王霑

摘 要：檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查具有履行公訴職能和國(guó)家機(jī)關(guān)之間互相制約職責(zé)的雙重法理基礎(chǔ)，也具有制度規(guī)范基礎(chǔ)，更具有確保監(jiān)察調(diào)查與刑事司法有效銜接的實(shí)踐意義，但其在實(shí)踐中卻面臨適用困境。為充分發(fā)揮該機(jī)制的適用效果，在介入范圍方面，應(yīng)當(dāng)限于重大、疑難、復(fù)雜案件，且需構(gòu)建多元化的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)體系;在介入時(shí)機(jī)方面，一般應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查終結(jié)且移送審理后介入，必要時(shí)可在監(jiān)察機(jī)關(guān)立案后介入;在介入方式方面，依監(jiān)察機(jī)關(guān)書(shū)面邀請(qǐng)介入，必要時(shí)依職權(quán)主動(dòng)介入;在介入反饋機(jī)制方面，檢察機(jī)關(guān)介入后應(yīng)以其名義提出反饋建議，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要建立內(nèi)部論證機(jī)制，充分考慮反饋建議，并將建議吸納情況回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，確保檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查的效果。

關(guān)鍵詞：提前介入;職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查;互相制約;法律監(jiān)督

中圖分類(lèi)號(hào)：DF73文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2021.01.09 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

提前介入偵查機(jī)制形成于20世紀(jì)80年代，用于檢察機(jī)關(guān)提前介入公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件。①近年來(lái)，為從源頭上引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)偵查取證，防止出現(xiàn)冤假錯(cuò)案，中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)有關(guān)文件，要求檢察機(jī)關(guān)提前介入命案的偵查。②針對(duì)輿論普遍關(guān)注的敏感案件，檢察機(jī)關(guān)第一時(shí)間主動(dòng)派員提前介入，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的問(wèn)題，贏得了公眾的贊許。③針對(duì)職務(wù)犯罪案件，在國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，因檢察機(jī)關(guān)自偵部門(mén)與公訴部門(mén)屬于同一單位，提前介入偵查的情況比較普遍。在《監(jiān)察法》實(shí)施前后，媒體報(bào)道了不少監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查的案例。

湖南省婁底市監(jiān)察委于2018年1月5日決定對(duì)正在接受審查的婁底市住建局原黨委副書(shū)記、市房

產(chǎn)局原黨委書(shū)記、局長(zhǎng)吳某樣，婁星區(qū)三元社區(qū)原黨支部書(shū)記曾某長(zhǎng)立案調(diào)查。因該案案情復(fù)雜、重大、疑難，涉及罪名多，被調(diào)查人作案手段比較隱秘，反調(diào)查能力較強(qiáng)，取證工作面廣、量大，婁底市監(jiān)察委商請(qǐng)婁底市檢察院派員提前介入，共同解決該案的證據(jù)補(bǔ)充、完善、固定及法律適用問(wèn)題。在初步了解案情及證據(jù)收集情況后，檢察人員立即著手證據(jù)審查工作，在商定的期限內(nèi)，婁底市檢察院將就該案的定性、證據(jù)收集、程序適用向婁底市監(jiān)察委提出意見(jiàn)。參見(jiàn)王智芳等：《檢察院提前介入監(jiān)察委案件調(diào)查》，載《三湘都市報(bào)》2018年1月12日，第2版。目前，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院建立了案件溝通聯(lián)絡(luò)工作機(jī)制，相互配合做好銜接工作，對(duì)每起中管干部職務(wù)犯罪案件均提前介入。

《最高檢：對(duì)中管干部職務(wù)犯罪案件均提前介入》，載最高人民檢察院網(wǎng)站，https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202005/t20200506_460480.shtml，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2020年6月1日。但現(xiàn)行制度規(guī)范未明確界定提前介入的主體、范圍、時(shí)機(jī)、程度、方式等，一定程度上影響了提前介入機(jī)制作用的有效發(fā)揮，有必要在深入分析的基礎(chǔ)上厘清相關(guān)問(wèn)題，為實(shí)務(wù)部門(mén)更好運(yùn)用該機(jī)制提供操作指引。

一、檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的實(shí)踐意義

對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩機(jī)關(guān)”）而言，提前介入調(diào)查是惠及雙方的工作機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)借此解決法律適用爭(zhēng)議，補(bǔ)充完善證據(jù)，進(jìn)一步提高案件質(zhì)量;檢察機(jī)關(guān)借此提前了解案情，夯實(shí)證據(jù)基礎(chǔ)，進(jìn)一步提高審查起訴效率。因此，提前介入調(diào)查具有重要的實(shí)踐意義，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）順應(yīng)“以審判為中心”訴訟制度改革的需要

在此背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查中不能只注重查清案件、抓獲犯罪嫌疑人和追繳贓款贓物，還應(yīng)當(dāng)以刑事審判的要求與標(biāo)準(zhǔn)為指引，收集、固定、審查、判斷證據(jù)，確保證據(jù)符合關(guān)聯(lián)性、合法性和客觀性要求，以實(shí)現(xiàn)其嚴(yán)厲懲治腐敗的目標(biāo)。作為公訴機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，是刑事審判活動(dòng)的直接參與者、親歷者，更能深刻理解刑事審判的要求與標(biāo)準(zhǔn)，在審前階段充分發(fā)揮指引作用，將其工作適當(dāng)向職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查階段延伸，而不僅僅通過(guò)審查起訴和出庭支持公訴在訴訟程序后置階段發(fā)揮作用。

（二）確保職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與刑事司法的有效銜接

根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》規(guī)定，“兩機(jī)關(guān)”在職務(wù)犯罪案件辦理中系相互配合、相互制約關(guān)系。在銜接方面，既有監(jiān)察調(diào)查終結(jié)后向檢察機(jī)關(guān)移送審查的正向銜接，又有檢察機(jī)關(guān)審查起訴后認(rèn)為需要退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的反向銜接。與此同時(shí)，還有檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查的銜接。如此，才能更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與審查起訴的有效銜接，助推監(jiān)察調(diào)查規(guī)范化、法治化進(jìn)程，確保審查起訴的質(zhì)量與效果。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提前介入調(diào)查，與監(jiān)察機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)收集、案件定性、法律適用等方面達(dá)成共識(shí)，使監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件順利進(jìn)入刑事訴訟程序，將兩個(gè)原本相對(duì)分離的監(jiān)察調(diào)查程序與審查起訴程序有效銜接起來(lái)。監(jiān)檢協(xié)作（包含提前介入）有利于化解調(diào)查和審查起訴工作中的矛盾和沖突，減少 “程序回流”，從而實(shí)現(xiàn)“兩機(jī)關(guān)”各負(fù)其責(zé)、密切協(xié)作、順暢銜接。

