翁列恩 齊胤植 李浩

[摘 要]法治化營商環(huán)境是一個國家為市場主體開展投資和生產(chǎn)經(jīng)營活動所提供的一種完善且有效的制度安排，其功能體現(xiàn)在穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力及優(yōu)化政企關(guān)系等方面。我國法治化營商環(huán)境建設(shè)仍存在政策法規(guī)系統(tǒng)性不足、執(zhí)法規(guī)范性亟待加強、市場主體地位平等性不足、投資者信心有待提升及相關(guān)評價體系研究缺乏等現(xiàn)實問題。圍繞制度建設(shè)、執(zhí)法規(guī)范、法治精神、政務(wù)誠信及科學(xué)評價等重點領(lǐng)域，持續(xù)優(yōu)化我國法治化營商環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]法治化營商環(huán)境;科學(xué)立法;規(guī)范執(zhí)法;公正司法

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）01-0072-07

一、我國法治化營商環(huán)境的界定與功能

（一）法治化營商環(huán)境的界定

自2003年起，世界銀行每年發(fā)布一份衡量世界主要經(jīng)濟體營商環(huán)境發(fā)展水平的報告，營商環(huán)境建設(shè)開始受到各國政府和學(xué)術(shù)界的廣泛重視。世界銀行將營商環(huán)境界定為中小企業(yè)全生命周期所遇到的規(guī)制環(huán)境的總和。隨著我國“建立法治化營商環(huán)境”目標的提出，學(xué)術(shù)界開始圍繞法治化營商環(huán)境進行研究和探討，有學(xué)者認為優(yōu)化營商環(huán)境工作與法治建設(shè)息息相關(guān)[1]，優(yōu)化營商環(huán)境的本質(zhì)就是營商環(huán)境的法治化;有學(xué)者從包括科學(xué)規(guī)劃和科學(xué)立法、權(quán)利保障體系、完備的營商法律體系、配套的爭議解決機制[2]等制度建設(shè)的角度探討法治化營商環(huán)境建設(shè);

還有學(xué)者從降低改革風(fēng)險和市場交易成本的角度認識法治化營商環(huán)境建設(shè)[3][4][5]。綜上所述，法治化營商環(huán)境是一個國家為市場主體開展投資和生產(chǎn)經(jīng)營活動所提供的一種完善且有效的制度安排，它是市場經(jīng)濟發(fā)展到高級階段的必然結(jié)果，具有穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力及優(yōu)化政企關(guān)系的功能。

（二）我國法治化營商環(huán)境的功能

1.穩(wěn)定投資者的市場預(yù)期。一是穩(wěn)定投資者對市場規(guī)則的預(yù)期。法治化營商環(huán)境是一種穩(wěn)定市場預(yù)期的制度安排，各國政府均重視將成熟的營商環(huán)境政策通過規(guī)范性文件或法律的形式加以固化;法治化營商環(huán)境也是一種統(tǒng)一的制度安排，各部門制定相互協(xié)調(diào)的政策，確保營商環(huán)境在法治的軌道上有序推進;法治化營商環(huán)境還是連續(xù)的制度安排，每屆政府在以往政策的基礎(chǔ)上持續(xù)推進、踐諾履約，為各類市場主體提供一個穩(wěn)定、可預(yù)期的市場規(guī)則。二是穩(wěn)定投資者對經(jīng)營收益的預(yù)期。法治化營商環(huán)境有利于保護企業(yè)和企業(yè)家合法財產(chǎn)。例如，2019年南京市中級人民法院出臺的《關(guān)于依法審慎采取財產(chǎn)保全措施支持民營經(jīng)濟健康發(fā)展的工作舉措（試行）》，明確了依法強化審查、審慎采取財產(chǎn)保全措施的司法導(dǎo)向，保障民營企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，禁止超標、超范圍查封、扣押、凍結(jié)被保全人的財物。再如，2020年通過的《中華人民共和國民法典》首次明確了數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)的民事客體地位和財產(chǎn)屬性。我國相關(guān)法律法規(guī)和工作舉措的出臺，極大增強了投資者對經(jīng)營收益穩(wěn)定性的預(yù)期。三是穩(wěn)定投資者對公正司法的預(yù)期。公正司法在穩(wěn)定預(yù)期、激發(fā)活力、促進發(fā)展等方面具有不可替代的作用[6]。公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，有助于提振投資者對合法財產(chǎn)保護的信心。而司法不公對一流營商環(huán)境建設(shè)具有致命的破壞作用。

