張玄 李彬

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)村勞動(dòng)力的大量外流，農(nóng)村宅基地閑置情況越來越嚴(yán)重，導(dǎo)致大量農(nóng)村建設(shè)用地資源浪費(fèi)。通過多元主體耦合聯(lián)動(dòng)，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村宅基地資源的合理開發(fā)和利用。結(jié)合案例，協(xié)調(diào)各方優(yōu)勢(shì)和作用，探索宅基地主體合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，盤活閑置農(nóng)村宅基地土地資源，助推“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實(shí)施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;多主體;耦合

中圖分類號(hào)：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）09-0013-03

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶用作住宅基地而無償占有、無期限利用的本集體所有的土地。近年來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了城鎮(zhèn)生產(chǎn)建設(shè)用地緊缺和農(nóng)村宅基地空缺這一“雙缺現(xiàn)象”。宅基地法理基礎(chǔ)不牢固，缺乏法理支撐，造成農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰，加上治理主體過度強(qiáng)調(diào)保障功能，使宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)遭到削弱。因此，研究主體聯(lián)動(dòng)對(duì)盤活閑置土地資源具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

國內(nèi)關(guān)于宅基地主體聯(lián)動(dòng)性的研究中，有的學(xué)者較關(guān)注農(nóng)民主體問題，基于多主體復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)提出農(nóng)戶退出意愿度與政府交互傳導(dǎo)需要發(fā)生作用[1];有學(xué)者認(rèn)為需要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本參與，在宅基地退出補(bǔ)償中引入收益分享機(jī)制，以宅基地“三權(quán)分置”為指導(dǎo)合理利用結(jié)余宅基地和農(nóng)房，明確村集體在宅基地監(jiān)管中的主體性作用，維護(hù)和完善宅基地的集體所有權(quán)，建立宅基地議事決策組織解決政府失靈問題[2];有學(xué)者將國內(nèi)目前的鄉(xiāng)村建設(shè)模式按照參與角色劃分為政府主導(dǎo)型、社會(huì)推動(dòng)型、內(nèi)生力量型三種，與其他參與角色協(xié)同配合，同時(shí)指出要重視鄉(xiāng)村教育、文化建設(shè)、居民參與，并注重對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)參與角色的培養(yǎng)，讓更多的角色參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中[3]。本文基于宅基地“三權(quán)分置”下農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)訴求，選取重慶市涪陵區(qū)典型案例，探索宅基地主體多元的有效性，以期為農(nóng)村宅基地的規(guī)劃整治提供參考。

一、多方主體在宅基地流轉(zhuǎn)中的作用

1.農(nóng)民的作用。農(nóng)村人地關(guān)系密切，農(nóng)村居民點(diǎn)用地變化與人口變化存在高度的耦合關(guān)系[4]?；诔擎?zhèn)的生活福利，村民外出務(wù)工人員比例較大，但受到傳統(tǒng)觀念以及個(gè)人行為偏好的影響，農(nóng)民對(duì)于各種原因?qū)е碌娜疫w移定居城鎮(zhèn)的總體意愿較弱，在進(jìn)城落戶后依舊享受無償獲得無期限使用的宅基地，這樣的農(nóng)戶宅基地退出感知價(jià)值，即農(nóng)戶對(duì)于退出宅基地時(shí)期所能感知到的利益獲取與風(fēng)險(xiǎn)付出進(jìn)行權(quán)衡后，得出的整體估算評(píng)價(jià)[5]。農(nóng)戶的認(rèn)知、情感和認(rèn)同等的建構(gòu)過程貫穿于宅基地的流轉(zhuǎn)之中。農(nóng)戶分化、鄉(xiāng)土依賴影響著宅基地的流轉(zhuǎn)。符合條件的農(nóng)戶理性退出集體收益分配權(quán)，需要充分尊重農(nóng)戶的鄉(xiāng)土情結(jié)。所以農(nóng)民對(duì)宅基地支配力量是巨大的[6]。

