□ 楊 梅

新修訂的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱新修訂的《公務(wù)員法》）最大的亮點(diǎn)之一是，用職級(jí)制度取代非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度，職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別3 個(gè)因素構(gòu)成公務(wù)員管理的基礎(chǔ)，由此引起職務(wù)升降、考核、工資等一系列人事制度的連鎖變化。剖析職級(jí)制度的主要特點(diǎn)，揭示其演進(jìn)的內(nèi)在邏輯，有利于更好地發(fā)揮職級(jí)制度功能，進(jìn)一步完善公務(wù)員制度。

一、職級(jí)制度的演進(jìn)歷程

職級(jí)制度是我國(guó)干部人事制度的一次重大創(chuàng)新，其演進(jìn)歷程大致可分為理論探索、制度試點(diǎn)、制度優(yōu)化和再試點(diǎn)及上升為法律4個(gè)階段。

（一）理論探索階段

黨的十六大報(bào)告首次提出“職級(jí)”制度，將“完善干部職務(wù)和職級(jí)相結(jié)合的制度”作為干部激勵(lì)和保障機(jī)制的內(nèi)容。黨的十七屆四中全會(huì)對(duì)職級(jí)與職務(wù)的關(guān)系、職級(jí)的作用作出規(guī)定，即完善職務(wù)與職級(jí)并行制度，實(shí)行干部職級(jí)與待遇掛鉤?！?010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出探索依據(jù)德才表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)晉升職級(jí)的相關(guān)政策，強(qiáng)化了職級(jí)在確定干部工資、福利待遇等方面的功能。

在理論探索階段，提出將“職級(jí)”作為與職務(wù)并行的干部晉升的通道，職級(jí)要與待遇掛鉤，但是尚未建立職級(jí)制度。

（二）制度試點(diǎn)階段

黨的十八屆三中全會(huì)明確將推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度作為深化公務(wù)員分類制度改革的突破口。在這一方針的指引下，2014年，我國(guó)進(jìn)行了縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的試點(diǎn)。2015年1月，《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見》明確了職級(jí)制度試點(diǎn)內(nèi)容?！捌浜诵膬?nèi)容是在《公務(wù)員法》的框架下，在保持原有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升通道不變的情況下，增加職級(jí)晉升的通道，來解決基層公務(wù)員‘晉升難、待遇低’的矛盾?！盵1]職級(jí)設(shè)置的情況是由低到高分別設(shè)置了科員級(jí)、副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)和正處級(jí)5 個(gè)職級(jí)，并將職級(jí)和級(jí)別建立了對(duì)應(yīng)關(guān)系，由此形成了縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職級(jí)的晉升序列?！懊鞔_職級(jí)與職務(wù)是并行關(guān)系，二者共同構(gòu)成公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道，規(guī)定職級(jí)晉升條件、晉升辦法、晉升后的待遇和管理等規(guī)則?！盵2]

在制度試點(diǎn)階段，職級(jí)制度已經(jīng)從最初的理論探索階段演進(jìn)為縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行的具體制度，并在全國(guó)大部分地區(qū)試點(diǎn)、實(shí)施。

（三）制度優(yōu)化和再試點(diǎn)階段

縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度實(shí)施以來，發(fā)揮了一定的激勵(lì)作用。“該制度有利于加強(qiáng)基層公務(wù)員的隊(duì)伍建設(shè)，有利于緩解‘千軍萬馬擠獨(dú)木橋’的問題，有利于完善公務(wù)員的工資制度?！盵3]但不可否認(rèn)的是，該制度設(shè)計(jì)存在適用范圍較窄、職級(jí)層次設(shè)置較少、職級(jí)名稱凸顯官本位、職級(jí)晉升條件過于嚴(yán)格、職級(jí)晉升缺乏競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制以及職級(jí)晉升后待遇改善有限等問題。

針對(duì)試點(diǎn)反映出來的問題，為進(jìn)一步完善公務(wù)員制度，我國(guó)以全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的方式明確在部分地區(qū)和單位暫時(shí)調(diào)整適用《公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定，提出“將推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度，拓展公務(wù)員職級(jí)晉升通道，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大公務(wù)員的積極性”[4]，提高了職級(jí)制度試點(diǎn)的合法性。

