賈秀飛，賀東航

（1．華東理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海200237；2．復(fù)旦大學(xué) 社會(huì)科學(xué)高等研究院，上海200433）

“百年未有之大變局”映現(xiàn)了世界發(fā)展的動(dòng)蕩性與不確定性，世界秩序、價(jià)值、走向在“變”的過(guò)程中慢慢孕育、塑形。中國(guó)之治影響力不斷凸顯，鏈接著大變局的“破”與“立”的兩岸，中國(guó)智慧在“破”與“立”兩岸構(gòu)造的現(xiàn)實(shí)中展示著自身魅力。在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，中國(guó)的環(huán)境治理探索既反哺了理論，又催化更新了環(huán)境治理的現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)。環(huán)境治理問(wèn)題無(wú)法徹底撇開(kāi)政府的作用，政治性元素在諸多類(lèi)治理過(guò)程中一直存有，只是產(chǎn)生的勢(shì)能強(qiáng)弱不同。運(yùn)動(dòng)式治理突出強(qiáng)調(diào)治理主體在一致行動(dòng)時(shí)，主動(dòng)打破常規(guī)進(jìn)程，動(dòng)員自身資源，推動(dòng)多方力量，致力于解決重大社會(huì)問(wèn)題或者某方面突出的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)一定的治理效果。運(yùn)動(dòng)式治理與政治因素天然相連，環(huán)境治理中的運(yùn)動(dòng)式治理經(jīng)常展現(xiàn)在人們面前，如新聞報(bào)道中的各類(lèi)“關(guān)停行動(dòng)”、“專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”、多個(gè)地方啟動(dòng)或打響的環(huán)保治理“百日攻堅(jiān)戰(zhàn)”等，運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理過(guò)程的鋪陳與治理效能關(guān)涉著政治性元素的系列關(guān)鍵詞：政治任務(wù)、激勵(lì)、考核、紅頭文件、領(lǐng)導(dǎo)小組等。

中國(guó)特色的政治性元素對(duì)中國(guó)公共政策的影響較為明顯，政治性元素可以高度概括為黨與政兩大主體，兩者在中國(guó)公共政策中扮演的角色不同，在“黨決政行”的體制下，黨政聯(lián)合的政策壓力與政策各項(xiàng)期待值均要高于常規(guī)政策運(yùn)行體制下的公共政策，而這種具有中國(guó)特色的“位階推動(dòng)”概念化后，我們將其稱(chēng)作“政治勢(shì)能”［1］。政治勢(shì)能作為中國(guó)之治政治性元素的表征之一，影響著環(huán)境公共政策的變現(xiàn)能力。因此，運(yùn)動(dòng)式治理與政治勢(shì)能之間是否存在一定的關(guān)系？政治勢(shì)能如何作用影響環(huán)境治理過(guò)程，未來(lái)兩者之間應(yīng)如何科學(xué)地聯(lián)動(dòng)？這些問(wèn)題值得探究，關(guān)系到國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化這一重大主題。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

運(yùn)動(dòng)式治理的研究一直在進(jìn)行，諸多學(xué)者從多個(gè)角度、多元方法探究這一主題，相關(guān)文獻(xiàn)在質(zhì)量與數(shù)量上都較為可觀。早期研究多來(lái)自英文文獻(xiàn)（Bennett，1976；Cell，1977；Whyte，1974），主要聚集于西方學(xué)界興趣濃厚的新中國(guó)成立后的大型國(guó)家運(yùn)動(dòng)。國(guó)內(nèi)運(yùn)動(dòng)式治理的研究主題詞2004年首次出現(xiàn)在公開(kāi)的文獻(xiàn)中，①淮河污染10年治理成效甚微，其中教訓(xùn)很多，而運(yùn)動(dòng)式整治無(wú)疑是其中之一要端。首次運(yùn)用“運(yùn)動(dòng)式”來(lái)闡述淮河治理的方式，但是并沒(méi)有深入探討此概念。參見(jiàn)劉效仁《淮河治污：運(yùn)動(dòng)式治理的敗筆》，載于《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2004年第8期。作者主要分析1994—2004年，歷經(jīng)十年有余，淮河治理成效不彰的原因。2007年之后，更多的學(xué)者進(jìn)入運(yùn)動(dòng)式治理的研究中，特別是近幾年運(yùn)動(dòng)式治理與國(guó)家治理體系和治理能力研究主題相吻合，成為分析治理形態(tài)、治理能力以及治理現(xiàn)代化的重要切口。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理的研究不斷深化，不僅聚焦于闡述運(yùn)動(dòng)式治理的概念與成因，而且在運(yùn)動(dòng)式治理效果研究過(guò)程中主題移至常規(guī)治理，闡述運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理之間的聯(lián)系，可謂發(fā)生了總體上根本性的轉(zhuǎn)向。馬紅光基于駐京辦的整頓分析，認(rèn)為改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)歷多次以運(yùn)動(dòng)式治理方式進(jìn)行的駐京辦的整頓，實(shí)踐顯示，運(yùn)動(dòng)式治理已是一種常規(guī)化的政府治理方式，表現(xiàn)出程式化和不規(guī)則的周期性特征［2］。王輝以川東T區(qū)“活禽禁宰”運(yùn)動(dòng)為例，從變遷動(dòng)因、變遷關(guān)系、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)以及變遷方式四個(gè)維度揭示了基層運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)向長(zhǎng)效治理的內(nèi)在機(jī)理［3］。徐明強(qiáng)、許漢澤則研究了脫貧攻堅(jiān)指揮部的實(shí)踐過(guò)程，從人事與組織架構(gòu)、會(huì)議與文件制度、上級(jí)與下級(jí)關(guān)系等方面進(jìn)行靜態(tài)描述，從組織型變、任務(wù)執(zhí)行、監(jiān)督考核三個(gè)方面進(jìn)行動(dòng)態(tài)描述，得出攻堅(jiān)治理模式具有“運(yùn)動(dòng)其外、常規(guī)其內(nèi)”的基本特征，對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化的轉(zhuǎn)型范式進(jìn)行了理論反思［4］。