（三）有利于提高辦案質(zhì)量和訴訟效率

檢察機(jī)關(guān)近40年提前介入偵查的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，該機(jī)制有利于規(guī)范偵查行為、提高證據(jù)質(zhì)量，增強(qiáng)審查起訴的針對(duì)性和有效性。職務(wù)犯罪改由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查后，雖然在法律依據(jù)、程序、內(nèi)容等方面有一些不同，但也有許多相通的地方。提前介入調(diào)查有利于將監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查技巧和檢察機(jī)關(guān)的法律素養(yǎng)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ);還可以使取證活動(dòng)更具有針對(duì)性，既提高職務(wù)犯罪案件質(zhì)量，又提升審查起訴效果。

二、檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的基礎(chǔ)分析

提前介入調(diào)查是借鑒提前介入偵查的經(jīng)驗(yàn)做法而形成的，因此在厘清提前介入調(diào)查機(jī)制運(yùn)行問(wèn)題之前，需先厘清職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查的關(guān)系，在法理上對(duì)提前介入調(diào)查的職能定位予以深入剖析，解決認(rèn)識(shí)分歧;在制度規(guī)范上找尋恰當(dāng)依據(jù)，避免實(shí)踐解讀的恣意和任性。

（一）職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查的關(guān)系

職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查的關(guān)系在學(xué)界備受關(guān)注，不同觀點(diǎn)交織碰撞。

梳理后主要有兩種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查系刑事偵查。其理由之一是，職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與偵查的性質(zhì)并無(wú)二致。比如，陳光中認(rèn)為，“針對(duì)職務(wù)犯罪的特殊調(diào)查，相當(dāng)于原來(lái)的職務(wù)犯罪的刑事偵查。”

陳光中：《關(guān)于我國(guó)監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2 期，第116頁(yè)。卞建林、龍宗智、陳瑞華、汪海燕、張建偉等學(xué)者都贊成這一觀點(diǎn)。

相關(guān)觀點(diǎn)參見(jiàn)卞建林：《監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案程序初探》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2017年第6期，第50-59頁(yè);龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018年第1期，第15頁(yè);陳瑞華：《論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)》，載 《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期，第14頁(yè);汪海燕：《監(jiān)察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，載《政法論壇》2017年第11期，第86頁(yè);張建偉：《法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017 年2期，第65頁(yè)。其理由之二是，職務(wù)犯罪調(diào)查與偵查的效力并無(wú)二致。比如，韓旭強(qiáng)調(diào)，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查獲取的證據(jù)材料可以成為檢察機(jī)關(guān)指控犯罪的證據(jù)，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查就與公安機(jī)關(guān)的偵查不僅沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，反而具有相同的法律效力。

參見(jiàn)韓旭：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查收集的證據(jù)材料在刑事訴訟中使用問(wèn)題》，載《湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（ 社會(huì)科學(xué)版）》2018年第3期。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)不是刑事偵查，但具備刑事偵查的類(lèi)似屬性。比如，秦前紅等學(xué)者強(qiáng)調(diào)，調(diào)查活動(dòng)兼具調(diào)查和偵查屬性。

參見(jiàn)秦前紅、石澤華：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)性質(zhì)研究——以山西省第一案為研究對(duì)象》，載 《學(xué)術(shù)界》2017年第6期，第63頁(yè)。陳衛(wèi)東指出，對(duì)職務(wù)犯罪監(jiān)察而言，監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查具有措施的強(qiáng)制性、調(diào)查目的的一致性，使其必然具有類(lèi)似偵查之屬性。

參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問(wèn)題研究》，載《政治與法律》2018年第1期，第21頁(yè)。劉艷紅表示，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)并非刑事偵查權(quán)，雖然具有刑事偵查權(quán)的“實(shí)質(zhì)”，但由于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)具備“行紀(jì)檢”三種調(diào)查權(quán)的特質(zhì)，即便在調(diào)查職務(wù)犯罪時(shí)，也不能將之割裂開(kāi)而與刑事偵查權(quán)等量齊觀。

參見(jiàn)劉艷紅：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)運(yùn)作的雙重困境及其法治路徑》，載《法學(xué)論壇》2017年第6期，第8頁(yè)。 從上述觀點(diǎn)可見(jiàn)，職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查和刑事偵查具有密切關(guān)系，以至于學(xué)者們均認(rèn)為無(wú)論其性質(zhì)相同或者性質(zhì)不同但均具有類(lèi)似屬性。

職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查雖密切關(guān)聯(lián)，但又差異明顯。具體表現(xiàn)如下：一是權(quán)力來(lái)源不同。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)享有的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)來(lái)自《監(jiān)察法》的授權(quán);其他國(guó)家機(jī)關(guān)享有的刑事偵查權(quán)來(lái)自《刑事訴訟法》的授權(quán)。二是適用主體不同。作為調(diào)查主體的監(jiān)察機(jī)關(guān)既不是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，而是與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)并行和獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，是代表黨和國(guó)家行使監(jiān)察權(quán)的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)。

《使黨的主張成為國(guó)家意志》， 中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)網(wǎng)站，http：//www.ccdi.gov.cn/special/xsjw/series27/201801/t20180102_160888.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2019年3月5日。偵查權(quán)的行使主體主要是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。三是適用對(duì)象不同。職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查雖然針對(duì)職務(wù)犯罪，但在進(jìn)行時(shí)還需一并調(diào)查職務(wù)違法。刑事偵查只針對(duì)刑事犯罪。四是采取措施不盡相同。二者采取的措施雖有許多相同之處，但也有顯著差異，如對(duì)人的強(qiáng)制措施——留置。留置的性質(zhì)相當(dāng)于審前羈押，是對(duì)被調(diào)查人人身自由的限制或剝奪，而且經(jīng)過(guò)延長(zhǎng)后留置的時(shí)間可以長(zhǎng)達(dá)六個(gè)月，強(qiáng)制性非常嚴(yán)厲。