在這一階段，職級(jí)制度已經(jīng)脫離了原《公務(wù)員法》的制度框架，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)方式為該制度取得了合法性基礎(chǔ)。

（四）上升為法律階段

2018年11月，《公務(wù)員法》（修訂草案）的頒布，使新的職級(jí)制度作為修法的重要內(nèi)容之一進(jìn)入了公眾的視野。關(guān)于《公務(wù)員法》（修訂草案）的說明高度肯定了職級(jí)制度1年多的實(shí)踐成效，明確指出職級(jí)制度在設(shè)計(jì)上是切實(shí)可行的，并且已經(jīng)具備了在全國(guó)范圍推廣的條件。在這種情況下，2018年12月底，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過新修訂的《公務(wù)員法》，新修訂的《公務(wù)員法》自2019年6月1日起施行。

至此，職級(jí)制度經(jīng)過16年的持續(xù)演進(jìn)，從最初的理論探索上升為法律。2019年3月，《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》）的出臺(tái)，對(duì)職級(jí)制度作出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，為職級(jí)制度的正式入軌奠定了基礎(chǔ)。

二、職級(jí)制度的基本框架及主要特點(diǎn)

關(guān)于《公務(wù)員法》（修訂草案）的說明明確提出：“修訂后的《公務(wù)員法》將第三章調(diào)整為‘職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別’，把原有《公務(wù)員法》中‘領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)’‘非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)’調(diào)整為‘領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)’‘職級(jí)’，規(guī)定了設(shè)置原則，明確了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級(jí)層次的劃分。在此基礎(chǔ)上，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與職級(jí)的任免、升降以及其他章節(jié)中與此有關(guān)的條文進(jìn)行了修改?！盵5]本文以新修訂的《公務(wù)員法》《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》為藍(lán)本，分析職級(jí)制度的基本框架，并將其與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度、縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度比較，歸納其主要特點(diǎn)。

（一）職級(jí)制度的基本框架

1.職級(jí)序列

職級(jí)序列是根據(jù)公務(wù)員的職位類別和職責(zé)設(shè)置的，與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列是并行關(guān)系。按照公務(wù)員分類管理的原則，職級(jí)序列也分為綜合管理類職級(jí)序列、專業(yè)技術(shù)類職級(jí)序列和行政執(zhí)法類職級(jí)序列。其中，綜合管理類的職級(jí)層次由下至上分別設(shè)置為科員、主任科員、調(diào)研員和巡視員4 個(gè)層次，每個(gè)層次內(nèi)部再細(xì)分為2～4個(gè)不同的等級(jí)。如科員包括二級(jí)科員和一級(jí)科員2 個(gè)層次，調(diào)研員包括四級(jí)調(diào)研員到一級(jí)調(diào)研員4 個(gè)層次，巡視員包括二級(jí)巡視員和一級(jí)巡視員2 個(gè)層次。

2.職級(jí)與級(jí)別對(duì)應(yīng)關(guān)系

與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次對(duì)應(yīng)相應(yīng)的級(jí)別相似，職級(jí)層次也對(duì)應(yīng)相應(yīng)的級(jí)別。綜合管理類職級(jí)層次與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系也是實(shí)行“一職數(shù)級(jí)，上下交叉”的原則。例如，一級(jí)巡視員對(duì)應(yīng)的級(jí)別是十三級(jí)至八級(jí)，二級(jí)調(diào)研員對(duì)應(yīng)的級(jí)別是十八級(jí)至十二級(jí)。此外，對(duì)擔(dān)任廳局級(jí)以下的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)所需的最低職級(jí)層次作出了規(guī)定，如廳局級(jí)正職對(duì)應(yīng)的綜合管理類公務(wù)員的最低職級(jí)是一級(jí)巡視員，縣處級(jí)正職對(duì)應(yīng)的綜合管理類公務(wù)員的最低職級(jí)是二級(jí)調(diào)研員，鄉(xiāng)科級(jí)正職對(duì)應(yīng)的綜合管理類公務(wù)員的最低職級(jí)是二級(jí)主任科員。

