【摘? 要】在我國人口老齡化日益凸顯的情況下，老年人養(yǎng)老服務(wù)需求日益增加。我國自1982年實(shí)行計(jì)劃生育政策以來，家庭人口數(shù)量不斷縮減，難以擔(dān)負(fù)日益嚴(yán)重的養(yǎng)老重?fù)?dān)，這一現(xiàn)狀已成為從家庭到政府都不得不面對的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需要匯聚社會各界的力量共同解決。本文以相關(guān)理論闡述和分析作為支撐，結(jié)合我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，分析公共財(cái)政的作用機(jī)制，并從國外養(yǎng)老業(yè)的具體做法以及財(cái)稅政策中，總結(jié)出可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，并對我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提出了合理化建議。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化;養(yǎng)老服務(wù);公共財(cái)政

引言

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和科技進(jìn)步，人類壽命不斷延長，同時伴隨著人口出生率的降低，老齡化已經(jīng)成為一個全球性的問題。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布，2018年底我國的老年人總數(shù)達(dá)到2.49億人，占總?cè)丝跀?shù)的17.9%，65歲以上的人口達(dá)到1.67億人，總?cè)丝谡急?1.9%。比較過去三年的數(shù)據(jù)，我們可以看到，中國老年人口的數(shù)量和比例都在上升。老年人口的持續(xù)大量增加，使得社會對養(yǎng)老服務(wù)的需求也迅速增長。

1.我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況

我國的養(yǎng)老模式主要有兩種：家庭養(yǎng)老和社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。中國人自古奉行“百善孝為先”，贍養(yǎng)老人是子女的責(zé)任和義務(wù)。然而，由于多年來我國的計(jì)劃生育政策，中國的家庭逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤?-2-1”模式，年輕一代的養(yǎng)老壓力逐漸增大，“空巢老人”現(xiàn)象越來越普遍，子女親自實(shí)施照顧的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式越來越難以實(shí)現(xiàn)。社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式——通過專門設(shè)施和專業(yè)人員為老年人提供有償或無償?shù)纳钫樟匣蚓裎拷澹唧w包括養(yǎng)老院、社會福利院、養(yǎng)老公寓等。這種養(yǎng)老模式比家庭提供的服務(wù)更科學(xué)、更專業(yè)，但供給量與需求量之間的差距很大。據(jù)2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報數(shù)據(jù)：全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施有14萬個，每千名老年人擁有的床位數(shù)為31.6張，仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家50-70張的水平，即便是經(jīng)濟(jì)水平較高的北京市，每百名老年人的養(yǎng)老床位數(shù)也僅有3到4張，沒有達(dá)到國際4-8張的水平。

政府出資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量太少，是養(yǎng)老服務(wù)體系的突出問題，在一些地區(qū)，甚至還有排隊(duì)等待入住公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象。另一方面，我國養(yǎng)老服務(wù)供需結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出。隨著養(yǎng)老金連續(xù)13年上漲，老年人的收入水平有了明顯的提高，對養(yǎng)老需求也從基本生活護(hù)理，發(fā)展到娛樂休閑等全方位需求。但從中國目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀來看，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后，而設(shè)施齊全的高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，只有少部分高收入人群能夠負(fù)擔(dān)得起，床位空置情況比較嚴(yán)重。

此外，社會力量參與養(yǎng)老投資的參與度相對較低。目前，我國民營資本投資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量還不到20% ，養(yǎng)老行業(yè)社會資本投資的積極性不高。盡管我國的養(yǎng)老服務(wù)市場較大，但社會資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性并不高。這主要是因?yàn)椋阂环矫嫖覈酿B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還處于發(fā)展初期，國家的配套政策相對滯后，難以形成穩(wěn)定的投資環(huán)境，社會資本的進(jìn)入積極性自然不高。另一方面社會資本的逐利性，決定了其投資興建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)較高，社會認(rèn)可度較低，導(dǎo)致了非公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率較高，這也是社會資本謹(jǐn)慎進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的原因所在。

