陳星宇

摘 要：通過梳理新政府會計制度改革的變化，分析新政府會計制度對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的影響，結(jié)合當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀，對其內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題進(jìn)行探討，提出加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策建議，即優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，建立風(fēng)險評估機(jī)制，完善控制活動管理，加快內(nèi)部控制信息化建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：新政府會計制度;行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制建設(shè);影響

新政府會計制度重構(gòu)了行政事業(yè)單位會計準(zhǔn)則體系，對原有的核算模式進(jìn)行了系統(tǒng)性改革。它的實施，對強(qiáng)化和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了新的要求。同時，內(nèi)部控制科學(xué)合理的制定及其有效的實施，也為新政府會計制度的實施奠定了良好基礎(chǔ)。

一、新政府會計制度的改革創(chuàng)新

1.統(tǒng)一了現(xiàn)行各類行政事業(yè)單位會計制度。新政府會計制度有機(jī)整合了原有各類行政事業(yè)單位會計制度的內(nèi)容，統(tǒng)一制定規(guī)范的會計制度。不再區(qū)分行政和事業(yè)單位，也不再區(qū)分行業(yè)事業(yè)單位。保留了現(xiàn)行各項制度中的通用業(yè)務(wù)和事項，同時增加各級各類行政事業(yè)單位的共性業(yè)務(wù)和事項，對同類業(yè)務(wù)盡可能做出同樣的處理規(guī)定。設(shè)置統(tǒng)一的會計核算科目和報表、報告體系，增強(qiáng)了制度的可操作性和財務(wù)信息可比性。

2.重構(gòu)了行政事業(yè)單位會計核算模式。新政府會計制度構(gòu)建了“財務(wù)會計和預(yù)算會計適度分離并相互銜接”的新型會計核算管理模式。適度分離預(yù)算會計和財務(wù)會計功能、決算報告和財務(wù)報告功能，全面反映行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行信息和財務(wù)信息。對預(yù)算管理方面的現(xiàn)金收支進(jìn)行規(guī)范化“平行記賬”，實現(xiàn)收付實現(xiàn)制、權(quán)責(zé)發(fā)生制共同運行，預(yù)算和財務(wù)兩會計要素相互協(xié)調(diào)，共同反映行政事業(yè)單位財務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行情況。

3.擴(kuò)大了行政事業(yè)單位資產(chǎn)負(fù)債核算范圍。除按照權(quán)責(zé)發(fā)生制核算原則增加有關(guān)往來賬款的核算內(nèi)容。增加了公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、文物文化資產(chǎn)、保障性住房和受托代理資產(chǎn)的核算內(nèi)容，提出了無形資產(chǎn)與計提固定資產(chǎn)折舊的概念，加強(qiáng)了國有資產(chǎn)在管理、支付、預(yù)算等方面內(nèi)容，精確反映單位資產(chǎn)情況。增加了預(yù)計負(fù)債、受托代理負(fù)債等核算內(nèi)容，全面反映單位現(xiàn)時義務(wù)。與此同時，凈資產(chǎn)狀況也準(zhǔn)確反映了行政事業(yè)單位“家底”信息。

二、新政府會計制度對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的影響

1.全面提升行政事業(yè)單位會計信息質(zhì)量。新政府會計制度改革了過去諸如多項制度并存、體系繁雜、內(nèi)容交叉、核算口徑不統(tǒng)一等問題，統(tǒng)一了各行業(yè)各領(lǐng)域行政事業(yè)單位會計核算標(biāo)準(zhǔn)和核算口徑。新政府會計制度對會計科目進(jìn)行了系統(tǒng)的細(xì)化規(guī)范，保證行政事業(yè)單位會計核算的完整全面。引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制，使會計核算更加具有科學(xué)性，擴(kuò)大了會計核算的內(nèi)容與范圍，提高了會計信息相關(guān)性與可比性。加強(qiáng)財務(wù)報告質(zhì)量管理，增強(qiáng)資金使用透明度和準(zhǔn)確性，這些都有效全面提升了行政事業(yè)單位會計信息質(zhì)量。隨著預(yù)決算公開和財務(wù)報告社會公眾監(jiān)督不斷深化，這就使得行政事業(yè)單位更加重視內(nèi)部控制建設(shè)，以提高資金使用效益。

2.準(zhǔn)確反映行政事業(yè)單位運行成本。新政府會計制度引入成本、費用、績效等理念和方法，要求收支在權(quán)利義務(wù)所屬期間核算，合理歸集、準(zhǔn)確反映行政事業(yè)單位的運行費用和履職成本，優(yōu)化配置單位資金及資源，有效節(jié)約單位耗能和財政資金，防止出現(xiàn)高成本低質(zhì)量現(xiàn)象。這就要求行政事業(yè)單位增強(qiáng)責(zé)任意識，不斷提高內(nèi)部控制水平，全面客觀評價單位自身管理存在的薄弱環(huán)節(jié)和問題，規(guī)范業(yè)務(wù)流程和資金使用，強(qiáng)化成本管理和績效評價，提高公共服務(wù)的工作效率和效果。