2.激發(fā)社會主體的活力。一是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新的動力。如果缺乏對知識產(chǎn)權(quán)的有效保護，企業(yè)就沒有持續(xù)投入創(chuàng)新的動力。

2020年最高人民檢察院以內(nèi)部綜合辦案組織形式組建知識產(chǎn)權(quán)檢察辦公室，加強知識產(chǎn)權(quán)全方位綜合性司法保護，全國各地也積極圍繞知識產(chǎn)權(quán)保護出臺了實施意見和實施細則。

二是釋放全社會創(chuàng)業(yè)的活力。優(yōu)化法治化營商環(huán)境，可通過提供多層次司法保障，保障小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者的權(quán)益，有助于全社會創(chuàng)業(yè)活力的釋放。例如，國家層面新出臺了《保障中小企業(yè)款項支付條例》，要求建立長效機制解決拖欠中小企業(yè)款項問題。上海和江西等地新修訂有關(guān)促進中小企業(yè)發(fā)展的條例，為中小企業(yè)發(fā)展提供長期的制度保障?！都质〈龠M中小企業(yè)發(fā)展條例實施細則》對中小企業(yè)在市場準入、應(yīng)收賬款、人身和財產(chǎn)安全等方面權(quán)利的保護進行了明確。三是提升市場主體的競爭力。建設(shè)法治化營商環(huán)境是對新時代中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的主動回應(yīng)[7]。優(yōu)化法治化營商環(huán)境，能逐步補齊我國在市場經(jīng)濟領(lǐng)域的法律制度，實現(xiàn)與國際基本經(jīng)貿(mào)規(guī)則的接軌，在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)進程中增加話語權(quán)，全方面提升我國在國際經(jīng)濟合作和競爭領(lǐng)域的優(yōu)勢。

3.構(gòu)筑“清”“親”的政商關(guān)系。一是分清權(quán)力與資本的關(guān)系。要理順權(quán)力與資本之間的關(guān)系，必須在兩者之間設(shè)置隔離帶，使權(quán)力和資本限定在屬于各自的活動空間內(nèi)[8]，而法治化營商環(huán)境建設(shè)能持續(xù)壓縮權(quán)力尋租的空間，阻斷權(quán)力與資本進行交換的腐敗鏈條，有效遏制官商勾結(jié)、利益輸送等腐敗現(xiàn)象。二是“親”而有度的合作關(guān)系。習(xí)近平多次強調(diào)要構(gòu)建新型政商關(guān)系，做到“親”而有度、“清”而有為。官員和商人的關(guān)系首先要建立在“事”而非“人”的關(guān)系上，“清”和“親”應(yīng)由“事”而生，旨在把事做好[9]。領(lǐng)導(dǎo)干部要放下包袱、積極作為，坦蕩真誠地和企業(yè)家交朋友。企業(yè)家要遵紀守法辦企業(yè)，積極主動與機關(guān)干部交流需求，支持地方經(jīng)濟發(fā)展。對政企合作尺度和溫度的把握正是法治化營商環(huán)境在個體行為上的具體呈現(xiàn)。三是法律框架內(nèi)的互惠關(guān)系。法治化營商環(huán)境旨在建立一種政企雙方在法律上享有同等地位的共識，實現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，促成制度化政企溝通渠道的建立，在涉企政策的制定過程中實現(xiàn)持續(xù)的良性互動，最終在制度化、法治化的基礎(chǔ)上形成與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的互惠關(guān)系。

二、我國優(yōu)化法治化營商環(huán)境的實踐探索

（一）加強營商環(huán)境制度體系建設(shè)