2.村集體的作用。農(nóng)村集體作為上傳下達(dá)的組織，有效落實(shí)政府法令條文傳達(dá)正確解決思想，積極發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能力，在多方主體中斡旋為各方爭(zhēng)取最佳利益。有效保持政策的可持續(xù)性、連續(xù)性、適應(yīng)性，結(jié)合本地特色發(fā)揮能動(dòng)作用，打消宅基地流轉(zhuǎn)的掣肘。保障農(nóng)民生活權(quán)利，同時(shí)潤(rùn)滑協(xié)調(diào)各方主體發(fā)揮最大化效益。

3.企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的作用。企業(yè)設(shè)計(jì)項(xiàng)目通過整體開發(fā)、農(nóng)家樂、特色農(nóng)漁牧等產(chǎn)業(yè)模式，結(jié)合新時(shí)代“互聯(lián)網(wǎng)+”，利用電子商務(wù)、物流配送等有效形式開發(fā)生產(chǎn)領(lǐng)域的智慧農(nóng)業(yè)、營(yíng)銷電商、產(chǎn)業(yè)鏈等模式的宅基地資本功能，享受增值利益。依托宅基地的基本特征，建立現(xiàn)代物流園區(qū)。做到增加農(nóng)村的就業(yè)機(jī)會(huì)，為農(nóng)村帶來現(xiàn)代企業(yè)管理制度，在農(nóng)村宅基地的發(fā)展中注入新的活力[7]。農(nóng)村宅基地抵押融資有助于緩解農(nóng)戶的融資約束[8]。農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)過程中轉(zhuǎn)型缺乏資金，第三方的監(jiān)督和金融機(jī)構(gòu)的有效配合能為其提供發(fā)展動(dòng)力。同時(shí)能引導(dǎo)金融資源向廣大農(nóng)村地區(qū)聚集，創(chuàng)新宅基地利用形式，更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

4.政府的作用。政府的行動(dòng)邏輯主要依據(jù)政績(jī)觀念、民生觀念和社會(huì)安全意識(shí)。政府落實(shí)集體土地所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)等多方面的綜合改革[9]。實(shí)際的運(yùn)作之中，現(xiàn)實(shí)與法律的差距較大、沖突明顯。我國現(xiàn)有的法律條款中有關(guān)宅基地的法律文獻(xiàn)缺失科學(xué)的法理基礎(chǔ)[10]，有的時(shí)候甚至缺乏專業(yè)性文件，導(dǎo)致農(nóng)村糾紛陷于法律困境，無法得到實(shí)質(zhì)性的解決。政府的明確性行為能夠有效確定宅基地的歸屬問題，為宅基地的流轉(zhuǎn)提供良好的前提條件。

重慶市涪陵區(qū)積極探索農(nóng)村“三變”改革新路徑，開創(chuàng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式。涪陵區(qū)大順鄉(xiāng)以新興村為試點(diǎn)，圍繞盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)資源做文章，探索出多主體聯(lián)動(dòng)合作共贏的致富之路，推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、農(nóng)民增收，兼顧農(nóng)戶、村集體、企業(yè)三方利益，堅(jiān)持發(fā)展成果群眾共享，喚醒沉睡的宅基地，變“死資產(chǎn)”為“活資產(chǎn)”，為鄉(xiāng)村振興充分釋放改革紅利?？傊?，形成內(nèi)生應(yīng)對(duì)作用和外力制衡策略兩部分構(gòu)成的土地利用多元主體“利益制衡”機(jī)制。經(jīng)濟(jì)能人帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合，農(nóng)民倒逼推動(dòng)政府發(fā)揮作用。外生輔以政府規(guī)劃，村集體精確控制用地存量[11]。兼顧各方主體利益，探索多主體共贏機(jī)制能有效助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

二、農(nóng)村宅基地主體聯(lián)動(dòng)的困境

1.多元主體參與的平臺(tái)建設(shè)不完善。涪陵新興村的經(jīng)驗(yàn)證明，雖然有多元主體的參與，但是各主體參與程度大不相同。村集體長(zhǎng)期占據(jù)村莊建設(shè)的主導(dǎo)力量，參與力度大，而政府、企業(yè)、村民等其他主體的參與程度都不如村集體，參與力度弱，發(fā)揮作用較小，并且參與時(shí)間短，尚未挖掘出他們的全部?jī)?yōu)勢(shì)功能。