3.職級(jí)層次設(shè)置和職數(shù)比例

職級(jí)設(shè)置仍然與機(jī)構(gòu)規(guī)格保持一定的相關(guān)關(guān)系。機(jī)構(gòu)規(guī)格越高，設(shè)置的職級(jí)層次就越多。在同一機(jī)構(gòu)層級(jí)中，領(lǐng)導(dǎo)班子的職級(jí)層次比一般公務(wù)員的職級(jí)層次多。如中央機(jī)關(guān)，省、自治區(qū)、直轄市機(jī)關(guān)，副省級(jí)城市機(jī)關(guān)可以設(shè)置一級(jí)巡視員以下全部職級(jí)；市（地、州、盟）、直轄市的區(qū)機(jī)關(guān)可以設(shè)置二級(jí)巡視員以下全部職級(jí)；縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)可以設(shè)置二級(jí)調(diào)研員以下全部職級(jí)。但是，縣（市、區(qū)、旗）領(lǐng)導(dǎo)班子可以設(shè)置二級(jí)巡視員、一級(jí)調(diào)研員、二級(jí)調(diào)研員、三級(jí)調(diào)研員。

影響職數(shù)比例的因素主要是機(jī)構(gòu)規(guī)格。機(jī)構(gòu)規(guī)格越高，職數(shù)比例就越高。如中央機(jī)關(guān)中一級(jí)巡視員和二級(jí)巡視員的職數(shù)比例不超過機(jī)關(guān)綜合管理類職位數(shù)量的12%；省、自治區(qū)、直轄市機(jī)關(guān)，一級(jí)巡視員和二級(jí)巡視員職級(jí)的職數(shù)比例則為5%；到了副省級(jí)城市機(jī)關(guān)，職數(shù)比例降低為2%；市（地、州、盟）直轄市的區(qū)機(jī)關(guān)最高設(shè)置二級(jí)巡視員，其職數(shù)比例為1%。此外，考慮到公務(wù)員晉升保持合理梯次的需要，職數(shù)確定在總量比例限定的基礎(chǔ)上，對(duì)職級(jí)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)還進(jìn)行了限制。如中央機(jī)關(guān)正部級(jí)的單位，一級(jí)巡視員的職數(shù)不能超過一級(jí)和二級(jí)巡視員總數(shù)的40%；副部級(jí)的單位，一級(jí)巡視員的職數(shù)不得超過一級(jí)和二級(jí)巡視員總數(shù)的20%[6]；等等。不同機(jī)構(gòu)規(guī)格職級(jí)設(shè)置及職數(shù)比例確定依據(jù)情況詳見表1。

表1 不同機(jī)構(gòu)規(guī)格職級(jí)設(shè)置及職數(shù)比例確定依據(jù)一覽1

4.職級(jí)晉升條件及程序

職級(jí)的晉升條件同時(shí)包括基本條件和資格條件。其中，基本條件涵蓋政治素質(zhì)、工作能力和專業(yè)知識(shí)與工作實(shí)績(jī)、群眾公認(rèn)度、晉升職級(jí)所要求的任職年限、資歷及清正廉潔等。資格條件是指晉升職級(jí)所需的最低任職年限。晉升職級(jí)在滿足基本條件和資格條件的基礎(chǔ)上，還需要綜合考慮工作需要、德才表現(xiàn)、職責(zé)輕重、工作實(shí)績(jī)和資歷等因素。此外，年度考核結(jié)果對(duì)所需任職年限具有一定的調(diào)節(jié)作用，以便更好地體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的導(dǎo)向。

在職級(jí)晉升程序上，不同層次的職級(jí)晉升程序存在繁簡(jiǎn)差異，具有職數(shù)比例限制的職級(jí)晉升程序較為嚴(yán)格；反之，可適當(dāng)簡(jiǎn)化。