健全的產(chǎn)權(quán)制度、交易制度，是企業(yè)賴以健康發(fā)展的營商環(huán)境制度基礎(chǔ)[10]。政府是優(yōu)化營商環(huán)境的責(zé)任主體，直接為各類市場主體提供法律和制度支持。因此，政府要平衡好市場經(jīng)濟各種要素之間的關(guān)系，把握好企業(yè)與政府之間的關(guān)系，有效規(guī)制看得見的手，讓看不見的手得以發(fā)展，這樣才能更好地推進營商環(huán)境的法治化建設(shè)。一是健全法律法規(guī)體系。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，市場主體參與在法治化營商環(huán)境實踐中發(fā)揮了關(guān)鍵作用?，F(xiàn)階段我國在營商環(huán)境相關(guān)法律體系建設(shè)中取得了一定成果，針對性地發(fā)布和出臺了外商投資法、行政許可法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法和民法典等法律。二是中央出臺總體法規(guī)。2020年1月1日正式施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》將營商環(huán)境的優(yōu)化經(jīng)驗和實踐舉措整合到總體法規(guī)層面，為我國優(yōu)化營商環(huán)境提供了基本的法治保障。三是各地出臺專項政策。各地負責(zé)主管營商環(huán)境的部門陸續(xù)出臺發(fā)布了營商環(huán)境專項政策。

如《2020年廣西優(yōu)化營商環(huán)境財產(chǎn)登記專項實施方案》《2020年陽朔縣自然資源局優(yōu)化營商環(huán)境登記財產(chǎn)專項實施方案》。這些營商環(huán)境專項政策體系為強化營商環(huán)境制度建設(shè)提供了有力的補充，推動了專項領(lǐng)域營商環(huán)境法治化進程。

（二）提高營商環(huán)境行政執(zhí)法能力

各級政府逐漸加強了營商環(huán)境行政執(zhí)法日常工作如事前公示、事中規(guī)范、事后公開等方面的能力建設(shè)。一是明確執(zhí)法主體。我國多地政府已開展執(zhí)法主體確認和通報，進一步明確了部門的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法職能。對照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章進行重點審查、確認，統(tǒng)一公布執(zhí)法主體目錄。目前重點工作是嚴密組織執(zhí)法事項移交工作，厘清首批劃轉(zhuǎn)事項的權(quán)力、責(zé)任清單，建立健全權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整機制，落實執(zhí)法人員資格管理制度，確保執(zhí)法人員持證上崗。二是規(guī)范執(zhí)法行為。推行重大執(zhí)法決定法制審核、執(zhí)法全過程記錄、處罰結(jié)果公開制度，編制完成政府行政執(zhí)法決定事項目錄。嚴格落實行政執(zhí)法程序規(guī)范，制定出臺綜合行政執(zhí)法處罰自由裁量權(quán)細化標準，將職能細化拆分為若干子項，逐一設(shè)定自由裁量區(qū)間。三是強化執(zhí)法檢查。以開展執(zhí)法案卷評查活動為載體，推動執(zhí)法監(jiān)督工作的常態(tài)化。部分地方政府抽取各執(zhí)法單位案卷進行集中評查，對重大行政執(zhí)法進行備案審查。此外，部分地區(qū)執(zhí)行特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員制度，特邀執(zhí)法監(jiān)督員對公安交通管理領(lǐng)域開展執(zhí)法監(jiān)督。

（三）增強營商環(huán)境公正司法力度

公正的司法可以協(xié)助營造優(yōu)良的營商環(huán)境。人民法院在落實營商環(huán)境公正司法中起到主導(dǎo)作用，法院公平正義的判決能促進落實營商環(huán)境公正司法?，F(xiàn)階段，我國已從企業(yè)家、市場主體和政府的三方關(guān)系角度持續(xù)展開了營商環(huán)境公正執(zhí)法實踐。一是打造平安穩(wěn)定的社會環(huán)境，讓投資者安心創(chuàng)業(yè)、放心經(jīng)營。依法深入開展懲治市場欺凌、強約、教唆、詐騙、暴力征收等違法犯罪行為。二是依法打擊侵權(quán)及涉企犯罪，保護企業(yè)合法權(quán)益。開展打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)的工作，依照我國反壟斷法，對侵犯專用權(quán)、著作權(quán)和專利權(quán)的行為進行處罰，打擊阻礙企業(yè)發(fā)展的知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)犯罪行為，恢復(fù)公平競爭，維護健康有序的市場秩序，保護企業(yè)合法權(quán)益，提高企業(yè)投資信心。三是妥善審理市場主體與政府之間的案件糾紛，提升市場主體安全感。對于市場主體與政府之間的糾紛案件，法院依法公正行使裁判權(quán)，根據(jù)法律法規(guī)，實事求是制定并推進解決方案，認真調(diào)查問題并落實到具體項目，做到司法判決公正，極大地提升了市場主體安全感。

（四）重視營商環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)