2.多元主體參與的激勵(lì)機(jī)制不完善。新興村外來企業(yè)數(shù)量少，在一定程度上可以反映出政府對(duì)參與鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)進(jìn)行的政策補(bǔ)貼還不到位，對(duì)企業(yè)吸引力度較弱。村民出于“參與或者不參與村莊公共事務(wù)對(duì)個(gè)人來說沒有什么影響”的心理，對(duì)村莊公共事務(wù)的決策缺乏參與的積極性、主動(dòng)性，這也在一定程度上反映了有效的激勵(lì)機(jī)制尚未健全的問題。

3.多元主體數(shù)量、類型仍然較少。宅基地參與建設(shè)的主體多樣性不足，政府長(zhǎng)期以來的主導(dǎo)導(dǎo)致其他主體進(jìn)入難、成本高、經(jīng)營(yíng)難，單一主體導(dǎo)致其他群體主動(dòng)性不強(qiáng)。單一性主體在決策上確實(shí)有效且具有時(shí)效性，但有一定弊端導(dǎo)致了部分失靈情況，對(duì)宅基地的發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。參與新興村建設(shè)的多元主體主要包括村集體、政府、村民、外來企業(yè)四類，還可以充分利用涪陵地區(qū)高校資源，組織地方院校進(jìn)行有效科研和開發(fā)技術(shù)支持。積極鼓勵(lì)社會(huì)公益組織等社會(huì)多元力量使得多方主體耦合聯(lián)動(dòng)的效益得到聯(lián)系和充分利用。

4.多元主體間的協(xié)同性有待增強(qiáng)。多元主體間的溝通和互動(dòng)機(jī)制不健全，導(dǎo)致各主體間的信息共享不能充分實(shí)現(xiàn)，矛盾得不到及時(shí)有效的解決，從而造成各主體間的協(xié)同合力不強(qiáng)的問題。主體之間聯(lián)系成本較大溝通費(fèi)用較高，缺乏溝通鏈接渠道，使得多主體間關(guān)系成本高昂導(dǎo)致成本高利潤(rùn)低。

除了以上的問題，還存在著村莊各參與主體對(duì)村莊建設(shè)的評(píng)價(jià)如何、對(duì)村莊未來建設(shè)的期望為何、多元主體參與村莊建設(shè)后促進(jìn)其發(fā)展情況如何、帶動(dòng)周圍村莊的發(fā)展情況如何等問題。

三、建議與措施

1.完善宅基地主體溝通平臺(tái)。各地需要依托本地資源稟賦，利用本身資源特色，因地制宜進(jìn)行宅基地開發(fā)工作。需要完善和改善基礎(chǔ)設(shè)施，吸引社會(huì)資本投入，鼓勵(lì)多元主體間合作，實(shí)現(xiàn)資金交換、技術(shù)交流。

2.制定并實(shí)施激勵(lì)政策。明晰產(chǎn)權(quán)是激勵(lì)多元主體合作的首要前提。需要有針對(duì)性地建立可以和城市媲美的法理體系、法律制度和相應(yīng)的住宅公共政策體系保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益。為維穩(wěn)宅基地利用規(guī)劃，保證宅基地用途管制的有效性、合理性，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民使用者這一主體充分的宅基地分配權(quán)利和規(guī)劃?rùn)?quán)利，以提升主體參與活力。通過土地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，提升鄉(xiāng)村的治理能力，增強(qiáng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。做到“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，為激活閑置農(nóng)房和宅基地提供制度保障和改革導(dǎo)向。

3.堅(jiān)持“實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)、法律兜底”這一中國農(nóng)地制度變革的一般軌跡和路徑，在不斷的沖突與挑戰(zhàn)中順利完成宅基地過渡。需要在保證農(nóng)民最基本權(quán)益的情況下對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行改造，同時(shí)堅(jiān)持完善內(nèi)外配套措施，協(xié)同各方主體在正確制定的政策下，結(jié)合本地情況聯(lián)合村集體、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地利用的效益最大化。