政治勢(shì)能作為分析中國(guó)之治的理論研究框架，是具有本土話語(yǔ)特色的概念。政治勢(shì)能由學(xué)者賀東航、孔繁斌首次提出，最初來(lái)源于政策官語(yǔ)“高位推動(dòng)”。雖然政治勢(shì)能是一個(gè)新生的學(xué)術(shù)概念，但是對(duì)于公共政策執(zhí)行的中國(guó)特征、治理的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)具有相當(dāng)?shù)慕忉屃?。政治?shì)能關(guān)聯(lián)“政策勢(shì)能”和“政策變現(xiàn)”兩組概念，是對(duì)“高位推動(dòng)”的學(xué)理性表達(dá)，其主要有三層含義：一是政策的發(fā)文單位的位階不同，則呈現(xiàn)不同的政治勢(shì)能。二是政治勢(shì)能直接影響政策執(zhí)行的效率和效果。三是政治勢(shì)能較為充分地展現(xiàn)了中國(guó)公共政策執(zhí)行中長(zhǎng)期存在的層級(jí)性治理與多屬性治理問(wèn)題。政治勢(shì)能給執(zhí)行主體戴上了“緊箍咒”，可以突破官僚體制原有的惰性和部門(mén)割裂，以高效的執(zhí)行力，盡快實(shí)現(xiàn)政策變現(xiàn)［5］。

運(yùn)動(dòng)式治理與政治勢(shì)能不是割裂的，而是統(tǒng)一于運(yùn)動(dòng)式治理形式之中。運(yùn)動(dòng)式治理的研究多借助案例進(jìn)行分析，在解析運(yùn)動(dòng)式治理的形成原因、作用過(guò)程以及治理效果時(shí)不可避免地涉及政治性元素關(guān)鍵詞，如科層制、政治動(dòng)員、壓力型體制、獎(jiǎng)懲制度等。從本質(zhì)上講，運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)生離不開(kāi)官方的高位推動(dòng)，系列政治性元素在運(yùn)動(dòng)式治理中產(chǎn)生作用，導(dǎo)引著運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)展與變化，因此運(yùn)動(dòng)式治理與政治勢(shì)能之間呈現(xiàn)“強(qiáng)相關(guān)性”。政治勢(shì)能的研究中必須言之有物，案例的輔助可以使得政治勢(shì)能的作用得以充分彰顯，政治勢(shì)能對(duì)于公共政策的執(zhí)行、地方治理以及屬性（環(huán)境污染、創(chuàng)衛(wèi)、執(zhí)法等）問(wèn)題治理具有全過(guò)程的影響。目前尚未有相關(guān)文章探究運(yùn)動(dòng)式治理與政治性元素、特別是政治勢(shì)能的關(guān)系。殊不知，政治勢(shì)能始終內(nèi)嵌儲(chǔ)存于運(yùn)動(dòng)式治理中，與運(yùn)動(dòng)式治理互相聯(lián)系、互相作用于國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。在運(yùn)動(dòng)式治理中，近幾年主要關(guān)注于環(huán)境執(zhí)法、環(huán)保督察、環(huán)境污染、環(huán)境政策執(zhí)行等方面，總體上講，運(yùn)動(dòng)式水環(huán)境治理研究文獻(xiàn)較少。因此，以水環(huán)境治理相關(guān)案例為輔助，分析運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能之間的聯(lián)動(dòng)邏輯，具有一定的意義與價(jià)值。