在我國地方性政府營商環(huán)境建設(shè)取得成效的背后，是我國在依法保護各類市場主體、營造公平有序市場環(huán)境、提供規(guī)范便利高效政務(wù)服務(wù)、創(chuàng)新監(jiān)管機制、強化市場法治保障等優(yōu)化營商環(huán)境措施的有力落實。一是建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制。2015年國務(wù)院發(fā)布通知要求在全國推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管，浙江省創(chuàng)新監(jiān)管機制，啟動了“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作，先后開展了外商投資企業(yè)和年報企業(yè)的“雙隨機”聯(lián)合抽查工作，摒除了選擇監(jiān)察、多重檢查等執(zhí)法行為，監(jiān)管的公平性、規(guī)范性、有效性明顯提升。二是創(chuàng)新重點領(lǐng)域監(jiān)管模式。大力推進資源交易監(jiān)管制度改革，

降低圍標串標、轉(zhuǎn)包掛靠、違法分包等不良現(xiàn)象行為發(fā)生率;對新產(chǎn)業(yè)、新模式等重點領(lǐng)域監(jiān)督管理，堅持包容審慎柔性執(zhí)法，對生產(chǎn)經(jīng)營和資金流轉(zhuǎn)困難的企業(yè)慎用強制措施，為困境企業(yè)留出自救空間，為企業(yè)重整盤活創(chuàng)造有利條件。三是健全企業(yè)信用監(jiān)管體系。以信用為基礎(chǔ)的告知承諾制度的落地和應(yīng)用，大量精簡市場主體行政許可事項，降低制度性交易成本，同時建立事前信用承諾、事中信用監(jiān)管、事后信用評價的市場主體全流程信用監(jiān)管閉環(huán)，不斷健全以信用為基礎(chǔ)的市場監(jiān)管機制。

（五）構(gòu)建營商環(huán)境建設(shè)保障機制

營商環(huán)境法治保障為優(yōu)化營商環(huán)境改革提供了基礎(chǔ)性的支撐。政府部門加快建立了涉企法律服務(wù)體系，大幅提高涉企法律服務(wù)的能力和水平，實現(xiàn)糾紛解決機制多元化，為市場參與者提供糾紛解決渠道，加強公眾教育和法治建設(shè)，不斷提高全社會的法律意識。一是完善涉企法律服務(wù)體系建設(shè)。整合法律資源，推出民營企業(yè)法治體檢、法律服務(wù)平臺優(yōu)化、企業(yè)金融風(fēng)險防范、“一帶一路”法律服務(wù)、公證鑒定效能提升、法律援助企業(yè)用工等行動，為民營企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。二是推進多元化糾紛解決機制改革。深化多元化糾紛解決機制改革是保障市場主體權(quán)益、維護市場穩(wěn)定的手段。我國多地已建成矛盾糾紛多元化解中心，充分發(fā)揮行政調(diào)解作用，加強與司法調(diào)解、人民調(diào)解銜接互動。召開府院聯(lián)席會議，推動行政與司法良性互動。形成“調(diào)解組織八類進駐”“三調(diào)對接”“一體化聯(lián)動”及“一站式”的工作格局，為涉企矛盾糾紛的多元化解提供了便利渠道。三是持續(xù)開展法治宣傳教育。

法治宣傳是加大全民普法及加強法治精神培育的有效途徑。我國多地持續(xù)開展法治宣傳教育工作，不僅提升了市場主體的公平競爭意識和守法經(jīng)營習(xí)慣，也提高了干部的法治素養(yǎng)，發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)干部在塑造法治化營商環(huán)境文化方面的示范作用。

