要。

實行生態(tài)治理合作模式，開展多邊合作，是有效生態(tài)治理的經(jīng)驗。運用數(shù)字技術(shù)將不同社會主體納入生態(tài)風險治理，既能實現(xiàn)治理的有效性、提高政府績效，將政府從瑣事中解放出來，把精力集中于生態(tài)風險的宏觀治理上，保證生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)治理的穩(wěn)定性，又能提高生態(tài)風險治理效能。

3.完善協(xié)同治理的數(shù)字監(jiān)督機制。生態(tài)風險治理涉及主體眾多，利益錯綜復雜，如果不能實現(xiàn)有效監(jiān)督，協(xié)同治理過程中將不可避免地出現(xiàn)社會惰化現(xiàn)象，降低多主體協(xié)同參與的效能[19]。奧斯特羅姆認為，如果一個人能多次違規(guī)而不被發(fā)現(xiàn)，會導致一個偶爾的違規(guī)者增加違規(guī)頻率，顯然，隨著未被發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為的增加，公共池塘資源的條件會變得更糟，其他人增加違規(guī)行為的可能性也會變得更高[20]（P279）。因此，要依托數(shù)字技術(shù)，以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為支撐，完善協(xié)同治理的數(shù)字監(jiān)督機制，實現(xiàn)對治理主體的全面監(jiān)督，杜絕違規(guī)行為的增加。目前浙江生態(tài)環(huán)境保護綜合管理協(xié)同平臺已構(gòu)建起全方位的生態(tài)風險監(jiān)督機制：生態(tài)環(huán)境保護部門可直接通過查詢系統(tǒng)及其移動端數(shù)據(jù)，實時了解污染風險預警、異常警報等信息;排污企業(yè)根據(jù)排污許可制、企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法，在浙江省重點排污單位自行監(jiān)測信息公開平臺上公開其自行監(jiān)測結(jié)果及信息;任何普通公民都可以在浙江省環(huán)境保護廳官網(wǎng)通過廳長信箱、12369平臺、網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上投訴、網(wǎng)上建議、民意征集、在線訪談等方式就生態(tài)問題實時監(jiān)督，投訴建議。浙江借助數(shù)字技術(shù)加強監(jiān)督制度，實現(xiàn)了有效的生態(tài)風險數(shù)字監(jiān)督。

四、研究結(jié)論

“生態(tài)興則文明興”。在十九大報告提出的三大攻堅戰(zhàn)中，生態(tài)風險治理是打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容，又與污染防治攻堅戰(zhàn)密切關(guān)聯(lián)，凸顯其重要性、緊迫性。實現(xiàn)生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，既是順應大數(shù)據(jù)時代政府治理方式轉(zhuǎn)變的必然要求，也是提高政府治理能力的必然路徑。

實現(xiàn)生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，各級政府必須通過價值重塑、技術(shù)鞏固、流程再造及模式重組實現(xiàn)治理創(chuàng)新，從而提升政府績效，實現(xiàn)有效治理，提高人民的安全感、幸福感與獲得感。生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型既要強化數(shù)字技術(shù)的應用，重塑生態(tài)風險治理的體制機制，也需整合治理體系、實現(xiàn)多元社會主體協(xié)同治理。

（一）完善生態(tài)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，夯實生態(tài)風險治理基礎(chǔ)

生態(tài)風險基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫要囊括基本生態(tài)要素、風險要素，實現(xiàn)風險數(shù)據(jù)覆蓋橫向到邊、縱向到底，特別是要強化重點區(qū)域與敏感區(qū)域的數(shù)據(jù)歸集，反映地方生態(tài)風險特征，為地方生態(tài)風險治理提供數(shù)據(jù)支撐。層級政府間、橫向職能部門間必須拓寬生態(tài)數(shù)據(jù)開放共享渠道，破解信息壁壘與信息孤島問題，實現(xiàn)數(shù)據(jù)在層級、部門與區(qū)域間的互聯(lián)互通、共建共治共享，實現(xiàn)縱向橫向一體化和系統(tǒng)整合，提高數(shù)據(jù)開放共享程度，為全社會使用生態(tài)數(shù)據(jù)搭建綜合性平臺。生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須構(gòu)建生態(tài)數(shù)據(jù)長效利用機制，提高數(shù)據(jù)資源利用率，發(fā)揮市場在數(shù)據(jù)應用創(chuàng)新領(lǐng)域的優(yōu)勢，加大數(shù)據(jù)開發(fā)利用力度，推動生態(tài)風險數(shù)據(jù)與數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會有機融合，提升生態(tài)風險系統(tǒng)治理水平。