二、悄然融通：運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能關(guān)系的邏輯起點(diǎn)

（一）運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能融通理路

運(yùn)動(dòng)式治理與政治勢(shì)能的單向研究遮蔽了兩者之間的關(guān)聯(lián)，由于政治勢(shì)能這一新生學(xué)術(shù)概念出現(xiàn)時(shí)間較晚，致使運(yùn)動(dòng)式治理中的政治性元素?zé)o法超越閾值，一直作為運(yùn)動(dòng)式治理的附屬特征而顯現(xiàn)，政治性元素的模糊與運(yùn)動(dòng)式治理互相牽扯，導(dǎo)致諸多研究無(wú)法從政治因素層面給予運(yùn)動(dòng)式治理更深入的創(chuàng)新性解釋。運(yùn)動(dòng)式水環(huán)境治理也是如此，運(yùn)動(dòng)式水環(huán)境治理既有運(yùn)動(dòng)式治理的特征，也包含著水環(huán)境治理的特質(zhì)，即水環(huán)境治理往往不是一蹴而就的，需要時(shí)間的積累。因此，在運(yùn)動(dòng)式水環(huán)境治理過(guò)程中，可以更加生動(dòng)、全方位地觀察政治勢(shì)能的顯現(xiàn)、作用與變化。運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理核心功能在于超常規(guī)治理的有效性，正是基于大環(huán)境下治理資源匱乏的現(xiàn)實(shí)以及對(duì)于高治理效能的追求，使得運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理得以產(chǎn)生。相對(duì)于常態(tài)治理，運(yùn)動(dòng)式治理的特征體現(xiàn)在治理手段的靈活應(yīng)對(duì)、資源配置的整合傾向及組織形式的扁平化［6］。運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的驅(qū)動(dòng)力在于跨越舊有的條塊關(guān)系，打破科層制，調(diào)動(dòng)多方面的資源，快速實(shí)現(xiàn)治理效能，這一過(guò)程如果沒(méi)有政治勢(shì)能的滲入并持續(xù)推動(dòng)，則無(wú)法一直進(jìn)行。政治勢(shì)能的核心在于標(biāo)識(shí)政策執(zhí)行場(chǎng)域的政治屬性，如勢(shì)能一般，必然有高有低，政治勢(shì)能高則政策勢(shì)能高，政策的變現(xiàn)能力就強(qiáng)。政治勢(shì)能影響著運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理場(chǎng)域中多個(gè)要素與主體，比如資源動(dòng)員、官員態(tài)度、科層協(xié)作等。政治勢(shì)能是中國(guó)環(huán)境公共政策特有的“隱形色”，政治勢(shì)能的強(qiáng)弱在中國(guó)環(huán)境公共政策中呈現(xiàn)著，捕捉其身影需要分析水環(huán)境治理相關(guān)案例，如太湖治理、新安江治理模式等，這些案例有的具有階段性運(yùn)動(dòng)式治理的特征，有的則在演化中逐步納入常規(guī)治理體系之中。

（二）案例循跡：運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能融通過(guò)程

太湖是中國(guó)第三大淡水湖泊，流域面積近3．7萬(wàn)平方公里，水域面積逾2300平方公里，貫穿江蘇、浙江、上海，是中國(guó)人口密度最大、城鎮(zhèn)化率最高、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。太湖治理第一階段為1991—2004年，投資金額愈百億。1995年國(guó)家環(huán)保部門(mén)啟動(dòng)“三河三湖一市一?！敝卫?，1998年國(guó)務(wù)院有關(guān)部委會(huì)同蘇、浙、滬發(fā)動(dòng)了聲勢(shì)浩大的水污染治理運(yùn)動(dòng)，即“聚焦太湖零點(diǎn)達(dá)標(biāo)”行動(dòng)?！熬劢固泓c(diǎn)達(dá)標(biāo)”行動(dòng)，屬于運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的典型，這一行動(dòng)號(hào)稱(chēng)在1998年底，太湖地區(qū)1035家重點(diǎn)污染企業(yè)必須全部實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。1998年12月31日23時(shí)，國(guó)家環(huán)保總局無(wú)錫“聚焦太湖”指揮部燈火通明，江蘇、浙江、上海兩省一市政府依次電告了治理最后完成情況和“零點(diǎn)行動(dòng)”檢查結(jié)果。1999年元旦前，官方宣稱(chēng)：治理已“基本實(shí)現(xiàn)階段性目標(biāo)”。然而，研究者張?、俑鶕?jù)1998年11月和1999年10月的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)“零點(diǎn)行動(dòng)”前后太湖各監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的水質(zhì)狀況及DO、CODMn、TP、TN、Chla等主要指標(biāo)的空間分布進(jìn)行了對(duì)比，發(fā)現(xiàn)污染狀況并未得到明顯改善。參見(jiàn)張巍、王學(xué)軍等《太湖零點(diǎn)行動(dòng)前后水質(zhì)狀況對(duì)比分析》，載于《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境》2001年第1期。與孫衛(wèi)紅②通過(guò)“零點(diǎn)行動(dòng)”前后的1998年、1999年太湖湖體總氮、總磷、葉綠素的濃度分布與比較，說(shuō)明太湖仍然處于富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)，“零點(diǎn)行動(dòng)”并沒(méi)有從根本上改善太湖水質(zhì)。參見(jiàn)孫衛(wèi)紅《“零點(diǎn)行動(dòng)”前后太湖水質(zhì)比較分析》，載于《江蘇環(huán)境科技》2003年第1期。分別于2001年和2003年在學(xué)術(shù)文章中分析了“太湖零點(diǎn)行動(dòng)”前后水質(zhì)變化狀況，得出的結(jié)論是一致的，即污染狀況并未得到明顯改善。