4.積極聯(lián)合高校等其他主體平臺(tái)，發(fā)揮宅基地特色。過去的宅基地經(jīng)營(yíng)模式屬于農(nóng)民為主體，村委管理的主體機(jī)制。農(nóng)民由于缺乏專業(yè)的管理知識(shí)，往往有其辛勤勞作，但得不到相應(yīng)的收獲，農(nóng)民收入水平低導(dǎo)致生活質(zhì)量差。過去有過聯(lián)眾模式等創(chuàng)新手段，通過公司對(duì)整個(gè)村莊進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，不需政府、村民投入，結(jié)果表明僅僅只有企業(yè)參與，而沒有其他主體投入的這一模式是低效、沒有價(jià)值的。因此，涪陵采取農(nóng)民流轉(zhuǎn)、村委協(xié)助、企業(yè)創(chuàng)收、政府推法、多主體合作的形式，實(shí)施“閑置農(nóng)房激活計(jì)劃”。

5.組織機(jī)構(gòu)多元化。由村組集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)成員組成村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“資管會(huì)”）負(fù)責(zé)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理，緊緊聯(lián)系村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，依托政策扶持。村內(nèi)自身組織載體多樣化為解決本地宅基地閑置提供內(nèi)生動(dòng)力，吸引外部企業(yè)的加入。多主體發(fā)揮各自作用時(shí)注意多模式創(chuàng)新，堅(jiān)持因地制宜、先行先試、農(nóng)民主體、市場(chǎng)運(yùn)作、重點(diǎn)突破的原則，積極探索集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式，盤活利用集體資產(chǎn)資源，增加村級(jí)集體收入，促進(jìn)農(nóng)民致富奔小康，推動(dòng)“三變”改革走向縱深，為鄉(xiāng)村振興打造新引擎。多種主體耦合聯(lián)動(dòng)根據(jù)不同的需要情況進(jìn)行適宜性分析，最終決定適宜方案。通過“村資管會(huì)+企業(yè)+農(nóng)民閑置宅基地”，由農(nóng)戶填寫自愿退出集體宅基地申請(qǐng)書，交由資管會(huì)，資管會(huì)依據(jù)“三議”決策機(jī)制形成收儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)后，與農(nóng)戶簽訂宅基地退出補(bǔ)償協(xié)議，收取宅基地房屋產(chǎn)權(quán)證書。資管會(huì)通過統(tǒng)一招商，引入城市資本，對(duì)原址宅基地修復(fù)或改建符合當(dāng)?shù)靥厣拿袼藿?jīng)營(yíng)點(diǎn)，打造鄉(xiāng)村旅游民宿經(jīng)濟(jì)。也有“村資管會(huì)+企業(yè)+農(nóng)民土地村資產(chǎn)管理委員會(huì)”通過對(duì)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行代管，對(duì)土地進(jìn)行丈量清算，按照1畝/股確權(quán)量化，并與資管會(huì)簽訂股權(quán)托管經(jīng)營(yíng)協(xié)議。資管會(huì)圍繞產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，通過統(tǒng)一招商，引入城市資本，發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)。

6.主體系統(tǒng)體系化。資管會(huì)設(shè)置理事會(huì)（由資管會(huì)成員組成），系村資管會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，其中設(shè)理事長(zhǎng)1名、副理事長(zhǎng)1名、理事5名;設(shè)置監(jiān)事會(huì)，設(shè)會(huì)長(zhǎng)1名（可由村監(jiān)督委員會(huì)主任兼任）、成員2名（可由村監(jiān)委會(huì)成員兼任），形成自身組織體系、組織系統(tǒng)。同時(shí)強(qiáng)調(diào)資管會(huì)人員與監(jiān)督小組人員不得交叉任職。理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)各司其責(zé)，使處理土地問題專業(yè)化，兩者聯(lián)合形成成熟的體系以達(dá)到效益的最大化。企業(yè)充分調(diào)動(dòng)其技術(shù)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，利用本身經(jīng)驗(yàn)結(jié)合本地特色資源進(jìn)行發(fā)展。農(nóng)民提升信任指數(shù)，積極配合各方主體。