5.職級(jí)與待遇關(guān)系

職級(jí)制度的主要功能是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。職級(jí)、職務(wù)、級(jí)別三者共同成為確定公務(wù)員待遇的依據(jù)。其中，職級(jí)除了對(duì)應(yīng)一定的工資標(biāo)準(zhǔn)外，還對(duì)應(yīng)相應(yīng)職務(wù)層次的住房、醫(yī)療、交通、社會(huì)保險(xiǎn)等生活待遇。如果職級(jí)公務(wù)員同時(shí)兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，則按照就高的原則享受相應(yīng)的生活待遇和工作待遇。同時(shí)明確，公務(wù)員晉升職級(jí)后并不享受相應(yīng)職務(wù)層次的政治待遇和工作待遇，例如因公出國(guó)出差交通待遇、住宿待遇和辦公用房待遇并不與職級(jí)層次掛鉤。也就是說，職級(jí)只與生活待遇掛鉤，不與工作待遇掛鉤。因不勝任、不適宜擔(dān)任現(xiàn)職而被免去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，也不能享受原來的工作待遇，只能享受與職級(jí)對(duì)應(yīng)的生活待遇。

（二）職級(jí)制度的主要特點(diǎn)

通過將職級(jí)制度與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度、縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度進(jìn)行對(duì)比，總結(jié)出職級(jí)制度具有如下主要特點(diǎn)。

1.職級(jí)制度遵循分類管理原則

新修訂的《公務(wù)員法》設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列、職級(jí)序列和級(jí)別序列3 條公務(wù)員發(fā)展通道。國(guó)家統(tǒng)一設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，所有類別的公務(wù)員都有機(jī)會(huì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。[7]對(duì)綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類分別設(shè)置不同的職級(jí)層次和職級(jí)名稱。但是，各類別公務(wù)員的職級(jí)均按照一定的關(guān)系對(duì)應(yīng)統(tǒng)一的級(jí)別，級(jí)別既是衡量所有公務(wù)員的統(tǒng)一標(biāo)尺，又是公務(wù)員職業(yè)晉升的一條通道。因此，相對(duì)于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，職級(jí)制度在一定程度上體現(xiàn)了分類管理的理念。

2.職級(jí)制度明晰指揮關(guān)系

新修訂的《公務(wù)員法》明確，根據(jù)工作需要和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與職級(jí)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職級(jí)公務(wù)員由其所在的機(jī)關(guān)進(jìn)行日常管理。即使公務(wù)員晉升到所在機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)對(duì)應(yīng)的職級(jí)層次，其身份不是領(lǐng)導(dǎo)成員，就不能作為領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)行管理。也就是說，“與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度在職責(zé)定位上‘官’‘員’不分的情形，明確職級(jí)的職責(zé)功能屬性是‘員’而不是‘官’,既有利于克服非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的弊端，形成強(qiáng)有力的指揮關(guān)系”[8]，又有利于提高機(jī)關(guān)的管理效率。

3.職級(jí)制度體現(xiàn)正確的用人導(dǎo)向

職級(jí)制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了向基層傾斜、鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的用人導(dǎo)向。相對(duì)于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次設(shè)置嚴(yán)格受機(jī)構(gòu)規(guī)格的限制，以及縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度職級(jí)設(shè)置突破極為有限的情形，職級(jí)層次設(shè)置極大地突破了機(jī)構(gòu)規(guī)格的限制，如縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)最高可以設(shè)置二級(jí)調(diào)研員，體現(xiàn)了向基層傾斜的用人導(dǎo)向。允許市（地、州、盟）、直轄市的區(qū)、副省級(jí)城市的區(qū)以及縣（市、區(qū)、旗）的領(lǐng)導(dǎo)班子的設(shè)置二級(jí)巡視員以上的職級(jí)層次，并賦予黨委對(duì)于較高職級(jí)一定職數(shù)的統(tǒng)籌權(quán)，體現(xiàn)激勵(lì)基層領(lǐng)導(dǎo)班子干事創(chuàng)業(yè)的用人導(dǎo)向。而且，不同于縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度實(shí)行普惠式的晉升，職級(jí)制度在一定職級(jí)層次并非是達(dá)到了最低任職年限后自然晉升，也不是簡(jiǎn)單地按照任職年限長(zhǎng)短進(jìn)行論資排輩，而是將工作需要、德才表現(xiàn)、職責(zé)輕重和業(yè)績(jī)好壞均納入考量的范圍，用“比一比、排排隊(duì)”的方式，體現(xiàn)注重實(shí)績(jī)、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的用人導(dǎo)向。

4.職級(jí)制度強(qiáng)化待遇激勵(lì)