參見(jiàn)卞建林：《監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案程序初探》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2017年第6期，第52頁(yè)。五是權(quán)能特性不同。因監(jiān)察機(jī)關(guān)集監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)于一身，調(diào)查權(quán)也就與“監(jiān)督權(quán)”“處置權(quán)”相生相伴，具有綜合性和系統(tǒng)性。偵查權(quán)缺乏日常監(jiān)督和處分的權(quán)力，具有專(zhuān)門(mén)性。六是監(jiān)督和救濟(jì)不同。調(diào)查注重內(nèi)部監(jiān)督制約，通過(guò)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理和案件審理等不同權(quán)能的分解在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成權(quán)力運(yùn)行制約體系。偵查則注重外部監(jiān)督制約，從犯罪嫌疑人被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問(wèn)或者采取強(qiáng)制措施之日起，就享有辯護(hù)權(quán);法律還賦予檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督權(quán)，避免因偵查權(quán)不當(dāng)行使給公民合法權(quán)益造成侵害。

基于職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查和刑事偵查之間的特殊關(guān)系，在完善提前介入調(diào)查機(jī)制時(shí)需從兩方面著手：一方面要借鑒提前介入偵查機(jī)制已形成的行之有效的做法;另一方面要根據(jù)調(diào)查和偵查的差異及其在實(shí)踐中產(chǎn)生的不同問(wèn)題進(jìn)行有針對(duì)的分析和構(gòu)建。

（二）提前介入調(diào)查的理論基礎(chǔ)

目前，學(xué)界未對(duì)提前介入調(diào)查的理論基礎(chǔ)做深入分析研究，但基于職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查和刑事偵查的類(lèi)似屬性，筆者認(rèn)為，學(xué)界關(guān)于提前介入偵查的理論之爭(zhēng)可為我們提供重要參考。主要有三種觀點(diǎn)： 一是“法律監(jiān)督說(shuō)”。該說(shuō)認(rèn)為提前介入偵查是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)在刑事司法領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)在公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批捕和移送起訴之前參與刑事案件偵查活動(dòng)，對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)主動(dòng)、動(dòng)態(tài)、同步地監(jiān)督，有助于其更好更有效地履行法律監(jiān)督職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范偵查行為。

參見(jiàn)但偉、姜濤： 《偵查監(jiān)督制度研究———兼論檢察引導(dǎo)偵查的基本理論問(wèn)題》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第2期，第144-145頁(yè);天津市北辰區(qū)人民檢察院課題組：《檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)介入問(wèn)題研究》，載《河北法學(xué)》2009年第3期，第177頁(yè);吳楊澤：《論檢察機(jī)關(guān)的提前介入機(jī)制》，載《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)））》2017年第2期，第91頁(yè)。二是“公訴職能說(shuō)”。該說(shuō)認(rèn)為公訴權(quán)與偵查權(quán)都是為了打擊犯罪以實(shí)現(xiàn)刑罰權(quán)，二者具有根本上的同質(zhì)性，提前介入是檢察機(jī)關(guān)公訴職能的延伸，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提前介入公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)，引導(dǎo)取證，以保障證據(jù)的合法性和有效性、提升訴訟效率，從而更有效地行使公訴權(quán)。

參見(jiàn)陳興良： 《訴訟結(jié)構(gòu)的重塑與司法體制的改革》，載《人民檢察》1999年第1期，第49頁(yè);陳澤憲：《公訴權(quán)的合理延伸》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2002年7月15日，第3版。三是“綜合說(shuō)”。該說(shuō)試圖將“法律監(jiān)督說(shuō)”和“公訴職能說(shuō)”進(jìn)行融合，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查具有履行法律監(jiān)督和實(shí)現(xiàn)公訴職能的雙重價(jià)值。

參見(jiàn)秦炯天、蔡永丹： 《“檢察引導(dǎo)偵查”機(jī)制的反思與展望》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版） 》2009年第3期，第341頁(yè)。

筆者認(rèn)為，“法律監(jiān)督說(shuō)”雖然看到《憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，但未明確檢察權(quán)具體權(quán)能的屬性，仍顯片面?！肮V職能說(shuō)”以公訴權(quán)為立足點(diǎn)，致力于保障引導(dǎo)偵查取證、提高訴訟效率，但忽略了檢察權(quán)賴(lài)以生存的權(quán)力制衡理念，忽略了檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)偵查監(jiān)督的憲法功能，具體到刑事訴訟中也不利于人權(quán)的保障。

參見(jiàn)天津市北辰區(qū)人民檢察院課題組：《檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)介入問(wèn)題研究》，載《河北法學(xué)》2009年第3期，第177頁(yè)。相較而言，“綜合說(shuō)”考慮了《憲法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督定位，也考慮了其在刑事司法實(shí)踐中的控訴職能，視角較為全面?！皩?shí)踐中，具體實(shí)施提前介入機(jī)制的部門(mén)多為檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門(mén)和公訴部門(mén)，檢察介入的實(shí)踐目的和預(yù)期價(jià)值是雙重的。”

袁楓、張仁杰、李德勝： 《檢察機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制的實(shí)踐困境反思———以公安機(jī)關(guān)承辦的刑事案件為視角》，載《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期，第12頁(yè)。

雖然上述分析認(rèn)為“綜合說(shuō)”的視角更加全面，但實(shí)施“拿來(lái)主義”，簡(jiǎn)單套用在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查上并不適宜，還需結(jié)合職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查面臨的新情況、新問(wèn)題對(duì)其進(jìn)行改良。筆者認(rèn)為，提前介入調(diào)查具有履行制約職責(zé)和實(shí)現(xiàn)公訴職能的雙重價(jià)值。這是因?yàn)?，?guó)家監(jiān)察體制改革后，《憲法》和《監(jiān)察法》等法律都未賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力，而僅僅賦予其互相制約的權(quán)力。對(duì)于“制約”和“監(jiān)督”這兩個(gè)概念，理論界和實(shí)務(wù)界往往混用，但實(shí)際上兩者具有較大差異。制約是指以社會(huì)各種控制手段規(guī)范公職權(quán)力合理界限的一切活動(dòng)， 這些控制手段必然表現(xiàn)為一種權(quán)力，因此制約實(shí)際上是“以權(quán)力制約權(quán)力”。