7.管理范圍明確化。各主體通過條例規(guī)定劃分自身管理范圍，明確管理權(quán)限，重視自身管理責(zé)任。村集體管理所有自然資源;村民小組委托代管集體資產(chǎn)資源;資管會(huì)依法投資、投勞于村莊科學(xué)、文化、廣播、電視、衛(wèi)生、體育等設(shè)施，完善管理工作，制定和執(zhí)行村集體資產(chǎn)管理制度;理事會(huì)系村資管會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，資管會(huì)負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng);村民可以有效提供自身土地情況說明種植經(jīng)營(yíng)意愿，有效參與生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，同時(shí)提供創(chuàng)新手段;企業(yè)針對(duì)市場(chǎng)渠道窄小、技術(shù)不成熟、營(yíng)銷策略平淡化進(jìn)行處理加工，為宅基地建設(shè)發(fā)展和利用提供借鑒手段和方法;監(jiān)事會(huì)加強(qiáng)對(duì)村資管會(huì)執(zhí)行全體成員會(huì)議決定事項(xiàng)的情況進(jìn)行監(jiān)督。各方明確管理范圍管理事項(xiàng)，通過條例進(jìn)行對(duì)象約束，從而完善責(zé)任制度，刺激各方主體協(xié)調(diào)自身管理。

8.經(jīng)營(yíng)模式流暢化。不同主體聯(lián)動(dòng)結(jié)合采取不同的管理經(jīng)營(yíng)模式，集體資源資產(chǎn)按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，采取多種經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)行有償使用。經(jīng)營(yíng)方式由資管會(huì)決定，可由資管會(huì)直接經(jīng)營(yíng)，可實(shí)行承包、租賃經(jīng)營(yíng)，也可以實(shí)行集體資產(chǎn)參股或股份合作等經(jīng)營(yíng)。直接經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的提出經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，明確經(jīng)營(yíng)責(zé)任。承包、租賃經(jīng)營(yíng)公平公正公開，確定經(jīng)營(yíng)者后提供擔(dān)保，簽訂承包或租賃合同，進(jìn)行股份合作經(jīng)營(yíng)評(píng)估。經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)緊密銜接，模式過渡順利。同時(shí)采取“三議”決策機(jī)制達(dá)到分配合理化，力求保障各方主體的參與積極性，使得經(jīng)營(yíng)模式流暢化。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 苑韶峰，李威，等.應(yīng)用多主體復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論的宅基地退出補(bǔ)償定價(jià)[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2020，（3）：263-270.

[2]? 曾旭暉，郭曉鳴.傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地“三權(quán)分置”路徑研究——基于江西省余江區(qū)和四川省瀘縣宅基地制度改革案例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2019，（6）：58-66.

[3]? 高巍，胡敏，靳曉娟.基于角色參與的當(dāng)前我國鄉(xiāng)村建設(shè)模式分析[J].城市發(fā)展研究，2019，（3）：21-27+32.

[4]? 商冉，曲衍波，姜懷龍.人地關(guān)系視角下農(nóng)村居民點(diǎn)轉(zhuǎn)型的時(shí)空特征與形成機(jī)理[J].資源科學(xué)，2020，（4）：672-684.

[5]? 胡銀根，楊春梅，董文靜，齊琪，張也，林書達(dá).基于感知價(jià)值理論的農(nóng)戶宅基地有償退出決策行為研究——以安徽省金寨縣典型試點(diǎn)區(qū)為例[J].資源科學(xué)，2020，（4）：685-695.

[6]? 李榮耀，王歡，遲亮.農(nóng)戶分化、鄉(xiāng)土依賴與集體收益分配權(quán)退出[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2020，（3）：149-157+176.

[7]? 祁全明.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村閑置宅基地的開發(fā)利用——以休閑農(nóng)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)為例[J].理論月刊，2018，（7）：123-129.

[8]? 張琴，高小玉.農(nóng)村宅基地抵押融資信用風(fēng)險(xiǎn)防范研究：基于橫向監(jiān)督的視角[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2020，（4）：66-71.

[9]? 韓松.宅基地立法政策與宅基地使用權(quán)制度改革[J].法學(xué)研究，2019，（6）：70-92.

[10]? 楊一介.宅基地使用權(quán)規(guī)制規(guī)則反思：沖突與回應(yīng)[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2018，（4）：118-127.

[11]? 王竹，孫佩文，錢振瀾，徐丹華.鄉(xiāng)村土地利用的多元主體“利益制衡”機(jī)制及實(shí)踐[J].規(guī)劃師，2019，（11）：11-17+23.