相對(duì)于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度和縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，職級(jí)制度進(jìn)一步強(qiáng)化了待遇激勵(lì)導(dǎo)向。在《公務(wù)員法》的框架下，公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)身份不兼任，待遇也各不同?？h以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度中，公務(wù)員滿足一定條件晉升職級(jí)后，便可以享受上一職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)待遇，在一定程度上體現(xiàn)了待遇激勵(lì)?！靶滦抻喌摹豆珓?wù)員法》明確，公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別是確定公務(wù)員工資以及其他待遇的依據(jù)?！盵9]

《職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》細(xì)化了職級(jí)決定待遇的內(nèi)容，除了決定工資待遇以外，還囊括了與生活關(guān)系最為緊密的住房待遇、醫(yī)療待遇、交通補(bǔ)貼待遇和社會(huì)保險(xiǎn)待遇，同時(shí)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和職級(jí)的公務(wù)員，則按照就高原則享受待遇，進(jìn)一步強(qiáng)化了待遇激勵(lì)導(dǎo)向。

三、職級(jí)制度的演進(jìn)邏輯

職級(jí)制度從理論探索到上升為法律，其演進(jìn)過程遵循著一定的內(nèi)在邏輯。其中，克服非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度缺陷是職級(jí)制度演進(jìn)的邏輯起點(diǎn)，遵循問題導(dǎo)向是制度演進(jìn)的邏輯主線，重構(gòu)公務(wù)員的管理基礎(chǔ)是制度演進(jìn)的邏輯歸宿。

（一）職級(jí)制度演進(jìn)的邏輯起點(diǎn)

建立職級(jí)制度最根本的目的，是解決基層公務(wù)員發(fā)展空間小和待遇偏低的問題。而基層公務(wù)員發(fā)展空間小、待遇偏低問題的深層次原因則是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度存在缺陷。

1.非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度內(nèi)容

1993年頒布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）提出將公務(wù)員職務(wù)劃分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相對(duì)應(yīng)，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從低到高設(shè)置了辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調(diào)研員、調(diào)研員、助理巡視員、巡視員8 個(gè)職務(wù)層次。2005年頒布的《公務(wù)員法》及配套法規(guī)在沿襲《條例》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整、完善和創(chuàng)新，繼續(xù)將公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，將《條例》中“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”改為“綜合管理類公務(wù)員的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，職務(wù)層次不變，將“助理巡視員”“助理調(diào)研員”職務(wù)名稱分別改為“副巡視員”“副調(diào)研員”，規(guī)定專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等職位類別也設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

在職務(wù)層次設(shè)置上，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次嚴(yán)格受到機(jī)構(gòu)規(guī)格的限制。中央機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市機(jī)關(guān)，副部級(jí)機(jī)關(guān)和副省級(jí)市機(jī)關(guān)都可以設(shè)置巡視員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，公務(wù)員晉升的臺(tái)階多；直轄市的區(qū)、副省級(jí)市的區(qū)、設(shè)區(qū)的市、自治州機(jī)關(guān)可設(shè)置調(diào)研員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次，公務(wù)員晉升的臺(tái)階少一些；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)機(jī)關(guān)只能設(shè)置主任科員以下4 個(gè)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次，公務(wù)員晉升的臺(tái)階更少；但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)只能設(shè)置科員、辦事員2個(gè)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次，公務(wù)員職務(wù)晉升的臺(tái)階只有1 個(gè)。

非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)比例，嚴(yán)格受到機(jī)構(gòu)規(guī)格、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的限制。如中央機(jī)關(guān)的巡視員和副巡視員的職數(shù)，不得超過廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的1/3，而且，巡視員的職數(shù)不得超過巡視員和副巡視員職數(shù)之和的40%；調(diào)研員和副調(diào)研員職數(shù)，不得超過縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的75%；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)機(jī)關(guān)，主任科員和副主任科員的職數(shù)不得超過鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的50%。[10]