在這一運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理案例中，各種政治性元素與政治勢(shì)能悄然融通。首先，召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行壓力傳導(dǎo)。早在1996年4月，國(guó)務(wù)院環(huán)委會(huì)在無(wú)錫召開(kāi)太湖流域環(huán)保執(zhí)法檢查現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，其中包括國(guó)家部委領(lǐng)導(dǎo)和蘇、浙、滬三省市領(lǐng)導(dǎo)，屬于前期的壓力集聚，成為政治動(dòng)員的風(fēng)向標(biāo)。其次，紅頭文件先行與宣傳鼓噪。此次行動(dòng)起源于《太湖水污染防治“九五”計(jì)劃及2010年規(guī)劃》，此外，國(guó)家批準(zhǔn)了《太湖環(huán)境治理計(jì)劃》，江蘇省出臺(tái)了《江蘇省太湖水污染防治條例》等。而1999年元旦前“聚焦太湖零點(diǎn)達(dá)標(biāo)”行動(dòng)，成為全國(guó)矚目的重大事件，引起中央和地方30多個(gè)新聞單位的重視，僅中央電視臺(tái)就派出33人，記者人數(shù)達(dá)100多人。③參見(jiàn)《無(wú)錫年鑒》2000年關(guān)于“太湖治理零點(diǎn)行動(dòng)”特別報(bào)道，第302頁(yè)。紅頭文件與輿論造勢(shì)全方位調(diào)動(dòng)并激活了沉睡的多種資源。再次，成立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組是對(duì)廣泛存在的各級(jí)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、工作小組、委員會(huì)等議事性、協(xié)調(diào)性工作機(jī)構(gòu)和機(jī)制的總稱(chēng)［7］?！熬劢固泓c(diǎn)達(dá)標(biāo)”行動(dòng)中，國(guó)家環(huán)?？偩殖闪ⅰ熬劢固鼻熬€指揮部，統(tǒng)一指揮“零點(diǎn)達(dá)標(biāo)”行動(dòng)，主要職能為加強(qiáng)監(jiān)督調(diào)度、水質(zhì)監(jiān)測(cè)和新聞宣傳，查處群眾舉報(bào)，加快排污單位達(dá)標(biāo)排放的步伐。最后，政治激勵(lì)與晉升、錦標(biāo)賽體制在運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理中同樣發(fā)揮著重要作用。運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理以績(jī)效為導(dǎo)向，中央設(shè)置目標(biāo)與規(guī)則，自上而下的政治激勵(lì)與地方政府官員的晉升博弈互相作用。而錦標(biāo)賽體制與總體性社會(huì)的政治運(yùn)動(dòng)手段有著內(nèi)在的契合性［8］。“太湖零點(diǎn)行動(dòng)”指揮中心分兩組進(jìn)行檢查，零點(diǎn)行動(dòng)時(shí)，江浙滬各地黨政及環(huán)保部門(mén)人員赴現(xiàn)場(chǎng)督查達(dá)標(biāo)排放企業(yè)情況等，檢查與督察的背后浸淫著一整套潛在的晉升、激勵(lì)以及懲罰的政治表達(dá)。因此，在運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的過(guò)程中，各類(lèi)政治性元素與政治勢(shì)能的融通過(guò)程，也是政治勢(shì)能作用的三大進(jìn)階過(guò)程：第一階段，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”；第二階段，“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”；第三階段，“借勢(shì)成事”。通過(guò)三個(gè)階段政治勢(shì)能的集聚，對(duì)“逆勢(shì)而行者”起著阻遏、阻止或改變行進(jìn)方向的作用，對(duì)“順勢(shì)而行者”則起到推動(dòng)、激勵(lì)的作用，驅(qū)動(dòng)著運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理不斷向縱深發(fā)展?！疤泓c(diǎn)行動(dòng)”作為運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理，會(huì)議的壓力傳導(dǎo)，可以歸類(lèi)于政治勢(shì)能第一階段“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”，包括會(huì)議中國(guó)家部委領(lǐng)導(dǎo)以及蘇、浙、滬三省市領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)協(xié)商。紅頭文件以及成立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組則屬于政治勢(shì)能的第二階段“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”，其目的在于統(tǒng)一思想、釋放信號(hào)以及治理任務(wù)的分工與整合，并且為政治勢(shì)能的第三階段“借勢(shì)成事”構(gòu)筑了基底。