3.有效推進(jìn)行政事業(yè)單位業(yè)財融合。新政府會計制度全面引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，改變了原來有資金流入流出才進(jìn)行會計核算的業(yè)務(wù)流程。要求在取得收取款項權(quán)利、發(fā)生支付款項義務(wù)時就要進(jìn)行會計核算。這就要求單位更加重視合同管理、基建管理、資產(chǎn)管理以及往來款項管理等與財務(wù)核算息息相關(guān)的內(nèi)部控制建設(shè)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)與財務(wù)的溝通交流。財務(wù)人員要主動融入業(yè)務(wù)，參與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)全過程管理，由事后被動式反應(yīng)向事前預(yù)測、事中控制、事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮專業(yè)核算優(yōu)勢，規(guī)范優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，引導(dǎo)促進(jìn)各項業(yè)務(wù)開展，實現(xiàn)業(yè)務(wù)發(fā)展與財務(wù)管理緊密融合一體化發(fā)展。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

1.內(nèi)部控制環(huán)境薄弱。目前，部分行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制意識方面還比較淡薄，尤其是對內(nèi)部控制的認(rèn)識和研究不到位，不深刻，不夠重視，很大程度上影響了單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的執(zhí)行效果。甚至有的單位內(nèi)部控制現(xiàn)實中有名無實，形同虛設(shè)，僅僅為了走形式而存在，幾乎沒有發(fā)揮出真正的作用。行政事業(yè)單位內(nèi)部員工的內(nèi)部控制意識總體也比較薄弱，很多人對內(nèi)部控制沒有形成一個完整的認(rèn)識和理解，因此，在內(nèi)部控制執(zhí)行過程中自然會受到一定的阻力。部分行政事業(yè)單位缺少對內(nèi)部控制建設(shè)的整體規(guī)劃、執(zhí)行和考核的管理體系，缺乏科學(xué)的人力資源培訓(xùn)制度等等，這些都影響了內(nèi)部控制建設(shè)的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

2.風(fēng)險評估機(jī)制欠缺。目前，許多行政事業(yè)單位沒有建立起內(nèi)部控制相關(guān)的風(fēng)險評估機(jī)制。缺乏從風(fēng)險評估目標(biāo)確定到風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、措施應(yīng)對等一整套行之有效的風(fēng)險評估制度，缺少對可能發(fā)生的風(fēng)險實施事前、事中、事后的控制手段。有的單位雖然有風(fēng)險管控意識，但卻是更多地關(guān)注風(fēng)險發(fā)生之后的控制環(huán)節(jié)，這會使單位不能根據(jù)風(fēng)險變化的諸多因素做出有效反應(yīng)，準(zhǔn)確判斷風(fēng)險的影響程度及其可承受能力。當(dāng)風(fēng)險發(fā)生之后，因無預(yù)先設(shè)定的實施方案，有可能會因決策的錯誤或措施及方法不當(dāng)而導(dǎo)致風(fēng)險無法控制，單位蒙受經(jīng)濟(jì)損失。

3.控制活動管理不當(dāng)。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度大部分源自上級的文件及一些條例政策，沒有從本單位實際需求出發(fā)，結(jié)合實際情況制定，使得制度內(nèi)容過于籠統(tǒng)，可操作性比較差。相關(guān)部門在制度制定時，更多地考慮自身業(yè)務(wù)需求，導(dǎo)致制度建設(shè)呈部門化現(xiàn)象，系統(tǒng)性合理性不夠。預(yù)算控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)。很多行政事業(yè)單位由于預(yù)算管理水平不高，在其內(nèi)部控制實施過程中，常常會出現(xiàn)與預(yù)算管理工作結(jié)合程度低、預(yù)算管理工作程序不規(guī)范等問題，導(dǎo)致預(yù)算控制約束力差、資金使用效率低下。

4.內(nèi)部控制信息化建設(shè)滯后。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提供了強(qiáng)有力的支撐。但由于部分行政事業(yè)單位信息化建設(shè)投入少、信息人員配備不足，技術(shù)力量不夠，信息化建設(shè)仍較落后，很多業(yè)務(wù)依舊停留在最基本的數(shù)據(jù)及信息處理需求階段。目前，許多行政事業(yè)單位內(nèi)部不同部門根據(jù)自身業(yè)務(wù)要求相應(yīng)建立了有關(guān)信息系統(tǒng)，但由于內(nèi)部不同系統(tǒng)間的兼容性低，相互獨立，口徑不一致，進(jìn)而也影響了不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性，使得單位內(nèi)部各部門之間數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)共享與溝通，造成信息孤島，運行效率低下，內(nèi)部控制效果也難以達(dá)到預(yù)期水平。