2.非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的缺陷

非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的缺陷主要體現(xiàn)在4 個(gè)方面。一是沒有體現(xiàn)人事分類的理念。雖然《公務(wù)員法》明確規(guī)定，公務(wù)員按照職位性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。但是，長(zhǎng)期以來，我國(guó)所有類別的公務(wù)員都按照綜合管理類公務(wù)員進(jìn)行管理，沒有體現(xiàn)人事分類的理念。二是職務(wù)層次設(shè)置嚴(yán)格受機(jī)構(gòu)規(guī)格限制，導(dǎo)致基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間小。在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度下，機(jī)構(gòu)規(guī)格越高，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次設(shè)置越多，公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間越大；機(jī)構(gòu)規(guī)格越低，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次設(shè)置越少，職務(wù)晉升空間越小。如中央和省級(jí)機(jī)關(guān)可以設(shè)置全部8 個(gè)職務(wù)層次，副省級(jí)機(jī)關(guān)降低到6 個(gè)職務(wù)層次,縣級(jí)機(jī)關(guān)僅可設(shè)置4 個(gè)職務(wù)層次，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)則只能設(shè)置2個(gè)職務(wù)層次。以調(diào)研員和副調(diào)研員的職數(shù)比例為例：在中央機(jī)關(guān)，調(diào)研員和副調(diào)研員職數(shù)不得超過縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的75%；在省級(jí)機(jī)關(guān)，這一比例降低到 50%；到了市級(jí)機(jī)關(guān)，降低到1/3；到了最基層的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則不能設(shè)置調(diào)研員和副調(diào)研員職務(wù)。三是公務(wù)員待遇尤其是基層公務(wù)員待遇低。在原《公務(wù)員法》制度框架下，職務(wù)與級(jí)別確定公務(wù)員工資及其他待遇，其中，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的待遇高于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)待遇。由于受機(jī)構(gòu)規(guī)格的限制，在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)有限的情況下，公務(wù)員職務(wù)不晉升，待遇就得不到提高?；鶎庸珓?wù)員晉升空間小，職數(shù)少，職務(wù)晉升難，待遇水平就低。四是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)功能界定不明。雖然《公務(wù)員法》明確非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是“實(shí)職”，但實(shí)踐中由于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在職責(zé)定位上的模糊，在工作中容易導(dǎo)致工作失調(diào)的問題。[11]

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)60%的公務(wù)員在縣以下基層工作，條件艱苦，工作任務(wù)十分繁重，直接為老百姓服務(wù)，是政府公共服務(wù)的主要提供者。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)特色社會(huì)主義大廈需要四梁八柱來支撐，黨是貫穿其中的總的骨架，黨中央是頂梁柱。同時(shí)，基礎(chǔ)非常重要，基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖……要有千千萬萬名優(yōu)秀基層骨干，結(jié)合實(shí)際情況落實(shí)好各項(xiàng)工作”[12]，可見，調(diào)動(dòng)廣大基層公務(wù)員工作積極性至關(guān)重要。

因此，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度缺陷帶來的基層公務(wù)員發(fā)展空間小、待遇偏低是職級(jí)制度演進(jìn)的邏輯起點(diǎn)。

（二）職級(jí)制度演進(jìn)的邏輯主線

職級(jí)制度的產(chǎn)生不是一蹴而就的，在理論探索階段對(duì)其并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。從最初提出“職務(wù)與職級(jí)相結(jié)合，建立干部激勵(lì)和保障機(jī)制”，但并未提出結(jié)合的方式；到建立“職務(wù)與職級(jí)并行制度，實(shí)行干部職級(jí)與待遇掛鉤”，解決了結(jié)合的方式的問題，但職級(jí)如何與待遇掛鉤并未解決；等到“完善干部職級(jí)晉升制度，實(shí)行干部職級(jí)與待遇掛鉤，強(qiáng)化職級(jí)在確定干部工資、福利等方面的作用，找到了職級(jí)與待遇掛鉤的方式，而且建立了制度框架”?？梢姡裱瓎栴}導(dǎo)向，以漸進(jìn)改革的方式，建立與待遇掛鉤的公務(wù)員職務(wù)序列是職級(jí)制度演進(jìn)的邏輯主線。