三、同構(gòu)檢驗(yàn)：運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能的媒介憑借

（一）運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能的同構(gòu)總貌

運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能在悄然融通，運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的發(fā)展離不開(kāi)政治勢(shì)能的推動(dòng)，政治勢(shì)能也需要在運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的框架內(nèi)得到闡釋。運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能作用于治理過(guò)程都需要憑借一定的媒介，在“太湖零點(diǎn)行動(dòng)”中，運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理過(guò)程歷經(jīng)前期會(huì)議的壓力傳導(dǎo)，紅頭文件與媒體鼓噪，成立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組以及錦標(biāo)賽、晉升的多重耦合，而這恰恰也是政治勢(shì)能作用的樞紐。政治勢(shì)能在影響政策變現(xiàn)時(shí)也需要依賴(lài)一定的機(jī)制，諸如領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)、文件的位階與疊加效應(yīng)、輿論宣傳以及正負(fù)的激勵(lì)機(jī)制等，否則政治勢(shì)能的作用也無(wú)法表征。因此，運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能在悄然融通的過(guò)程中，兩者之間的同構(gòu)性還需要被進(jìn)一步檢驗(yàn)。

同構(gòu)性是指事物之間在結(jié)構(gòu)構(gòu)成或結(jié)構(gòu)屬性上有某種程度的相同性，使得事物的變化發(fā)展受到共同原因的影響，事物之間因此能夠相互融合、相互促進(jìn)，而不是相互排斥［9］。對(duì)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能進(jìn)行同構(gòu)檢驗(yàn)，并非試圖彌合二者的區(qū)別或者活動(dòng)的邊界，而是致力于發(fā)現(xiàn)兩者之間存有的本質(zhì)聯(lián)系，找尋二者的同構(gòu)契合點(diǎn)。因此，檢驗(yàn)同構(gòu)性就要找到彼此的結(jié)構(gòu)構(gòu)成或者結(jié)構(gòu)屬性上的相同性，即運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能的作用媒介。在案例上選取新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償樣本，這一案例的起始點(diǎn)具備運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的特征，但是卻最終呈現(xiàn)出常規(guī)治理的樣態(tài)，案例的循跡與分析過(guò)程有助于更加全面地發(fā)掘運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能作用媒介的相同性，進(jìn)一步展望運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理未來(lái)的發(fā)展變化。

（二）案例錨定：運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能的作用媒介

新安江發(fā)源于安徽黃山，平均出境水量占下游浙江千島湖入庫(kù)水量68%以上，新安江流域水質(zhì)事關(guān)整個(gè)長(zhǎng)三角的生態(tài)安全。而在21世紀(jì)初，隨著黃山工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，大量污水、垃圾通過(guò)新安江流入千島湖，流域生態(tài)安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。早在2006年、2007年，財(cái)政部、原環(huán)境保護(hù)部多次組織皖浙兩省深入調(diào)研新安江流域生態(tài)問(wèn)題，兩省都對(duì)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題十分重視，但在如何補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題上，卻各持己見(jiàn)［10］。2011年2月，時(shí)任中央政治局常委、國(guó)家副主席的習(xí)近平同志作出重要批示，強(qiáng)調(diào)“千島湖是我國(guó)極為難得的優(yōu)質(zhì)水資源，加強(qiáng)千島湖水資源保護(hù)意義重大，在這個(gè)問(wèn)題上要避免重蹈先污染后治理的覆轍”，希望“浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路”［11］。2011年9月，財(cái)政部、環(huán)保部會(huì)同皖浙兩省歷時(shí)兩年多研究制定的《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》正式印發(fā)。兩輪試點(diǎn)結(jié)束后，2012—2017年新安江上游流域水質(zhì)總體為優(yōu)，千島湖水質(zhì)總體穩(wěn)定保持為二類(lèi)，水質(zhì)變差趨勢(shì)得到扭轉(zhuǎn)，2018年皖浙兩省第三次簽訂補(bǔ)償協(xié)議，補(bǔ)償機(jī)制逐步常態(tài)化。