林喆：《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》，法律出版社1997年版，第160頁(yè)。制約模式下的權(quán)力結(jié)構(gòu)是雙向的，即互相制約。監(jiān)督是指由專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其他國(guó)家機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)察和督促。

參見(jiàn)秦前紅：《國(guó)家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2017年版，第233頁(yè)?！氨O(jiān)督模式下權(quán)力結(jié)構(gòu)是單向的，即監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系”，

夏正林：《權(quán)力制約中的監(jiān)督與制衡》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2017年2月22日，第7版。監(jiān)察機(jī)關(guān)在設(shè)立之初的定位就是與檢察機(jī)關(guān)之間形成雙向的權(quán)力制約關(guān)系，而非單向的監(jiān)督關(guān)系。因此，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的部分職務(wù)犯罪案件，通過(guò)“對(duì)證據(jù)收集、固定、法律適用等問(wèn)題的共同參與，體現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)的制約”。

左衛(wèi)民、唐清宇：《制約模式： 兩機(jī)關(guān)的關(guān)系模式思考》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第4期，第26頁(yè)。此外，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提前介入調(diào)查，對(duì)案件定性、事實(shí)認(rèn)定、案件管轄等提出意見(jiàn)和建議，可以保證案件順利進(jìn)入起訴階段，

陳國(guó)慶主編：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接工作指引》，中國(guó)檢察出版社2019年版，第40-41頁(yè)。更好地發(fā)揮公訴的職能作用。

（三）提前介入調(diào)查的制度基礎(chǔ)

目前，《監(jiān)察法》未對(duì)提前介入調(diào)查進(jìn)行明確規(guī)定，因此它還不能被稱(chēng)作監(jiān)察制度，只能被稱(chēng)作工作機(jī)制。然而，這并不意味著提前介入調(diào)查沒(méi)有法律依據(jù)。散見(jiàn)的一些法律規(guī)定體現(xiàn)了允許提前介入調(diào)查，具體表現(xiàn)如下：

1.《憲法》基礎(chǔ)

《憲法》第127條明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約。這也意味著，《憲法》既賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查階段提供意見(jiàn)建議的權(quán)力，也明確了檢察機(jī)關(guān)為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)提供協(xié)助的義務(wù)。因此，“兩機(jī)關(guān)”在辦案中堅(jiān)持的互相配合、互相制約原則就可以具體表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查。

2.法律規(guī)定

《監(jiān)察法》第4條就監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)的關(guān)系作出了與《憲法》相同的規(guī)定，且進(jìn)一步明確要求有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。提前介入調(diào)查可以幫助監(jiān)察機(jī)關(guān)解決事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)收集、案件定性、法律適用等方面的問(wèn)題，可以視為對(duì)職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查工作的協(xié)助?！缎淌略V訟法》第169條規(guī)定公訴權(quán)由檢察機(jī)關(guān)專(zhuān)有，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)監(jiān)察調(diào)查所獲證據(jù)的先期審查，預(yù)防取證疏忽、發(fā)現(xiàn)證據(jù)瑕疵、及時(shí)提出補(bǔ)證意見(jiàn)等，為審查起訴和提起公訴奠定基礎(chǔ)，實(shí)際上就是將公訴權(quán)延伸到職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查階段。

3.相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件規(guī)定

國(guó)家監(jiān)察體制改革之初，有的地方就制定了提前介入的相關(guān)規(guī)定，如浙江省蒼南縣監(jiān)委和檢察院于2018年2月出臺(tái)了《關(guān)于提前介入職務(wù)犯罪案件調(diào)查活動(dòng)的工作規(guī)定（試行）》，為探索建立提前介入調(diào)查的工作機(jī)制做出了嘗試。

參見(jiàn)潘博、謝甜泉：《檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查，蒼南探索監(jiān)察體制改革新模式》，載《浙江日?qǐng)?bào)》2018年4月13日。同年4月，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院會(huì)簽了《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦理職務(wù)犯罪案件銜接辦法》），以專(zhuān)章節(jié)的方式，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)介入職務(wù)犯罪的范圍、啟動(dòng)、工作方式、任務(wù)等進(jìn)行規(guī)定，

參見(jiàn)宋斌、張明正、盧巧慧： 《檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)違法犯罪案件路徑的選擇》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第 5 期，第35頁(yè)。這標(biāo)志著提前介入調(diào)查機(jī)制被新設(shè)立的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所確認(rèn)并予以制度化、規(guī)范化。各地監(jiān)察機(jī)關(guān)也積極制定與同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的工作銜接辦法，對(duì)提前介入調(diào)查等作出原則性規(guī)定。這些規(guī)定為各地提前介入調(diào)查提供了規(guī)范指引。2019年，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)頒布的《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》明確規(guī)定了提前介入調(diào)查的合法性。

參見(jiàn)呂曉剛： 《監(jiān)察調(diào)查提前介入實(shí)踐完善》，載《法學(xué)雜志》2020 年第1期，第50頁(yè)。同年12月施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑事訴訟規(guī)則》）第256條明確了檢察機(jī)關(guān)可以派員介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的權(quán)力。由此，“兩機(jī)關(guān)”關(guān)于提前介入調(diào)查的規(guī)范性文件規(guī)定上升為司法解釋。

三、檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查面臨的現(xiàn)實(shí)困境

提前介入調(diào)查具備法理基礎(chǔ)、憲法法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義，各地監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)也積極探索，總結(jié)了一些好的經(jīng)驗(yàn)做法，但在提前介入的范圍、時(shí)機(jī)、方式等方面仍然存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致機(jī)制運(yùn)行中存在適用難題。