（二）構(gòu)建全領(lǐng)域全過程全鏈條全覆蓋的生態(tài)風險數(shù)字治理體系

首先，加強事前預防預測預警，借助數(shù)字技術(shù)強化風險預警與監(jiān)測能力，完善應急預案體系建設(shè)，提高政府生態(tài)風險先期治理能力。其次，提升各級政府事中風險治理效能，實現(xiàn)精密智控，通過生態(tài)數(shù)據(jù)綜合平臺、web2.0、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等手段增強生態(tài)風險感知、研判、智能流轉(zhuǎn)、靈敏反饋、預測預警和應急處置能力，保證生態(tài)風險決策的實時性、科學性與有效性。最后，生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須重構(gòu)生態(tài)風險治理體制機制，進行制度重構(gòu)與反思。各級政府必須完善行政問責制與制度評估體系，落實地方政府生態(tài)風險治理責任，增強生態(tài)風險治理執(zhí)行力，強化制度體系建設(shè)，提高制度運行的規(guī)范性、科學性與高效性，實現(xiàn)生態(tài)風險治理關(guān)口進一步前移、重心進一步下移。

（三）對生態(tài)風險治理模式進行迭代升級，實現(xiàn)整體智治

首先，通過綜合信息平臺、大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的擴張和技術(shù)實現(xiàn)風險治理技術(shù)的迭代升級。其次，堅持“人民至上、利民為基”，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)筑多主體協(xié)同參與的數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)體系，將社會多元力量納入生態(tài)風險治理結(jié)構(gòu)體系。各級政府必須健全信息公開制度，拓寬社會主體的信息獲取與表達渠道，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

最后，完善數(shù)字協(xié)同治理體系，發(fā)揮不同社會主體在生態(tài)風險治理中的特定作用。生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)測監(jiān)管”為支撐，實現(xiàn)治理主體的立體多維參與，充分激發(fā)多元主體協(xié)同治理效能，基于數(shù)字技術(shù)以整體之勢最終實現(xiàn)生態(tài)風險治理的整體智治。必須明確的是，

生態(tài)風險治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型要走出“技治主義”的誤區(qū)，數(shù)字技術(shù)只是服務(wù)于生態(tài)風險治理的手段和工具，不能過于迷信和盲從。生態(tài)風險治理只有實現(xiàn)理念、技術(shù)和體制的有機融合，才能實現(xiàn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

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責任編輯：陳文杰

The Paths for Digital Transformation of Ecological Risk Governance

Gu Jinxi， Hu Jian

Abstract：

Due to these problems， such as backward concepts， rigid systems， and severe influence of interest games etc.， traditional ecological risk governance has restricted the process of risk governance modernization. The digital technology has been increasingly widely used in the field of public governance， and its an inevitable trend for ecological risk govenance to actualize digital transformation. The digital transformation of ecological risk governance is bound to remolding governance concepts， technologies， systems， mechanisms and models. It is necessary to integrate internal mechanisms and link external social forces by improving the comprehensive platform of ecological data， structuring a digital governance system of ecological risk of the whole process and building a digital network with multi-agents participation， so as to promote the performance of ecological risk governance， ensure public safety and meet peoples yearning for a better life.

Key words：

ecological risk， risk governance， digital governance， digital transformation

收稿日期：2020-11-15

作者簡介：

顧金喜（1979-），男，浙江臺州人，中共浙江省委黨校（浙江行政學院）公共管理教研部副主任，教授，浙江杭州 311121;胡 ?。?996-），男，安徽蕪湖人，中共浙江省委黨校（浙江行政學院）公共管理碩士生，浙江杭州 311121

本文為國家社科基金項目“新媒體時代環(huán)境群體性事件的動員和預防治理機制研究”（批準號17BSH086）的階段性研究成果。