三、我國優(yōu)化法治化營商環(huán)境存在的問題

（一）政策法規(guī)體系亟待完善

優(yōu)化營商環(huán)境是一個系統(tǒng)過程，涉及中央和地方層面，其中許多內(nèi)容超越了地方立法的權(quán)限，優(yōu)化營商環(huán)境立法政策法規(guī)系統(tǒng)性仍然不足[11]。一是營商環(huán)境法律缺乏頂層設(shè)計。法律層面涉及營商環(huán)境的內(nèi)容分散在外商投資法、行政許可法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法、民法典等相關(guān)法律法規(guī)之中。目前僅有《優(yōu)化營商環(huán)境條例》一部專項法規(guī)可提供最基本的制度保障，缺少一部具有高層級、總攬全國營商環(huán)境建設(shè)的專項法律。二是營商環(huán)境法規(guī)制度“上下不齊”。以中小企業(yè)融資問題為例，金融監(jiān)管部門強調(diào)信貸服務(wù)不允許額外收費，然而在銀行中小企業(yè)融資過程中依舊存在著各種各樣的收費項目，導(dǎo)致上級部門制定的政策無法在操作層面得到落實。三是營商環(huán)境政策法規(guī)“左右各異”。我國在構(gòu)建法治化營商環(huán)境的過程中法律體系并不完善，地方營商環(huán)境建設(shè)的責(zé)任部門各自制定了針對營商環(huán)境從企業(yè)入場、經(jīng)營，到企業(yè)退出市場的專項政策，然而各部門的營商環(huán)境專項政策要求不一致[12]，尤其是涉及多部門聯(lián)合辦理的營商環(huán)境事項，往往出現(xiàn)辦事流程不銜接[13]甚至“政策打架”的情況。四是營商環(huán)境政策法規(guī)“新舊不一”。營商環(huán)境作為新興課題，其內(nèi)涵、功能和要求正在研究和發(fā)掘，營商環(huán)境相關(guān)的政策法規(guī)也需快速改進更新。然而營商環(huán)境新政策迅速出臺，舊政策規(guī)定清理不及時，制度文件清理力度不夠，往往導(dǎo)致政策落實出現(xiàn)延遲，出現(xiàn)“穿新鞋走老路”的問題。

（二）執(zhí)法規(guī)范標準亟待統(tǒng)一

隨著法治政府建設(shè)的深入，各級黨委政府逐漸認識到法治化建設(shè)對營商環(huán)境發(fā)展的決定性、保障性作用，并且必須在法治化的前提下，它的開放性和穩(wěn)定性才能有效協(xié)調(diào)起來[14]。但法治化營商環(huán)境在實踐中仍未解決執(zhí)法標準規(guī)范不統(tǒng)一的問題。一是行政執(zhí)法信息公開標準不一。一些行業(yè)和部門的執(zhí)法標準和相關(guān)規(guī)定不公開、不透明，缺乏針對行政執(zhí)法信息公開的制度規(guī)范和監(jiān)督機制，導(dǎo)致目前區(qū)域間、部門間行政執(zhí)法信息公開標準的巨大差異。二是執(zhí)法規(guī)范性有待加強?，F(xiàn)階段我國政府部門執(zhí)法規(guī)范性亟待加強，行政程序、行政行為和自由裁量權(quán)需進一步規(guī)范。三是行政執(zhí)法監(jiān)督有待提升。在優(yōu)化營商環(huán)境促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的新形勢下，對政府部門執(zhí)法行為和執(zhí)法規(guī)范的監(jiān)督有待推行，政府部門的行政權(quán)力需約束。為確保用權(quán)得到有效監(jiān)督，部分地方政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單應(yīng)繼續(xù)清晰化、規(guī)范化、標準化地梳理并予以公布。

（三）市場主體地位亟待平等

在營商環(huán)境調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)超過六成的被采訪者表達了對各類企業(yè)一視同仁、平等相待及促進各類企業(yè)公平競爭的期許。一是市場主體在市場準入退出方面存在制約限制。在經(jīng)營主體準入方面，外地的私營企業(yè)、民營企業(yè)和外國公司進入當?shù)厥袌鰰r存在很多問題;在經(jīng)營主體市場退出方面，市場主體救助和退出機制亟須改進，企業(yè)在退出市場后的工商登記注銷、稅費繳納、企業(yè)信用修復(fù)等方面的配套機制需要完善[15]。二是市場主體競爭公平性待遇存在差異。在關(guān)鍵資源獲取、公共資源使用、融資信貸支持、政府補貼、優(yōu)惠政策扶持等方面，民營企業(yè)、國有企業(yè)與外資企業(yè)或多或少都會存在差異。三是營商環(huán)境公正司法仍需加強。部分市場主體在項目審批、招商引資及稅收征管中還存在尋租行為，政府部門和公權(quán)力部門的營商環(huán)境公正司法仍需加強[16]。

