朱小玲

摘 要：針對警務(wù)督察制度執(zhí)行中存在的問題，提出完善我國警務(wù)督察制度的對策，分別為明確警務(wù)督察制度督察的對象——強調(diào)“對事不對人”;建立警務(wù)督察中的回避制度——改變“左手監(jiān)督右手”;充分重視警務(wù)的信息化監(jiān)督——搞好“網(wǎng)上監(jiān)督”;完善制度化監(jiān)督——沒有“誰和誰過不去”;注重警務(wù)監(jiān)督成果的應(yīng)用——切實“提高執(zhí)法效果的導向作用”，以期達到治理警察瀆職腐敗、濫用權(quán)力，以及從嚴治警、維護司法公正、樹立監(jiān)獄形象的目的。

關(guān)鍵詞：警務(wù)督察制度;網(wǎng)上監(jiān)督;制度化監(jiān)督

1997年6月20日國務(wù)院發(fā)布施行《公安機關(guān)督察條例》，標志著有中國公安特色警務(wù)督察制度的建立，并于2011年進行了修改;2004年，國務(wù)院又出臺了《依法行政實施綱要》，根據(jù)這兩個文件精神，結(jié)合《監(jiān)獄法》，2006年，司法部頒發(fā)了《關(guān)于加強警務(wù)督察工作的意見》。司法部和各省司法廳在這一意見的指導下先后成立了警務(wù)督察委員會，逐步建立健全了警務(wù)督察的工作機制，形成了派駐督察、交叉督察、網(wǎng)上督察、軟件建設(shè)、督察考核、督察培訓等好的經(jīng)驗和做法，對實現(xiàn)了對全國司法行政督察的全覆蓋，為保障全國監(jiān)所的安全穩(wěn)定、司法公正，為和諧社會的建設(shè)作出了極大的貢獻。2008年，河南省司法廳頒布了《警務(wù)督察工作辦法》。然而，警務(wù)監(jiān)督制度并非沒有死角，仍然有待進一步改進和完善。近年來，全國范圍內(nèi)服刑人員越獄逃脫事件時有耳聞、重大獄內(nèi)案件以及安全生產(chǎn)事故時有發(fā)生。監(jiān)獄承擔著關(guān)押和改造被判處有期徒刑、無期徒刑、死刑緩期執(zhí)行罪犯的重要職責，在刑事執(zhí)行領(lǐng)域發(fā)揮著至關(guān)重要的前線作用，除了正常的監(jiān)管任務(wù)外，監(jiān)獄在罪犯的減刑、假釋、保外就醫(yī)等方面掌握第一手的話語權(quán)，因此監(jiān)獄執(zhí)法問題的公正性一直備受關(guān)注，在執(zhí)法的過程中也暴露出諸如監(jiān)管不力、減刑、假釋不得當?shù)纫幌盗袉栴}，這些事件之所以發(fā)生固然有多方面的原因，但是警務(wù)督察制度為何沒能發(fā)現(xiàn)問題、清除隱患、監(jiān)督執(zhí)法、糾偏糾錯，這些問題不能不引起我們對警務(wù)督察制度進行思考和探索。為了保障司法警察依法履行職責、行使職權(quán)和遵守紀律，同時治理警察瀆職腐敗、濫用權(quán)力，從嚴治警，維護司法公正，梳理監(jiān)獄形象，必須進一步完善我國的監(jiān)獄警務(wù)督察制度。

一、明確警務(wù)督察制度督察的對象——強調(diào)“對事不對人”