在新安江治理模式中，具有運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的開(kāi)端背景，治理前流域水質(zhì)較差，治理難度較大，涉及協(xié)調(diào)皖浙兩省，要加強(qiáng)中央的政治勢(shì)能才可以實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償。其中，中央高層重要領(lǐng)導(dǎo)的批示起到一錘定音的效果，新安江治理模式正是在時(shí)任中央政治局常委、國(guó)家副主席習(xí)近平同志的批示后全面開(kāi)展起來(lái)。此外，中央相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的合署文件有利于統(tǒng)一思想與科學(xué)分解任務(wù)，政治勢(shì)能借助中央的指導(dǎo)文件傳導(dǎo)于地方。在地方的政治勢(shì)能層，政治勢(shì)能在地方集聚，安徽省將新安江治理作為生態(tài)強(qiáng)省建設(shè)的“一號(hào)工程”，成立省新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)在黃山市級(jí)層面成立了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組，致力于水利、農(nóng)業(yè)以及環(huán)保等相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)與資源的調(diào)動(dòng)。在考核獎(jiǎng)懲機(jī)制上，對(duì)黃山的考核指標(biāo)側(cè)重于生態(tài)保護(hù)，淳安縣對(duì)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)業(yè)績(jī)考核的體系中，生態(tài)指標(biāo)比重約占70%。新安江治理模式與太湖治理的“零點(diǎn)行動(dòng)”有所差異，新安江治理模式經(jīng)過(guò)兩輪的試點(diǎn)已經(jīng)逐步常規(guī)化，而太湖治理的“零點(diǎn)行動(dòng)”則演變?yōu)檫\(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的典型，雖然兩者的發(fā)展趨勢(shì)不同，但是政治勢(shì)能在其中都發(fā)揮了重要的作用。在新安江治理模式與太湖治理“零點(diǎn)行動(dòng)”中，政治勢(shì)能作用的媒介不同，補(bǔ)缺之后，領(lǐng)導(dǎo)的在場(chǎng)、文件的疊加、激勵(lì)機(jī)制、媒體鼓噪等，既是政治勢(shì)能的作用媒介，也是運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的重要舉措或者治理過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能的作用媒介具有同構(gòu)性，如圖1所示。運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的形成過(guò)程與關(guān)鍵環(huán)節(jié)中都浸染著政治勢(shì)能的作用媒介，且可以大致歸類(lèi)于政治勢(shì)能的三個(gè)發(fā)展階段，而政治勢(shì)能的三個(gè)發(fā)展階段也是運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的形成與發(fā)展變化的過(guò)程。作為一個(gè)開(kāi)放的場(chǎng)域，未來(lái)不排除更多的具有同構(gòu)性的媒介進(jìn)入場(chǎng)域中，繼續(xù)影響著運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理進(jìn)程與政治勢(shì)能的發(fā)展。

圖1 運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能作用媒介的同構(gòu)