（四）企業(yè)投資信心亟待增強

政府的嚴格依法管理將促進企業(yè)之間的公平競爭，樹立企業(yè)的投資信心?，F(xiàn)階段在持續(xù)穩(wěn)定增進企業(yè)投資信心方面亟待增強。一是政策穩(wěn)定性有待提高。政府部門需針對市場主體經(jīng)濟行為出臺各種投資相關(guān)政策，然而，“朝令夕改”“半夜雞叫”等現(xiàn)象的頻發(fā)，

讓企業(yè)家群體難以放心大膽地作出戰(zhàn)略性和長期性決策。二是產(chǎn)權(quán)保護仍需加強。創(chuàng)新型企業(yè)的核心競爭力就是獨有的自主知識產(chǎn)權(quán)，當下侵犯知識產(chǎn)權(quán)和高質(zhì)量專利及制售假冒偽劣商品的現(xiàn)象仍然存在。此外，保護市場主體經(jīng)營自主權(quán)、保護各類所有制市場主體財產(chǎn)權(quán)等案件亦有發(fā)生。三是營商環(huán)境社會監(jiān)督機制有待進一步健全。由于行業(yè)自律和社會監(jiān)督的不完善，營商環(huán)境監(jiān)督機制主要以政府為主，政府監(jiān)管主要還是處罰方式，因此亟須創(chuàng)新和完善社會監(jiān)督體系，提升社會主體參與監(jiān)督的積極性。

（五）科學(xué)評價體系亟待構(gòu)建

2018年和2019年的中央經(jīng)濟工作會議都指出要建立公平開放透明的市場規(guī)則和法治化營商環(huán)境，但我國尚無被政界和學(xué)界廣泛認可的法治化營商環(huán)境建設(shè)評價指標體系。一是法治化營商環(huán)境評價研究不足。目前公開的部門法治化營商環(huán)境評價指標體系僅有個別地區(qū)法院發(fā)布的《法治化營商環(huán)境司法評估指數(shù)體系》和相關(guān)政府部門印發(fā)的《法治化營商環(huán)境建設(shè)指標體系》。二是法治化營商環(huán)境評價指標操作性不強。已發(fā)布的相關(guān)政府部門和司法部門出臺的法治化營商環(huán)境評價指標體系更多聚焦于司法領(lǐng)域的營商環(huán)境評價，指標體系的適用性和可操作性有待提高。三是法治化營商環(huán)境第三方評價未引起足夠重視。我國正在推行的營商環(huán)境評價多以政府部門為主導(dǎo)，部分營商環(huán)境評價也有第三方參與，然而，基于獨立第三方視角的、公正公開的法治化營商環(huán)境評價研究與實踐仍有待加強。

四、我國優(yōu)化法治化營商環(huán)境的實現(xiàn)路徑

（一）加強頂層設(shè)計，形成統(tǒng)一的法規(guī)體系

優(yōu)化法治化營商環(huán)境的起點是對政府權(quán)力運行規(guī)范的制度設(shè)計，即進行確權(quán)規(guī)制，核心是落實“法無授權(quán)不可為”的法治政府理念[17]。政府作為規(guī)制機構(gòu)集執(zhí)行權(quán)、自由裁量權(quán)、準立法權(quán)和準司法權(quán)于一身，涉及面廣，作用不一，程序各異，很可能會對企業(yè)或個人的權(quán)利造成損害[18]。優(yōu)化法治化營商環(huán)境應(yīng)建立多層次、立體化、基于新時代社會主義市場經(jīng)濟體制特點，兼顧新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的法律法規(guī)支撐體系。一是縱向加強頂層設(shè)計。在外商投資法、行政許可法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法和民法典等全局性法律框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)優(yōu)化營商環(huán)境的客觀規(guī)律和發(fā)展趨勢，針對具體領(lǐng)域的痛點和堵點推進投資相關(guān)法律法規(guī)的修訂和廢立工作，適時將《優(yōu)化營商環(huán)境條例》上升為法律。

二是橫向增強法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性。重視相關(guān)法律法規(guī)和政策制定的協(xié)調(diào)一致，處理好審慎立法和先行先試的關(guān)系，及時調(diào)整和清理阻礙營商環(huán)境優(yōu)化的制度問題，對立法項目按照優(yōu)化營商環(huán)境的要求進行全面清理，逐步構(gòu)建起不同法律法規(guī)之間互相配合、互相支持的營商環(huán)境法律法規(guī)體系。三是提升法律法規(guī)和政策制定的精準性和有效性。在相關(guān)法律法規(guī)和政策制定的過程中充分考慮有關(guān)企業(yè)的實際情況，統(tǒng)籌把握出臺時機，加強對政策的解讀。在立法過程中