1.建立縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度

為解決基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間小、待遇低的問題，國(guó)家建立縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。這是在保持原有公務(wù)員制度的框架下設(shè)置的職級(jí)晉升序列，由下至上設(shè)置科員級(jí)、副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)、正處級(jí)五個(gè)職級(jí)層次，建立縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員的職級(jí)晉升序列。公務(wù)員晉升職級(jí)后，享受非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資待遇。該制度修正了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的兩個(gè)缺陷：一是機(jī)構(gòu)規(guī)格對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次設(shè)置的嚴(yán)格限制，二是職級(jí)晉升受到職數(shù)的嚴(yán)格限制。縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員只要滿足任職年限、級(jí)別和相關(guān)考核規(guī)定，就可得到普惠式的職級(jí)晉升。這樣，在一定程度上拓展了基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展空間，改善了基層公務(wù)員的待遇。

縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度對(duì)在基層工作時(shí)間長(zhǎng)、職務(wù)得不到晉升的公務(wù)員具有較好的激勵(lì)作用。但是，該制度設(shè)計(jì)存在范圍有限、職級(jí)名稱體現(xiàn)“官本位”、職級(jí)層次設(shè)置較少、職級(jí)晉升后待遇改善有限、職級(jí)晉升普惠制缺乏競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的問題。因此，有必要對(duì)縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度進(jìn)行再優(yōu)化，以最大限度地發(fā)揮職級(jí)的激勵(lì)功能。

2.完善與待遇掛鉤的職級(jí)序列

針對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)尚未解決的問題及縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度產(chǎn)生的新問題，新的職級(jí)制度在7 個(gè)方面進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，盡最大可能一并予以解決問題，強(qiáng)化制度的激勵(lì)功能。一是擴(kuò)大制度實(shí)施范圍。職級(jí)層次設(shè)置從縣以下機(jī)關(guān)擴(kuò)大為廳局級(jí)以下機(jī)關(guān)，擴(kuò)大了激勵(lì)廣度。二是優(yōu)化職級(jí)名稱。將“科員”“主任科員”“調(diào)研員”“巡視員”作為等級(jí)名稱，消除縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員“副科級(jí)”“正科級(jí)”“副處級(jí)”“正處級(jí)”名稱帶來的“官本位”色彩。三是增加了職級(jí)層次。在新的制度下縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度下的職級(jí)層次增加7 個(gè)，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的職務(wù)層次增加4 個(gè)，擴(kuò)展了公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間。四是優(yōu)化職級(jí)職數(shù)設(shè)置規(guī)則。新的職級(jí)職數(shù)設(shè)置既考慮到不同類別公務(wù)員行政編制數(shù)量，又考慮到機(jī)構(gòu)規(guī)格及是否為領(lǐng)導(dǎo)班子，有助于最大程度地發(fā)揮激勵(lì)功能。五是體現(xiàn)待遇導(dǎo)向。職級(jí)與職務(wù)、級(jí)別共同成為確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。不同于縣以下機(jī)關(guān)職務(wù)與職級(jí)并行，職級(jí)晉升只涉及非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)工資待遇，新的職級(jí)是確定工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)，與公務(wù)員生活待遇掛鉤。六是普惠制與競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制并存。職級(jí)制度下的職級(jí)晉升根據(jù)工作需要、德才表現(xiàn)、職責(zé)輕重、工作實(shí)績(jī)和資歷等因素綜合考慮：對(duì)于較低職級(jí)晉升沒有職數(shù)限制，符合條件就晉升；對(duì)于有職數(shù)限制的實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)，避免論資排輩傾向。七是明確了指揮關(guān)系。新的職級(jí)制度下，對(duì)于不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職級(jí)公務(wù)員，即使其職級(jí)層次達(dá)到了機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員對(duì)應(yīng)的職級(jí)層次，也由所在機(jī)關(guān)進(jìn)行日常管理。

（三）職級(jí)制度演進(jìn)的邏輯歸宿

1.制度演進(jìn)從具體問題開始

從非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度演進(jìn)到縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，制度目標(biāo)是為了解決基層公務(wù)員發(fā)展空間小、待遇低的具體問題?？h以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度是在原《公務(wù)員法》的制度框架下，保持領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)不變的情況下而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，其在《公務(wù)員法》中的地位不明確，也沒有解決非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的根本缺陷。