1.提前介入調(diào)查的案件范圍界定難

一是介入范圍不斷變化。最高人民檢察院、公安部于1988年聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)檢察、公安機(jī)關(guān)相互聯(lián)系的通知》，將介入范圍限定為特別重大的案件、重大集團(tuán)案件、復(fù)雜的大要案、影響大的反革命案件、影響大的涉外案件、公安機(jī)關(guān)要求或者檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的案件。最高人民檢察院于2013年出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)履行檢察職能防止和糾正冤假錯(cuò)案的若干意見(jiàn)》，將介入范圍限定為命案等重大復(fù)雜案件、突發(fā)性惡性案件、爭(zhēng)議較大的疑難案件、有重大社會(huì)影響的案件。之后，最高人民檢察院于2015年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)出庭公訴工作的意見(jiàn)》，將介入范圍限定為重大、疑難、復(fù)雜案件。最高人民檢察院在2019年修改《刑事訴訟規(guī)則》時(shí)，仍將介入范圍限定為重大、疑難、復(fù)雜案件，并將其擴(kuò)大到監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件中。有學(xué)者認(rèn)為，《刑事訴訟規(guī)則》只將檢察機(jī)關(guān)提前介入的范圍限定為職務(wù)犯罪，而對(duì)其他職務(wù)違法、違紀(jì)事實(shí)無(wú)法介入，介入范圍有限，監(jiān)督范圍過(guò)窄。

參見(jiàn)宋斌、張明正、盧巧慧： 《檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)違法犯罪案件路徑的選擇》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第 5 期，第35頁(yè)。

二是介入范圍的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不一。目前，理論界和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)“重大、疑難、復(fù)雜”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)如何把握爭(zhēng)議較大。如對(duì)“重大”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，有的從犯罪嫌疑人可能判處的刑期長(zhǎng)短來(lái)判定，認(rèn)為限于可能判處10年以上有期徒刑的案件。

參見(jiàn)馮仁強(qiáng)、張海峰： 《檢察機(jī)關(guān)提前介入刑事偵查的思考》，載《公安學(xué)刊（浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)） 》2011 年第 3 期，第25頁(yè)。有的從涉案金額、涉案人員級(jí)別、涉案行為造成的后果和社會(huì)影響來(lái)判定。

參見(jiàn)編寫(xiě)組：《監(jiān)察與司法有效銜接工作指引》，中國(guó)方正出版社2019年版，第33-34頁(yè)。有的從綜合角度，認(rèn)為是在當(dāng)?shù)啬軌虍a(chǎn)生較為重大影響的案件。

參見(jiàn)陳國(guó)慶主編：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接工作指引》，中國(guó)檢察出版社2019年版，第59頁(yè)。再如對(duì)“疑難、復(fù)雜”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，有的界定為取證難度大、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不易把握的案件。

參見(jiàn)王湖、汪德慶：《提前介入引導(dǎo)偵查取證需要解決的四個(gè)問(wèn)題》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2012年8月27日，第3版。有的從涉案行為事實(shí)認(rèn)定和法律適用存在困難的角度，認(rèn)為涉案人數(shù)眾多、時(shí)間跨度較長(zhǎng)、地域牽涉范圍較廣以及涉案部門(mén)較多等因素導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)在證據(jù)收集、固定等問(wèn)題上面臨挑戰(zhàn)，檢察機(jī)關(guān)也面臨較大困難的案件;在罪與非罪、罪名適用、涉案數(shù)額確定等方面存在爭(zhēng)議和分歧的案件，以及涉及新型法律關(guān)系和違法手段的案件。

參見(jiàn)編寫(xiě)組：《監(jiān)察與司法有效銜接工作指引》，中國(guó)方正出版社2019年版，第34-35頁(yè)。有的從綜合角度，認(rèn)為是監(jiān)察機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、案件定性以及法律適用方面存在分歧，無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)的案件。

參見(jiàn)陳國(guó)慶主編：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接工作指引》，中國(guó)檢察出版社2019年版，第59-60頁(yè)。上述對(duì)案件范圍標(biāo)準(zhǔn)的不同認(rèn)識(shí)源于立法規(guī)定的模糊，實(shí)務(wù)界對(duì)提請(qǐng)介入的解讀亦過(guò)于靈活和主體化，給具體操作帶來(lái)較大困擾。

2.提前介入調(diào)查的時(shí)機(jī)選擇難

介入時(shí)機(jī)是啟動(dòng)提前介入的重要起點(diǎn)，選擇恰當(dāng)?shù)慕槿霑r(shí)機(jī)對(duì)該機(jī)制運(yùn)行能起到事半功倍的效果，反之亦然。但“現(xiàn)有的法律規(guī)定既不明確也不完善，而且缺乏可操作性，對(duì)提前介入工作的實(shí)效有很大的削弱”。

趙登梅、周金建：《重大刑事案件提前介入偵查機(jī)制研究》，載法制日?qǐng)?bào)網(wǎng)，http：//www.

legaldaily.com.cn/fxjy/content/2016-01/21/content_6454663.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2020年2月3日。有理論認(rèn)為，時(shí)機(jī)的確定應(yīng)當(dāng)具體案件具體分析、具體取證具體對(duì)待，不宜做統(tǒng)一規(guī)定，可分為四種情形：一是對(duì)以口供證據(jù)為主的案件，可從第一次訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)開(kāi)始介入; 二是對(duì)證據(jù)完整性和合法性有較高要求的案件，應(yīng)從證據(jù)開(kāi)始收集時(shí)介入; 三是對(duì)需要現(xiàn)場(chǎng)勘查以獲得重要證據(jù)的案件，應(yīng)從現(xiàn)場(chǎng)勘查時(shí)介入;四是對(duì)法律適用爭(zhēng)議較大的案件，可從立案之時(shí)介入。

參見(jiàn)朱全寶： 《論檢察機(jī)關(guān)的提前介入：法理、限度與程序》，載《法學(xué)雜志》2019年第9期，第62頁(yè)。這種觀點(diǎn)看似考慮全面，最能切合具體實(shí)際解決問(wèn)題，但最不具有操作性，其以“口供證據(jù)為主”“對(duì)證據(jù)完整性和合法性有較高要求”等為標(biāo)準(zhǔn)分別確定提前介入時(shí)機(jī)，使得確定標(biāo)準(zhǔn)多樣且難以判定，容易引發(fā)爭(zhēng)議，導(dǎo)致辦案中無(wú)法介入或者介入不當(dāng)。