應(yīng)重視來自基層的現(xiàn)實需求和意見，以市場需求和公眾滿意度為導(dǎo)向，增強法律法規(guī)的連貫性和可操作性，兼顧立法目標與綜合效益，注重與國際市場經(jīng)濟通行規(guī)則的銜接。四是營商環(huán)境相關(guān)法治手段保障改革應(yīng)先行先試。在鼓勵各地改革創(chuàng)新的同時，各級政府及時制定和完善改革創(chuàng)新容錯免責(zé)機制，人大通過授權(quán)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定等形式為改革提供有力的司法保障。

（二）堅持依法行政，規(guī)范政府的執(zhí)法行為

優(yōu)化法治化營商環(huán)境離不開對政府權(quán)力運行機制的維護，要實現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，需對規(guī)制者本身加以有效的規(guī)制，也就是用權(quán)規(guī)制。一是明確用權(quán)規(guī)制的邊界。通過加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，嚴格、公正、文明執(zhí)法，不斷提高執(zhí)法能力和水平。創(chuàng)新監(jiān)管手段，積極探索包容審慎監(jiān)管，根據(jù)不同的行業(yè)部門、不同的發(fā)展階段，依據(jù)法律法規(guī)動態(tài)調(diào)整監(jiān)管措施，降低企業(yè)合規(guī)成本，持續(xù)激發(fā)市場主體發(fā)展的活力和動力。二是進一步壓縮自由裁量權(quán)。各級政府在執(zhí)法過程中需始終秉持客觀中性原則，保證執(zhí)法不越位、不錯位、不缺位，同時克服選擇性執(zhí)法與運動式治理?，F(xiàn)代信息化手段為執(zhí)法信息公開提供了技術(shù)層面的支持，通過推廣執(zhí)法過程的全記錄，能有效提升行政透明度和政府公信力，持續(xù)壓縮基層執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)，形成規(guī)范的行政執(zhí)法行為。三是推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。綜合運用新技術(shù)手段實現(xiàn)對違法違規(guī)行為的早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早處置，提高監(jiān)管的及時性、精準性和有效性。充分融合信用監(jiān)管、“雙隨機、一公開”監(jiān)管、綜合執(zhí)法、日常巡查、重點檢查等監(jiān)管方式，強化執(zhí)法力量的綜合協(xié)調(diào)，加大監(jiān)管信息共享力度，提升監(jiān)管水平，消除監(jiān)管套利現(xiàn)象。暢通基于移動互聯(lián)網(wǎng)的行政執(zhí)法申訴渠道，優(yōu)化完善行政復(fù)議機制，促進公正文明執(zhí)法。

（三）涵養(yǎng)法治精神，增強企業(yè)家投資信心

優(yōu)化營商環(huán)境的根本是激發(fā)市場主體投資的信心，其中法治化營商環(huán)境的優(yōu)化應(yīng)當以企業(yè)家為中心，以保障市場主體合法權(quán)利和高效化解商事糾紛為導(dǎo)向，在企業(yè)全生命周期保障各種所有制經(jīng)濟主體受到法律的平等保護。一是提供平等的準入條件。平等對待不同地區(qū)和不同所有制類型的市場主體，國家層面及時發(fā)布市場準入負面清單，同步降低內(nèi)外資投資創(chuàng)業(yè)的準入門檻，地方政府持續(xù)優(yōu)化工作流程、提高服務(wù)效率，為投資創(chuàng)業(yè)營造良好法治環(huán)境。

二是維護公平的監(jiān)管環(huán)境。摒棄以往爭取“政策洼地”的慣性思維，創(chuàng)新監(jiān)管方式方法營造公平的市場環(huán)境來支持企業(yè)可持續(xù)的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新。嚴格按照競爭中性原則，對內(nèi)資與外資、民企與國企、本地與外來企業(yè)一視同仁，為各類市場主體營造“無事不擾”的公平公正的監(jiān)管環(huán)境。三是開展高效的司法服務(wù)。以“AI+司法”輔助判決等新技術(shù)緩解日益繁重的基層司法工作，提高司法審判和執(zhí)行效率，避免因訴訟拖延而影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。在服務(wù)范圍上實現(xiàn)與國際接軌。建立知識產(chǎn)權(quán)邊境和刑事保護合作機制[19]。允許自貿(mào)區(qū)內(nèi)的外資企業(yè)有條件地選擇域外機構(gòu)仲裁、臨時仲裁等[20]。加強對司法活動的監(jiān)督，在高效司法的同時確保司法的公正和權(quán)威。