2.其他國家經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1瑞典

瑞典是人口老齡化問題解決比較成功的國家之一。其社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有三種模式：一是由政府直接管理，其工作人員為政府雇員，以非營利性機(jī)構(gòu)的方式運(yùn)營管理;二是由政府設(shè)立，與私人機(jī)構(gòu)簽訂合同、委托私人經(jīng)營，政府對機(jī)構(gòu)給予一定的政策優(yōu)惠;三是由政府支持，非政府組織承接，其經(jīng)費(fèi)來自政府撥款。以上三種管理模式相互結(jié)合、互為補(bǔ)充，一方面有助于政府提供社會服務(wù)，另一方面也可以開展一些營利活動。此外，瑞典政府在培訓(xùn)護(hù)理人員、為老年人采購設(shè)施、研究和開發(fā)老年人用品、為老年人提供培訓(xùn)和咨詢等領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，正是由于大量政府資金的投入和正確引導(dǎo)，瑞典老齡化產(chǎn)業(yè)取得了較為顯著的成就。

2.2法國

在快速老齡化背景下，法國政府將老齡產(chǎn)業(yè)放在優(yōu)先發(fā)展地位。依據(jù)明確的法律規(guī)范，法國政府引導(dǎo)各類社會力量興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等基本養(yǎng)老設(shè)施，并采取合適的方式給予老年人一定的補(bǔ)貼，如通過服務(wù)抵金劵的形式對老年人進(jìn)行補(bǔ)貼，或承擔(dān)老年人入住政府福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要養(yǎng)老費(fèi)用。此外，通過引入市場競爭機(jī)制，擴(kuò)大了老年人的選擇范圍，從而促進(jìn)相關(guān)企業(yè)不斷提高服務(wù)水準(zhǔn)。從表面上看，引入私人資本投資老齡化產(chǎn)業(yè)在一定程度上增加了法國政府的監(jiān)管責(zé)任，但從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)，繁榮老齡化產(chǎn)業(yè)有利于減輕法國政府的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

2.3日本

日本作為全球最合適養(yǎng)老的國家之一，具有亞洲乃至全世界最完善的社保機(jī)制和最高的福利水平，其養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有完善的法律和制度體系支持，很多養(yǎng)老制度體系可以為我們學(xué)習(xí)借鑒。首先，在政府補(bǔ)貼角度，日本采用的是對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供建設(shè)運(yùn)營補(bǔ)貼，有數(shù)據(jù)顯示，僅2012年日本為老年公寓資金預(yù)算就達(dá)到了325億日元，支出金額巨大。日本的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施主要是公辦的政府出資，而在運(yùn)營管理方面，則通過招標(biāo)等形式下放給社會組織和個人，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營過程中，政府也會給予運(yùn)營補(bǔ)貼，同時對運(yùn)營效果進(jìn)行指導(dǎo)和評估。民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和經(jīng)營，必須符合法律規(guī)定，經(jīng)政府批準(zhǔn)。日本的《社會福利事業(yè)法》、《民營養(yǎng)老院設(shè)置和運(yùn)營指導(dǎo)方針》等相關(guān)法律對老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)、發(fā)展、運(yùn)營及其后續(xù)工作做出了明確指導(dǎo)和規(guī)定。雖然我國有針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，但大多是一次性的補(bǔ)貼，支持力度較小，相關(guān)法律法規(guī)還不完善。

3.作用機(jī)制探索

20世紀(jì)70年代以來，西方社會掀起一股改革政府、提高行政效率的浪潮。美國學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒基于美國政府具體運(yùn)行體制改革的實(shí)際案例，針對官僚制政府的一些列弊病，提出運(yùn)用企業(yè)家精神來重新塑造政府，主張“不爭論政府的大小而力求政府的效率，不強(qiáng)求政府做什么而著眼于政府怎么做，不糾纏征稅多少花錢多少而講究適當(dāng)征稅花錢得體，不辯論政府辦事的動機(jī)而著重政府辦事的后果”。該書出版后，在美國產(chǎn)生了巨大的影響，美國政府專門基于該書內(nèi)容開展了一項(xiàng)為期6個月的、對聯(lián)邦政府的全面調(diào)查研究計(jì)劃。書中提到的“具有企業(yè)家精神的政府”思想，在很長一段時間內(nèi)成為了西方國家行政改革的主流指導(dǎo)思想，也在一定程度上影響著西方國家養(yǎng)老政策的制定?！捌髽I(yè)家精神”理論中清楚地提到，政府的作用“是掌舵而不是劃槳”，即政府不是提供公共服務(wù)、而是應(yīng)該扶持各類能發(fā)揮掌舵作用的非政府組織，向它們提供政策、援助資金、進(jìn)行業(yè)績評估。政府需要“授權(quán)而不是服務(wù)”，把公共管理控制權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到社區(qū)，讓其可以自主選擇優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)提供者?！耙敫偁帣C(jī)制”必不可少，即政府主動打破壟斷，促進(jìn)公共服務(wù)提供者公平競爭，通過項(xiàng)目招標(biāo)、合同承包等方式進(jìn)行調(diào)控，促進(jìn)公共服務(wù)的公正和高效。雖然該書內(nèi)容主要基于西方現(xiàn)代國家的行政改革案例，但對我國也存在一定的借鑒價值，特別是對于我國養(yǎng)老服務(wù)模式的探索給出了十分重要的啟示。從我國養(yǎng)老服務(wù)投資主體來看，社會力量的參與度較低，民間資本投資興建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足20%，公辦機(jī)構(gòu)仍占據(jù)主體，并且存在政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量少、服務(wù)水準(zhǔn)低下等問題。盡管我國的養(yǎng)老服務(wù)市場較大，但社會資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性并不高，究其原因，一方面我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還處于發(fā)展初期，國家的配套政策相對滯后，難以形成穩(wěn)定的投資環(huán)境，社會資本的進(jìn)入積極性自然不高。另一方面社會資本的逐利性，決定了其投資興建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)較高，社會認(rèn)可度較低，空置率較高。