5.內(nèi)部控制監(jiān)督不力。目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位沒有設(shè)置專門的內(nèi)部審計部門，監(jiān)督管理工作由財務(wù)管理人員“一肩挑”，其獨立性差，難以有效履行監(jiān)管職責(zé)。雖有少數(shù)行政事業(yè)單位設(shè)立了內(nèi)部審計部門，但由于人員配備少，業(yè)務(wù)水平低等原因，造成內(nèi)控監(jiān)督薄弱、監(jiān)管不到位。財政、審計、監(jiān)察等部門對行政事業(yè)單位的外部監(jiān)管，多側(cè)重于經(jīng)濟(jì)事項的審查，對內(nèi)部控制建設(shè)方面的監(jiān)督較為欠缺，致使行政事業(yè)單位缺乏外部驅(qū)動力和約束力。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

1.優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，加強(qiáng)對內(nèi)部控制工作的高度重視、主動帶領(lǐng)單位全體員工提高內(nèi)部控制意識，加強(qiáng)對內(nèi)部控制的宣傳力度，讓單位全體員工了解內(nèi)部控制工作的重要性和必要性，樹立正確的內(nèi)控意識，提高其參與內(nèi)部控制建設(shè)的積極性和主動性，構(gòu)建單位良好的內(nèi)部控制氛圍，使得單位全體員工都能在各自的工作崗位上積極配合內(nèi)部控制工作的執(zhí)行。加強(qiáng)內(nèi)部控制人員專業(yè)知識和職業(yè)道德培訓(xùn)，提升其專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)。制定完善內(nèi)部控制建設(shè)規(guī)劃、執(zhí)行、考核體系，保證內(nèi)部控制得以高效執(zhí)行。

2.建立風(fēng)險評估機(jī)制。行政事業(yè)單位要根據(jù)自身的發(fā)展現(xiàn)狀，制定風(fēng)險評估方案，明確風(fēng)險評估目標(biāo)，確定其內(nèi)控目標(biāo)實施過程中可能會產(chǎn)生的風(fēng)險及其風(fēng)險承受能力。在風(fēng)險事件發(fā)生之前，單位要綜合運用各種科學(xué)方法，查找識別內(nèi)部控制產(chǎn)生影響的風(fēng)險。運用定量和定性的方法對風(fēng)險發(fā)生的可能性和對單位內(nèi)控目標(biāo)實現(xiàn)的影響程度進(jìn)行分析，劃分風(fēng)險等級。確定優(yōu)先控制的風(fēng)險，避免風(fēng)險帶來的損失。綜合各種風(fēng)險情況，及時采取應(yīng)對策略。

3.完善控制活動管理。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范和新政府會計制度等要求，完善細(xì)化內(nèi)部控制制度建設(shè)。在制定內(nèi)部控制制度時必須結(jié)合單位實際情況，深入梳理單位經(jīng)濟(jì)活動各業(yè)務(wù)流程，針對發(fā)現(xiàn)的問題，抓住重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點，分析存在的各種風(fēng)險，使得各項活動管理控制更加具有針對性和精細(xì)化，切實增強(qiáng)制度的可操作性。規(guī)范預(yù)算編制和執(zhí)行，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，提升預(yù)算管理水平。強(qiáng)化資金合理使用，切實提高資金使用效益。

4.加快內(nèi)部控制信息化建設(shè)。行政事業(yè)單位應(yīng)以新政府會計制度為核心，科學(xué)構(gòu)建信息化管理系統(tǒng)，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理信息化建設(shè)。圍繞本單位實際需求以及內(nèi)外部環(huán)境變化等因素，梳理優(yōu)化單位內(nèi)部控制管理內(nèi)容和流程，強(qiáng)化內(nèi)部控制基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)的收集處理，建立完善內(nèi)部控制信息化制度。以統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享的指導(dǎo)思路，將內(nèi)部控制所涉及的各個環(huán)節(jié)盡可能統(tǒng)一到單位系統(tǒng)平臺中，實現(xiàn)信息在單位內(nèi)部全方位溝通和共享。建立信息分析和預(yù)警機(jī)制，增強(qiáng)風(fēng)險防范動態(tài)化管控，提高內(nèi)部控制工作質(zhì)效。

5.強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立內(nèi)部審計監(jiān)督部門，配備具有專業(yè)知識和能力的審計人員，獨立客觀地對單位內(nèi)部控制制度的建立、實施等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)、糾正并制止內(nèi)部控制中存在的問題及違規(guī)行為。定期開展監(jiān)督檢查和整改后的回頭看工作，確保內(nèi)部控制責(zé)任的有效落實。同時，結(jié)合外部相關(guān)部門的監(jiān)督作用，促進(jìn)單位自身內(nèi)部控制管理不斷改革和完善。完善激勵獎懲機(jī)制，加強(qiáng)對內(nèi)部控制執(zhí)行情況和效果的考核，將其考核結(jié)果納入年終考核體系，進(jìn)一步激發(fā)部門及員工對內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度，增強(qiáng)內(nèi)部控制執(zhí)行的創(chuàng)新性，促進(jìn)行政事業(yè)單位健康發(fā)展。

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