（四）重視政務(wù)誠信，提升各級政府公信力

現(xiàn)代市場經(jīng)濟本質(zhì)上是信用經(jīng)濟，一個地區(qū)社會信用水平的高低直接影響到地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的質(zhì)量和后勁，政務(wù)誠信則是社會信用的重要支柱。在新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，各級政府仍然承擔(dān)著繁重且復(fù)雜的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)功能，在優(yōu)化營商環(huán)境的同時維護好政務(wù)信用顯得尤為重要。一是提升政策的穩(wěn)定性。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。通過擴大信賴保護原則的適用范圍，約束“新官不理舊賬”、政策“一日游”等逆法治現(xiàn)象。二是保障企業(yè)家的人身財產(chǎn)安全。依法審慎使用財產(chǎn)性強制措施，繼續(xù)推進涉企業(yè)家冤假錯案的甄別工作，讓企業(yè)家在司法案件的審判中感受到公平正義。三是營造可預(yù)期的司法環(huán)境。構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序、監(jiān)督有力的審判權(quán)運行機制，讓審理者裁判，由裁判者負責(zé)，嚴格法律適用標準，統(tǒng)一裁判尺度。對訴訟標準和工作要求進行標準化管理，確保裁判尺度的公平統(tǒng)一，實現(xiàn)對市場主體的平等保護。

（五）以評價促改革，建設(shè)法治化營商環(huán)境

對權(quán)力進行規(guī)制最終都離不開科學(xué)的評價制度與全面的權(quán)力運行監(jiān)督機制。一是構(gòu)建法治化營商環(huán)境評價體系。在世界銀行評價指標體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國經(jīng)濟社會發(fā)展實際，從法治的視角進一步展示我國近年來在優(yōu)化法治化營商環(huán)境領(lǐng)域作出的重大改革成果。

二是科學(xué)設(shè)置主客觀相協(xié)調(diào)的評價指標。企業(yè)和社會公眾是法治化營商環(huán)境的最終評價者[21]。各級政府要深入貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，更多地通過群眾的獲得感和滿意度來評價改革的實際成效。三是推動獨立第三方評價模式的發(fā)展。鼓勵市場調(diào)研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、高校及科研院所積極參與法治化營商環(huán)境的獨立第三方評價。充分發(fā)揮營商環(huán)境評價對優(yōu)化營商環(huán)境的引導(dǎo)和督促作用，推動地方政府加快轉(zhuǎn)變治理理念和治理方式，在法治框架內(nèi)積極探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境的具體方法和措施。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Problems and Optimization Paths of the Construction of Legalized Business Environment in China

Weng Lieen， Qi Yinzhi， Li Hao

Abstract：

Legalized business environment is a perfect and effective institutional arrangement provided by a country for market entities to carry out investment， production and operation activities. The functions are stabilizing expectations， stimulating vitality and optimizing the relationship between government and enterprises. There are still some practical problems in the construction of legalized business environment in China， such as the lack of systematic policies and regulations， the urgent need to strengthen the standardization of law enforcement， the lack of equality of market subject status， the lack of investor confidence and the lack of researches on relevant evaluation system. We should continue to optimize the legalized business environment on the impotent areas， such as system construction， the standardization of law enforcement， the spirit of the rule of law， government integrity and scientific evaluation.

Key words：

legalized， business environment， scientific legislation， enforce the law in a standardized way， fair justice

收稿日期：2020-12-08

作者簡介：

翁列恩（1981-），女，浙江杭州人，中國計量大學(xué)公共事務(wù)系主任，教授，浙江杭州 310018;齊胤植（1992-），男，浙江臺州人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，浙江杭州 310058;李 浩（1989-），男，浙江杭州人，浙江省經(jīng)濟信息中心助理工程師，浙江杭州 310006

本文為國家社科基金一般項目“地方政府質(zhì)量改進與實現(xiàn)路徑研究”（批準號19BZZ089）的階段性研究成果。