四、轉(zhuǎn)型趨向：運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能的變化末梢

（一）互促共進(jìn)：運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能的走向

運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能互相作用，運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的發(fā)展離不開(kāi)政治勢(shì)能，政治勢(shì)能助推著環(huán)境治理的運(yùn)動(dòng)化或者常規(guī)化，特別是在勢(shì)能迅速集聚到一定的高位階，然后短期內(nèi)迅速釋放時(shí)，一般會(huì)將治理擠壓至運(yùn)動(dòng)化軌道。當(dāng)然，政治勢(shì)能也需要“寄居之所”，其中以公共政策為中樞，影響著環(huán)境治理的方方面面。運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能無(wú)法割裂，政治勢(shì)能既是體制內(nèi)壓力傳輸?shù)恼宫F(xiàn)，同時(shí)也是治理資源不足情形下的應(yīng)時(shí)之策。在太湖治理與新安江治理模式中，我們看到環(huán)境治理的兩種不同走向，太湖治理“零點(diǎn)行動(dòng)”最終演變?yōu)檫\(yùn)動(dòng)式治理模式，政治勢(shì)能在短期內(nèi)迅速聚集與釋放，治理成效不足，治理效果出現(xiàn)反彈。而新安江治理模式雖然起始具備了運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的特征，政治勢(shì)能短期集聚，然而最終在兩輪的試點(diǎn)之后逐步進(jìn)入常規(guī)治理格局之中。雖然運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能作用下的治理模式出現(xiàn)不一樣的發(fā)展趨勢(shì)，但是兩者之間卻始終是互促共進(jìn)的。當(dāng)治理走向運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理模式時(shí)，雖然可能造成系列后果，治理效能較低，行政成本、資源耗費(fèi)與最終的治理獲得感不成正比，但是運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理卻給予政府豐富的學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，政府的過(guò)程學(xué)習(xí)一直在進(jìn)行。而政府作為一個(gè)能動(dòng)的主體，顯然非常了解每一次運(yùn)動(dòng)式治理的運(yùn)用會(huì)導(dǎo)致政黨部分組織資源的消耗，如果運(yùn)動(dòng)式治理效果不佳，甚至?xí)?dǎo)致部分權(quán)威性資源流失，而且一旦將運(yùn)動(dòng)式治理納入日?；懂牐蜁?huì)提高組織的運(yùn)行成本，也會(huì)提升民眾對(duì)于政府的期望值，期望與現(xiàn)實(shí)的差距過(guò)大往往會(huì)削弱民眾對(duì)于黨和政府的信任度，因此政府也不會(huì)輕易將某些類(lèi)型的運(yùn)動(dòng)式治理日常化［12］。因此，政治勢(shì)能與運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理合力后無(wú)論最終走向是進(jìn)入運(yùn)動(dòng)式治理范疇還是納入常規(guī)治理體系之中，兩者之間聯(lián)通的變化末梢也更加的明晰，如何利用政治勢(shì)能更好地服務(wù)于治理體系與治理能力現(xiàn)代化，避免治理的運(yùn)動(dòng)化，持續(xù)鞏固發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，以“中國(guó)之制”彰顯“中國(guó)之治”，是未來(lái)需要面對(duì)的新課題。

（二）運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能的共同轉(zhuǎn)型及啟示

運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能的同構(gòu)性使得二者彼此互嵌，且當(dāng)前逐步向常規(guī)治理體系轉(zhuǎn)型，而納入常規(guī)治理體系中也是二者共同轉(zhuǎn)型的目的地，最終則是要在發(fā)展中凝練出中國(guó)之治的文本。新安江治理模式雖然起初具有運(yùn)動(dòng)式治理的開(kāi)端特征，但是隨著試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的積累與發(fā)展，現(xiàn)在已納入常規(guī)治理體系中。太湖治理“零點(diǎn)行動(dòng)”演變?yōu)檫\(yùn)動(dòng)式治理，在開(kāi)啟第二階段的治理中，特別是在2007年水危機(jī)事件之后，太湖治理逐步行穩(wěn)致遠(yuǎn)，已實(shí)現(xiàn)向常態(tài)治理的轉(zhuǎn)向。太湖治理“零點(diǎn)行動(dòng)”之前政治勢(shì)能迅速聚集，之后在零點(diǎn)時(shí)刻瞬間釋放，政治勢(shì)能的快速消散既形塑了治理行動(dòng)的運(yùn)動(dòng)式特征，又引致了“零點(diǎn)行動(dòng)”之后治理效果的反復(fù)，進(jìn)而在2007年爆發(fā)了太湖水危機(jī)事件。在太湖水危機(jī)發(fā)生之后，政治勢(shì)能再次迅速集聚，時(shí)任中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理溫家寶調(diào)研太湖污染，并提出十點(diǎn)要求，此后中央、省級(jí)政府以及地級(jí)市政府等多部門(mén)的跨區(qū)域協(xié)作開(kāi)始對(duì)太湖進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)十多年的治理。水危機(jī)之后，太湖治理的政治勢(shì)能并未消散，而是始終維持在一個(gè)較高位置運(yùn)行，在地方勢(shì)能層，地方領(lǐng)導(dǎo)的在場(chǎng)（考察、批示與講話等）、文件的高頻率出臺(tái)等，為太湖治理的行穩(wěn)致遠(yuǎn)“保駕護(hù)航”。新安江治理模式隨著時(shí)間的發(fā)展納入常規(guī)治理體系中，雖然在中央領(lǐng)導(dǎo)批示后治理的政治勢(shì)能攀升至高位，但是新安江治理給予政治勢(shì)能充分的釋放空間與時(shí)間，且政治勢(shì)能在中央與地方之間分布逐漸均衡化。諸如安徽省將新安江治理提升為生態(tài)強(qiáng)省“一號(hào)工程”，從省級(jí)到市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，考核指標(biāo)向生態(tài)傾斜，累積出臺(tái)70多項(xiàng)政策文件等，種種地方舉措揭示了政治勢(shì)能在地方的逐步彌散，并演化為新安江常規(guī)治理的持久動(dòng)力。