《公安機關(guān)督察條例》第四條明確規(guī)定，督察機構(gòu)對公安機關(guān)及其人民警察依法履行職責、行使職權(quán)和遵守紀律的下列事項，進行現(xiàn)場督察。對以下警務(wù)執(zhí)行情況進行監(jiān)督：（一）重要的警務(wù)部署、措施、活動的組織實施情況;（二）重大社會活動的秩序維護和重點地區(qū)、場所治安管理的組織實施情況;（三）治安突發(fā)事件的處置情況;（四）刑事案件、治安案件的受理、立案、偵查、調(diào)查、處罰和強制措施的實施情況;（五）治安、交通、戶政、出入境、邊防、消防、警衛(wèi)等公安行政管理法律、法規(guī)的執(zhí)行情況;（六）使用武器、警械以及警用車輛、警用標志的情況;（七）處置公民報警、請求救助和控告申訴的情況;（八）文明執(zhí)勤、文明執(zhí)法和遵守警容風紀規(guī)定的情況;（九）組織管理和警務(wù)保障的情況;（十）公安機關(guān)及其人民警察依法履行職責、行使職權(quán)和遵守紀律的其他情況[1]。對條例的理解影響著警務(wù)監(jiān)督的成效[2]。在實際的警務(wù)監(jiān)督執(zhí)行執(zhí)法過程中，如果對警務(wù)的監(jiān)督被理解成是針對警察個人的監(jiān)督，那么被監(jiān)督者就容易產(chǎn)生情緒波動，警務(wù)監(jiān)督的公正性就會受到質(zhì)疑。執(zhí)法實踐中，由于警務(wù)監(jiān)督這一關(guān)系中監(jiān)督者和被監(jiān)督者特殊的身份關(guān)系，監(jiān)督者有些時候可能會存在畏手畏腳不敢大膽執(zhí)法的情況，而被監(jiān)督一方也有可能自恃身份、地位特殊，認為監(jiān)督者在小題大做，雞蛋里挑骨頭，對監(jiān)督者的權(quán)威有所質(zhì)疑。因此，必須進一步明確警務(wù)監(jiān)督是針對所有執(zhí)法者的執(zhí)法情況，而非針對某個警察個人的監(jiān)督;是對警察執(zhí)法行為的監(jiān)督，而非對警察思想的監(jiān)控;是通過對警務(wù)的監(jiān)督實現(xiàn)對警察個人執(zhí)法的監(jiān)督，而不是相反。同時，要是監(jiān)獄民警認識到，嚴格禁止利用督察職權(quán)打擊報復、以權(quán)謀私，注重督察程序合法和證據(jù)確鑿。

二、建立警務(wù)督察中的回避制度——改變“左手監(jiān)督右手”

《公安機關(guān)督察條例》規(guī)定警務(wù)督察長一般有公安機關(guān)行政首長擔任，督察委員會實行一套班子兩套牌子。由于督察人員熟悉本單位情況，這一規(guī)定一方面有利于警務(wù)督察效率的提高，另一方面卻使督察難出效果。本單位人員往往低頭不見抬頭見，共處于熟人的人際交往圈子，督察者很難真正做到秉公執(zhí)法，被督察者往往毫無壓力，督察工作容易淪為走過場、走形式，督察效果可想而知。同時由于督察委員會沒有相對的獨立性，會造成“左手監(jiān)督右手”、自己督察自己的情況。這種“自己說了算”式的督察會造成督察者與被督察者“共謀”，使督察制度名存實亡。這種情況下，保持督察委員會的相對獨立性，實行督察回避制度，就不會發(fā)生對生人熟人區(qū)別對待的情況，降低司法的公正性和督察的權(quán)威性。

保持督察委員會的相對獨立性就要注意聽取第三方意見。由于我國司法并不完全獨立，保持督察委員會的相對獨立性并不是要求像西方一些國家那樣從制度上搞三權(quán)分立。同時從督察成本和效率來講，也不允許另設(shè)獨立機構(gòu)進行監(jiān)督，這就要求在督察工作中充分考慮所涉及的第三方意見。保持督察委員會的相對獨立性，就是要督察警務(wù)執(zhí)行中的第三方訴求是否合法以及是否得到合法維護。只有這樣，督察者與被督察者才難以“共謀”。