根據(jù)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國外養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的具體做法以及財(cái)稅政策，對我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了如下探索：

3.1發(fā)揮政府出資的主導(dǎo)地位，致力于投資結(jié)構(gòu)的合理化。

目前來看，政府仍然是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要投資來源，但投資結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化。參照國外經(jīng)驗(yàn)，中央和地方按比例分?jǐn)傪B(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用，合理制定比例。由于養(yǎng)老服務(wù)提供是區(qū)域性問題，所以中央應(yīng)該考慮環(huán)境的整體性和各地的差異性，要發(fā)揮好縱向轉(zhuǎn)移支付的作用，鼓勵中央政府向地方劃撥養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政專項(xiàng)資金，中央和省級財(cái)政下達(dá)轉(zhuǎn)移支付時，要優(yōu)先保障落后地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)水平，加強(qiáng)貧困地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)的投入。

3.2鞏固政府托底作用，支撐養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

一是擴(kuò)大老年人社會基本保險覆蓋面。通過基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險，有助于老年人最基本生活得到保證，這也可以通過補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)，高齡老人補(bǔ)貼、4-2-1家庭補(bǔ)貼，都會在一定程度上實(shí)現(xiàn)政府托底職能。其次，繼續(xù)加大對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施建設(shè)。現(xiàn)在養(yǎng)老床位缺口仍然很大，供需差距明顯，政府的托底、引導(dǎo)，便是轉(zhuǎn)變運(yùn)營模式，公建民辦以及引入民間資本興建養(yǎng)老設(shè)施[4]。對公辦機(jī)構(gòu)，要注重其運(yùn)行效率，對民辦機(jī)構(gòu)，要通過補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等，承認(rèn)其營利性。

3.3引入社會資本，構(gòu)建多元化的投資主體。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展離不開社會資本的積極參與，因此，作為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)，需要構(gòu)建多元化的投資主體。一是建立養(yǎng)老基金，引導(dǎo)社會資本向養(yǎng)老行業(yè)的投資，這在一定程度上可以解決企業(yè)啟動資金不足的問題。? ? ?二是采用財(cái)政貼息的手段，對于養(yǎng)老項(xiàng)目的貸款給以一定的補(bǔ)助，并引導(dǎo)銀行尤其是政策性銀行對其提供低息的綠色信貸。三是給予一定的政策傾斜。如政府應(yīng)通過稅收優(yōu)惠政策支持，結(jié)合定期考評機(jī)制，來鼓勵社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

4.結(jié)語

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有明顯的公共服務(wù)性質(zhì)，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，是國家完善社會保障機(jī)制的重要領(lǐng)域。它的非營利性和公益性決定了其不能單獨(dú)由政府或由市場提供。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，既要發(fā)揮市場決定作用，也要發(fā)揮好政府作用。政府要充分發(fā)揮在維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、優(yōu)化公共服務(wù)能力、加強(qiáng)老齡化市場監(jiān)管、確保行業(yè)公平競爭、維護(hù)市場秩序、彌補(bǔ)市場失靈等方面的責(zé)任和職能。在我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展中，只有政府更好地發(fā)揮作用，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、政策引導(dǎo)與市場主體相結(jié)合，市場才能在資源配置中發(fā)揮決定性作用，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)才能平穩(wěn)、健康、快速地發(fā)展。

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作者簡介：張雯雯（1989.4-），女，江蘇連云港人，碩士研究生，研究方向?yàn)檎闻c公共管理。