運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能二者之間的聯(lián)動(dòng)邏輯不僅在于展現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理如何走向常規(guī)化，更加值得研究的是走向常規(guī)化背后的機(jī)制與原因。首先，政治勢(shì)能的聚攏與科學(xué)落位至關(guān)重要。太湖治理與新安江治理模式在轉(zhuǎn)型走向常規(guī)化治理的道路時(shí)，政治勢(shì)能的集聚是必然的，一方面是中國(guó)之治特色之彰顯，另一方面是現(xiàn)實(shí)的治理需求。政治勢(shì)能在集聚之后的消散則是緩慢的，逐漸充盈于中央與地方之間，且政治勢(shì)能維持在一定的高位，在地方勢(shì)能層已然演化為多種舉措，成為常規(guī)治理體系的有機(jī)組成部分，因此無(wú)須再次高強(qiáng)度地集聚政治勢(shì)能重復(fù)啟動(dòng)環(huán)境治理，運(yùn)動(dòng)式的特征已經(jīng)徹底剝離了治理的形態(tài)。其次，政治勢(shì)能既需要一定的憑借媒介，又需要一定的規(guī)則、制度予以支撐。政治勢(shì)能在注入治理肌體中要“對(duì)癥下藥”，而不是成為一劑“虎狼之藥”。太湖治理與新安江治理中是科學(xué)的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，較好地解決了中央集權(quán)與地方有效治理之間的矛盾，政治勢(shì)能借助系列規(guī)則、制度得到了良好的落位，并進(jìn)入規(guī)則、制度中繼續(xù)潛藏，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)治理效能的源源動(dòng)力。比如，2020年7月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，這一文件有利于未來(lái)政治勢(shì)能在央地之間更均衡的漫延。最后，要充分尊重地方的自主性。運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理發(fā)生的場(chǎng)域在地方，政治勢(shì)能最終要進(jìn)入地方勢(shì)能層，地方的自主性與活動(dòng)空間也在無(wú)意中拉伸了政治勢(shì)能的釋放時(shí)間，一定程度上緩解了政治勢(shì)能的“大起大落”。本來(lái)帶有運(yùn)動(dòng)式“病灶”的治理組織在時(shí)間與實(shí)踐的打磨下逐步嵌入常規(guī)治理體系之中。我們最終想要實(shí)現(xiàn)的是“多維復(fù)合型均衡治理模式”，并促使運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)向常態(tài)化治理［13］。

余 論

運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能之間的互相作用，拓展了政治勢(shì)能的存在空間。運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理如今依然在中國(guó)大地時(shí)而上演，但大型的運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理、特別是治理中迅速集聚與釋放中央高位政治勢(shì)能的現(xiàn)象已經(jīng)不常見(jiàn)。政治勢(shì)能在地方的運(yùn)作逐步常規(guī)化。在微型的區(qū)域性運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的再運(yùn)動(dòng)化過(guò)程中，地方勢(shì)能層在不斷地作用，從而促成了再運(yùn)動(dòng)化。原因在于當(dāng)?shù)胤秸蝿?shì)能減弱后，“運(yùn)動(dòng)式”手段消解為日常行政，其治理績(jī)效逐漸下降，上級(jí)政府不得不再度采用運(yùn)動(dòng)式治理的手段，對(duì)基層政府施加壓力，造成績(jī)效導(dǎo)向下治理過(guò)程的“棘輪效應(yīng)”，治理過(guò)程陷入“內(nèi)卷化”［14］。但是運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的再運(yùn)動(dòng)化，隨著時(shí)間的積淀、政治勢(shì)能的聚攏與科學(xué)均衡的落位、政府學(xué)習(xí)過(guò)程的行進(jìn)，最終會(huì)有部分常規(guī)治理因素、經(jīng)驗(yàn)等被習(xí)得，并且進(jìn)入國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵與要求之中。未來(lái)，要將高勢(shì)能公共政策嵌入科層的常規(guī)政策執(zhí)行體系中，使其構(gòu)建新的常規(guī)化運(yùn)作（執(zhí)行主體、執(zhí)行機(jī)制、執(zhí)行模式、分工與專(zhuān)業(yè)化）模式，并與“制度化”的公共管理體制進(jìn)行整合，使之融入現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的結(jié)構(gòu)化過(guò)程中。運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與政治勢(shì)能的聯(lián)動(dòng)邏輯注解了中國(guó)之治需要的是一個(gè)有限的且有能量的政治勢(shì)能，政治勢(shì)能應(yīng)更好地服務(wù)于未來(lái)國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)以及國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，其立基點(diǎn)要指向真正的“善政”，堅(jiān)持“人民至上”的國(guó)家治理理念。