此外，有的認(rèn)為，根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件先調(diào)查后審理的程序特點(diǎn)，且案件大多會(huì)在審理階段涉及案件定性、證據(jù)采信、法律適用等關(guān)鍵問(wèn)題，所以檢察機(jī)關(guān)提起介入的時(shí)間一般應(yīng)在案件進(jìn)入審理階段，調(diào)查終結(jié)移送審查15日前，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)書(shū)面商請(qǐng)后進(jìn)行。

參見(jiàn)陳國(guó)慶主編：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接工作指引》，中國(guó)檢察出版社2019年版，第63-64頁(yè)。這一觀點(diǎn)為了防止檢察機(jī)關(guān)過(guò)早介入，或演變?yōu)槁?lián)合辦案，或影響監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，將介入時(shí)機(jī)界定為移送審理之后?！掇k理職務(wù)犯罪案件銜接辦法》對(duì)此予以確認(rèn)。

參見(jiàn)鐘紀(jì)晟：《監(jiān)委案件審理部門(mén)提前介入與檢察機(jī)關(guān)公訴部門(mén)提前介入有何區(qū)別》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019 年3月13日，第8版。但是這一觀點(diǎn)未能考慮實(shí)踐中的一些特殊情況，特別是一些疑難、復(fù)雜案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)在移送審理之前需要檢察機(jī)關(guān)提供專(zhuān)業(yè)的法律意見(jiàn)。

3.啟動(dòng)方式不一造成法律適用難

理論界有兩種啟動(dòng)方式，即依監(jiān)察機(jī)關(guān)的申請(qǐng)被動(dòng)介入和依檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)主動(dòng)介入。理由是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件具有主動(dòng)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，可以根據(jù)案件的具體情況決定是否邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前參與，在案件定性、法律適用等方面提出意見(jiàn)建議。檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)尊重監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)，一般依監(jiān)察機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)?zhí)崆敖槿胝{(diào)查。但在特殊情況下，檢察機(jī)關(guān)也可依職權(quán)主動(dòng)介入，更早掌握案件情況，促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法辦案。有學(xué)者認(rèn)為只能有一種啟動(dòng)方式，即依監(jiān)察機(jī)關(guān)的申請(qǐng)被動(dòng)介入。理由是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)具體案件情況以及是否需要檢察機(jī)關(guān)的提前介入有著清醒的認(rèn)知，再加上檢察機(jī)關(guān)介入案件的范圍主要為監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件處理意見(jiàn)上存在分歧和爭(zhēng)議的案件，從增強(qiáng)提前介入機(jī)制處理案件的針對(duì)性角度或者是提高提前介入機(jī)制的工作效率角度來(lái)講，都應(yīng)該以監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)申請(qǐng)作為檢察機(jī)關(guān)提前介入的方式為宜。

參見(jiàn)陳國(guó)慶主編：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接工作指引》，中國(guó)檢察出版社2019年版，第61-62頁(yè)。實(shí)踐中，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件，只有一種提前介入方式，即依監(jiān)察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)被動(dòng)介入。對(duì)于公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件，則有兩種提前介入方式，即檢察機(jī)關(guān)依邀請(qǐng)被動(dòng)介入和依職權(quán)主動(dòng)介入。同樣都是提前介入，但提前介入偵查和提前介入調(diào)查卻存在不同的啟動(dòng)方式，因此存在法律適用差異。

4.成果反饋機(jī)制規(guī)范難

一是未對(duì)反饋主體進(jìn)行明確。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)的名義反饋，并加蓋檢察機(jī)關(guān)公章。

參見(jiàn)編寫(xiě)組：《監(jiān)察與司法有效銜接工作指引》，中國(guó)方正出版社2019年版，第50頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)承辦部門(mén)的名義反饋給監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件審理部門(mén)。

參見(jiàn)陳國(guó)慶主編：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接工作指引》，中國(guó)檢察出版社2019年版，第66頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以提前介入工作小組的名義反饋書(shū)面介入意見(jiàn)，不加蓋檢察機(jī)關(guān)公章。

參見(jiàn)呂曉剛： 《監(jiān)察調(diào)查提前介入實(shí)踐完善》，載《法學(xué)雜志》2020年第1期，第56頁(yè)。

二是未對(duì)反饋形式進(jìn)行明確。有的以口頭形式反饋，隨意性較強(qiáng)。有的雖以書(shū)面形式反饋，但無(wú)統(tǒng)一規(guī)范的格式，各地各行其是，有時(shí)可能欠缺必要內(nèi)容，如有的檢察機(jī)關(guān)未對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查中遇到的問(wèn)題或者存在的分歧以及爭(zhēng)議的焦點(diǎn)等逐一回應(yīng)，并給出意見(jiàn)建議。

三是未對(duì)反饋效力進(jìn)行明確。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查后提出的書(shū)面意見(jiàn)建議，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)是否有強(qiáng)制約束力存在較大爭(zhēng)議。有的地方檢察機(jī)關(guān)要求監(jiān)察機(jī)關(guān)必須采納其提出的意見(jiàn)建議，甚至如不采納，便在后續(xù)的審查起訴過(guò)程中以此否定監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查工作。

四、檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查機(jī)制的完善路徑

為進(jìn)一步完善提前介入調(diào)查機(jī)制，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在審查判斷證據(jù)等方面的重要作用，建議從案件范圍、介入時(shí)機(jī)、啟動(dòng)方式、工作成果反饋等方面對(duì)提前介入調(diào)查作出限定，既保障職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的獨(dú)立行使，避免檢察權(quán)對(duì)其干預(yù);又保障檢察權(quán)的獨(dú)立行使，避免職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)將其吸收。應(yīng)當(dāng)根據(jù)職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的權(quán)力屬性、功能定位、顯著特點(diǎn)等構(gòu)建具有自身特色的提前介入調(diào)查機(jī)制。

（一）在介入范圍方面，限于“重大、疑難、復(fù)雜”案件，且需構(gòu)建多元化的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)體系