2.制度演進(jìn)結(jié)果以解決基本問題為終

與縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度不同，新修訂的《公務(wù)員法》規(guī)定的職級(jí)制度，其地位和功能發(fā)生根本性變化。職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別三者處于同一位階，共同作為公務(wù)員管理的基礎(chǔ)。職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別影響公務(wù)員管理其他環(huán)節(jié)，包括公務(wù)員的錄用、任免、升降、考核、培訓(xùn)、工資等。

因此，職級(jí)制度演進(jìn)的邏輯結(jié)果是重構(gòu)了公務(wù)員分類管理的基礎(chǔ)。而且，理論與制度的演進(jìn)與公務(wù)員管理的探索與實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了有效對(duì)接。2015年，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出，建立人民警察分類管理制度，按照職位類別和職務(wù)序列實(shí)行分類管理，合理確定警官、警員、警務(wù)技術(shù)職務(wù)層次，科學(xué)設(shè)置職務(wù)職數(shù)比例，同步實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度。[13]2016年，《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（暫行）》《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（暫行）》的相繼出臺(tái)，為行政執(zhí)法類公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員設(shè)置了通用職務(wù)名稱，明確了11個(gè)職務(wù)層次，調(diào)整了職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系，為公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展設(shè)置了多樣化的職業(yè)發(fā)展通道。綜合管理類《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》的出臺(tái)，又為行政執(zhí)法類公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的職務(wù)與職級(jí)并行制度實(shí)施提供了基本參照。考慮到不同類別公務(wù)員職業(yè)發(fā)展保持相對(duì)平衡和交流需要，專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類的職級(jí)設(shè)置在很大程度上會(huì)按照《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》的規(guī)定，將職務(wù)層次轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的職級(jí)層次，并根據(jù)不同類別公務(wù)員的特點(diǎn)和具體情況確定職級(jí)設(shè)置范圍、職數(shù)比例、職級(jí)晉升條件等。

可見，職級(jí)制度從最初解決基層公務(wù)員職務(wù)晉升空間小、待遇長(zhǎng)期得不到提高這一具體問題而“始”，經(jīng)過逐步調(diào)整優(yōu)化，成為公務(wù)員分類管理基礎(chǔ)的“終”，實(shí)現(xiàn)了從具體到一般的飛躍，體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)與基層探索、局部試點(diǎn)到整體推廣的中國(guó)特色公務(wù)員制度的改革路徑。

不可否認(rèn)，目前我國(guó)公務(wù)員職級(jí)制度仍然很不完善。例如，在長(zhǎng)期路徑依賴的情況下，我國(guó)公務(wù)員分類管理仍是不完全按照職位特點(diǎn)進(jìn)行的。由于不同類別公務(wù)員的設(shè)置范圍尚未落地，在以往實(shí)行部門整體性劃轉(zhuǎn)的情況下，雖然對(duì)不同類別公務(wù)員實(shí)行各自的職級(jí)制度，但是尚未體現(xiàn)同一單位內(nèi)部不同職位的差異，距離科學(xué)的分類管理尚有不小差距。又如，在同一職級(jí)內(nèi)部，不同職級(jí)層次之間的權(quán)責(zé)大小、能力素質(zhì)、任職資格沒有細(xì)化。又如，職級(jí)晉升中領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)勢(shì)必會(huì)“擠占”不承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職級(jí)公務(wù)員的職數(shù)。又如，職級(jí)制度設(shè)計(jì)初衷和制度演進(jìn)遵循待遇導(dǎo)向，職級(jí)制度如何更好地體現(xiàn)按勞分配原則，不同類別公務(wù)員工資制度如何與其相應(yīng)的職級(jí)序列相協(xié)同，并充分體現(xiàn)該職級(jí)序列的特點(diǎn)等問題，尚待解決。尤其是，職級(jí)制度作為工資福利的基礎(chǔ)，工資制度又是職級(jí)制度落地的保證，職級(jí)制度需要與工資改革同向發(fā)力。[14]這意味著職級(jí)制度還有很多需要完善之處。在我國(guó)制度建設(shè)追求整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性的目標(biāo)導(dǎo)向下，公務(wù)員職級(jí)制度也會(huì)隨著改革推進(jìn)而不斷完善，進(jìn)一步遵循分類管理原則，并與其他制度相協(xié)同，更好地完善公務(wù)員制度體系，發(fā)揮制度的治理效能。