在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)，法律賦予“兩機(jī)關(guān)”不同職責(zé)，這決定其應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循分工負(fù)責(zé)原則。提前介入調(diào)查案件范圍不是越寬越好，檢察機(jī)關(guān)無(wú)須介入監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)違法案件，更無(wú)需介入紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)審查的違紀(jì)案件，這無(wú)法律的明確授權(quán)。即便是職務(wù)犯罪案件，也不是提前介入越多越好，介入過(guò)多一方面影響監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的獨(dú)立性，損及“兩機(jī)關(guān)”在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)的互相制約關(guān)系;另一方面牽涉檢察機(jī)關(guān)太多精力，不僅影響自身工作，也影響其介入的質(zhì)量和效果。“從公訴力量和必要性考慮，介入案件比例過(guò)高或過(guò)低，都不利于充分發(fā)揮提前介入機(jī)制的作用。”

陳國(guó)慶：《事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發(fā)展》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期，第21頁(yè)。實(shí)踐中，有些監(jiān)察機(jī)關(guān)函請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員介入的案件已超出相關(guān)規(guī)定的介入范圍，在辦案力量有限的情況下，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付，影響提前介入效果。

參見(jiàn)戴萍：《重大復(fù)雜案件提前介入偵查探索》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2019年8月13日，第3版。因此，檢察機(jī)關(guān)只需提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的少量案件，使有限的司法資源得到最佳的利用。采取“重大、疑難、復(fù)雜”的標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查中也可予以借鑒。理由如下：一是在這類(lèi)案件中，調(diào)查難度較大，案件定性、法律適用等方面存在較多問(wèn)題，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要來(lái)自檢察機(jī)關(guān)的協(xié)助;二是后續(xù)起訴和庭審難度較大，提前介入調(diào)查有助于檢察機(jī)關(guān)盡早了解案情，做好審查起訴和出庭支持公訴的準(zhǔn)備;三是與檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查采取相同標(biāo)準(zhǔn)，有利于法律統(tǒng)一適用。

此外，還需對(duì)“重大、疑難、復(fù)雜”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確和細(xì)化，最大限度地凝聚“兩機(jī)關(guān)”共識(shí)，避免因認(rèn)識(shí)分歧而無(wú)法啟動(dòng)提前介入調(diào)查。但這種明確和細(xì)化不必達(dá)到具體罪名、刑期的程度，不必達(dá)到可以照本宣科、生搬硬套的程度，比較可行的做法是確定一些相對(duì)具體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，由相關(guān)人員根據(jù)千差萬(wàn)別的個(gè)案進(jìn)行分析判斷，以決定是否需要提前介入調(diào)查。因此，有必要構(gòu)建起多元化的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)體系。就“重大”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)而言，建議從兩方面把握：一是案件的嚴(yán)重程度，如可能被判處十年以上有期徒刑的案件;二是案件的社會(huì)影響，如在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣?，并根?jù)影響范圍的不同確定提前介入的檢察機(jī)關(guān)層級(jí)，如在該區(qū)縣范圍內(nèi)有重大影響的，就由區(qū)縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查;如在地市范圍有重大影響的，就由地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查。就“疑難、復(fù)雜”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)而言，建議從三方面把握：一是案件事實(shí)認(rèn)定存在困難，如涉案人數(shù)眾多、時(shí)間跨度較長(zhǎng)、涉案范圍較廣等;二是證據(jù)采信存在困難，如證據(jù)之間存在明顯沖突影響定罪量刑的，或者可能存在非法證據(jù)需要排除的;三是案件定性和法律適用存在困難，如新型法律關(guān)系或犯罪手段的案件、法律規(guī)定不明確案件、罪與非罪和此罪與彼罪認(rèn)定有爭(zhēng)議的案件等。

（二）在介入時(shí)機(jī)方面，一般應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查終結(jié)且移送審理后介入，必要時(shí)可在監(jiān)察機(jī)關(guān)立案后介入

明確提前介入時(shí)機(jī)是防止出現(xiàn)隨意介入情況的重要保證，要避免出現(xiàn)介入過(guò)早或者過(guò)晚的問(wèn)題。過(guò)早就從審查和協(xié)助辦案轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合辦案;過(guò)晚則因時(shí)間有限，使審查流于形式。因此，建議將提前介入調(diào)查時(shí)機(jī)界定為：一般在案件移送審理后介入;必要時(shí)可在監(jiān)察機(jī)關(guān)立案后介入。主要理由如下：一是職務(wù)犯罪案件進(jìn)入審理階段后，調(diào)查已初步結(jié)束，相關(guān)事實(shí)和證據(jù)已比較明確，亦知曉在事實(shí)認(rèn)定和法律適用等方面存在哪些難題需要檢察機(jī)關(guān)提前介入幫助解決;二是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)案件已有基本的判斷和意見(jiàn)，避免過(guò)早介入影響監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)，也避免過(guò)晚介入導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提出的意見(jiàn)建議無(wú)時(shí)間予以彌補(bǔ);三是對(duì)于一些特殊案件，如社會(huì)輿論高度關(guān)注的案件，或者罪與非罪難以判定的案件，需要給檢察機(jī)關(guān)介入時(shí)機(jī)留下彈性空間。即針對(duì)少量特殊案件，檢察機(jī)關(guān)可以在審理前介入?？紤]到監(jiān)察機(jī)關(guān)需要一段時(shí)間調(diào)查了解情況，檢察機(jī)關(guān)在立案以后介入較為適宜。實(shí)踐中，有些地方檢察機(jī)關(guān)就是在立案調(diào)查后或者移送審理后介入，且效果良好。如北京市朝陽(yáng)區(qū)檢察院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)違法犯罪案件提前介入率達(dá) 87.5%，且在調(diào)查、審理階段均有介入，調(diào)查階段介入側(cè)重辨別罪與非罪、引導(dǎo)取證，審理階段介入側(cè)重證據(jù)完善、程序?qū)彶椤?/p>

馬迪、李曉娟：《監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展職務(wù)犯罪檢察工作的實(shí)證研究——以北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院職務(wù)犯罪檢察工作為研究對(duì)象》，載《中國(guó)檢察官》2018 年 9 月（上），第47頁(yè)。

（三）在介入方式方面，一般應(yīng)當(dāng)依監(jiān)察機(jī)關(guān)書(shū)面邀請(qǐng)介入，必要時(shí)依職權(quán)主動(dòng)介入

目前，檢察機(jī)關(guān)雖不能對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件實(shí)施法律監(jiān)督，但是《憲法》和《監(jiān)察法》明確規(guī)定了兩機(jī)關(guān)互相配合、互相制約關(guān)系，而檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查，正是履行這一關(guān)系的體現(xiàn)。建議將提前介入調(diào)查的啟動(dòng)方式界定為：一般應(yīng)當(dāng)依監(jiān)察機(jī)關(guān)書(shū)面邀請(qǐng)被動(dòng)介入，必要時(shí)可主動(dòng)介入。這是因?yàn)椋簭穆毮芊止そ嵌戎v，職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，如無(wú)必要，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)主動(dòng)介入;但是對(duì)一些如社會(huì)輿論高度關(guān)切的特殊案件，檢察機(jī)關(guān)必要時(shí)可以從履行公益訴訟職能的角度主動(dòng)介入。還需注意的是，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)邀介入時(shí)務(wù)必持有書(shū)面的邀請(qǐng)文件，并經(jīng)內(nèi)部嚴(yán)格審批同意，避免通過(guò)當(dāng)面、電話(huà)等口頭方式隨意提前介入調(diào)查。

（四）在介入反饋機(jī)制方面，檢察機(jī)關(guān)介入后應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)名義提出反饋建議，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)反饋建議需要建立內(nèi)部論證機(jī)制

提前介入調(diào)查作為監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)之間銜接配合的重要機(jī)制載體，應(yīng)具有高度的規(guī)范性，因而作為介入的最終成果，在反饋時(shí)需把握以下限度：一是在反饋主體方面，建議以檢察機(jī)關(guān)名義反饋。檢察機(jī)關(guān)雖然已進(jìn)行司法責(zé)任制改革，賦予檢察官更多權(quán)力，但是提前介入調(diào)查，是應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)并經(jīng)檢察長(zhǎng)同意指派，代表的是檢察機(jī)關(guān)，即便他們可以依據(jù)法律和事實(shí)提出意見(jiàn)建議，但這個(gè)意見(jiàn)建議在反饋前仍需檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，必要時(shí)還需提請(qǐng)檢察委員會(huì)集體研究決定。由此，提前介入反饋的意見(jiàn)建議已經(jīng)演變?yōu)闄z察官個(gè)人發(fā)揮重要作用的檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)建議。二是在反饋形式方面，負(fù)責(zé)提前介入的檢察人員應(yīng)當(dāng)在充分了解案情的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析判斷，提出意見(jiàn)建議，并形成規(guī)范的書(shū)面材料，內(nèi)容包括提前介入案件的基本情況、需要提供協(xié)助的內(nèi)容、介入過(guò)程、形成的意見(jiàn)建議以及相應(yīng)的法律依據(jù)等。三是在反饋效力方面，檢察機(jī)關(guān)提前介入后提出的書(shū)面意見(jiàn)建議對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有強(qiáng)制約束力。監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)論是應(yīng)邀介入還是主動(dòng)介入，其基本定位主要是在證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定、法律適用等方面給予協(xié)助，不能直接參與案件的調(diào)查活動(dòng)和決策活動(dòng)。即便是在提前介入過(guò)程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)具有非法取證等行為的，也只能通過(guò)后續(xù)的審查起訴予以排除，不能在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查階段提出強(qiáng)制排除意見(jiàn)。總之，在介入反饋機(jī)制方面，檢察機(jī)關(guān)介入后應(yīng)以其名義提出反饋建議，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要建立內(nèi)部論證機(jī)制，充分考慮反饋建議，并將建議吸納情況回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，確保檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查的效果。

結(jié)語(yǔ)

目前，“兩機(jī)關(guān)”對(duì)提前介入調(diào)查皆持歡迎態(tài)度。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立以來(lái)，已商請(qǐng)最高人民檢察院提前介入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)辦理的30多起職務(wù)犯罪案件，

魏悅：《國(guó)家監(jiān)委已商請(qǐng)最高檢提前介入多起職務(wù)犯罪案》，載中國(guó)法院網(wǎng)，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2019/12/id/4751575.shtml，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2020年2月5日。也用實(shí)踐證明了這一論點(diǎn)。但因法律未對(duì)其作出明確規(guī)定，從某種程度上講，缺乏制度的法定性和穩(wěn)定性，既影響其功能定位，也影響其實(shí)務(wù)解讀，造成實(shí)踐運(yùn)行中各行其是。鑒于此，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和最高人民檢察院有必要對(duì)提前介入的范圍、時(shí)機(jī)、方式、反饋等作出明確統(tǒng)一的規(guī)定;各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，配套制定細(xì)化的實(shí)施制度。如此，才能確保提前介入調(diào)查在法治軌道上平穩(wěn)運(yùn)行。

Study of the Mechanism of the Procuratorial Organs Early Intervene in the

Supervision and Investigation of Crime on Duty

WANG Zhan

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

The early involvement of the procuratorial organs in the supervision and investigation of crime on duty has the dual legal basis of performing the public prosecution function and the mutual restriction between the state organs. Besides， they also have system standard foundations. Moreover， they also have a value foundation to ensure the effective connection between the supervision and criminal justice. However， in practice， it faces a dilemma of application. In order to better apply this mechanism， in terms of the scope of intervention， only major， difficult and complex cases should be involved， and a diversified judgment standard system should be established. In terms of the time of intervention， generally after the case is transferred for trial of supervisory organ， and when necessary， after the case is registered and investigated by the supervisory organ. In terms of the way of intervention， according to the written invitation of the supervisory organ， if necessary， the legal supervision function should be started to intervene. In the intervention feedback mechanism， the procuratorial organ should put forward feedback suggestions in the name of the procuratorial organ after intervention. The supervisory organ needs to establish an internal argumentation and discussion mechanism for the feedback suggestions， fully consider the feedback suggestions， and reply to the procuratorial organ on the absorption of the suggestions， so as to truly achieve the real and effective early intervention of the procuratorial organ.

Key Words： early intervention; the supervision and investigation of crime on duty; mutual restraint; legal supervision

本文責(zé)任編輯：周玉芹