實行督察回避制度就是要加大隨機和匿名督察。隨機和匿名督察就是不定時間、地點和人員進行督察。在接受社會各界投訴舉報是被動的督察，隨機和匿名督察是一種主動的督察。隨機對警察執(zhí)法情況進行督察，有利于發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題的苗頭，擴大督察的范圍和重點，提高督察的效率。匿名督察有利于回避熟人執(zhí)法。

全面督察和重點督查相結(jié)合，明察和暗訪相結(jié)合;工作時間和非工作時間的督查相結(jié)合，網(wǎng)上督察與現(xiàn)場督察，上級督察、異地督察與本單位自己督察相結(jié)合，全面實現(xiàn)監(jiān)獄警務(wù)督察的全覆蓋、常態(tài)化，橫向到邊，縱向到底，不留督察死角。

三、充分重視警務(wù)的信息化監(jiān)督——搞好“網(wǎng)上監(jiān)督”

監(jiān)所警務(wù)督察由于警力有限可以充分利用技術(shù)手段，通過信息化督察中心平臺和監(jiān)獄監(jiān)控系統(tǒng)進行警務(wù)督察。網(wǎng)上督察需要建立綜合分級的監(jiān)督系統(tǒng)，即分別以廳局、監(jiān)獄、監(jiān)區(qū)等單元的三級監(jiān)督平臺，按照法定監(jiān)督權(quán)限和內(nèi)容，對各自管轄范圍內(nèi)的警務(wù)工作進行日?；O(jiān)督。每年度廳局隨機抽查全局大約10%警務(wù)執(zhí)法工作，監(jiān)獄督察抽查本監(jiān)獄大約50%的警務(wù)執(zhí)法工作，執(zhí)法辦案視頻在有條件的情況下盡量保存?zhèn)浒?，以備日后再次檢查。堅持問題導向、目標導向，主動發(fā)現(xiàn)問題，自發(fā)上報和整改。制定獎懲措施，各單位能夠在自查中主動發(fā)現(xiàn)并報告問題，提出合理整改建議，按照規(guī)定進行一定獎勵和表彰，納入各單位年終考核。如果自查不認真、走過場，搞形式主義，掩蓋執(zhí)法中存在的問題或者誤導督查工作。一經(jīng)督察發(fā)現(xiàn)，將以限期通知改正、定期通報、反復提示等方式糾正執(zhí)法工作，造成嚴重后果的，依法追究責任人的責任;對存在重大問題和安全隱患的，年終考核實行一票否決。

其實，網(wǎng)上監(jiān)督是一種社會化監(jiān)督，也是在警務(wù)監(jiān)督信息化工作中貫徹落實群眾路線，倒逼執(zhí)法者提升執(zhí)法素養(yǎng)進程中的一種手段。人民群眾的法治意識、權(quán)利意識、參與意識和監(jiān)督意識不斷增強，依法將執(zhí)法置于監(jiān)督之下，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，讓執(zhí)法權(quán)力在陽光下運行，讓人民群眾在每一項執(zhí)法工作中感受單公平正義。

四、完善制度化監(jiān)督——沒有“誰和誰過不去”

警務(wù)督察應(yīng)該是以制度來約束、監(jiān)督、督促、糾正和保障，以制度來規(guī)范督察，而不能過分依靠督察者個人素質(zhì)。每位監(jiān)獄民警要充分認識督察工作對于保障監(jiān)管安全、促進公正執(zhí)法、樹立監(jiān)獄形象的重要性，充分理解和包容督察工作“吃力不討好”的性質(zhì)，這并不是誰和誰過不去的問題，而是制度對每位監(jiān)獄警察的要求。充分認識到制度不僅是對執(zhí)法的約束和監(jiān)督，更是對監(jiān)獄民警保護和保障，每個監(jiān)獄民警都要對著制度來規(guī)范自己的行為。按照“政治堅定、作風優(yōu)良、紀律嚴明、執(zhí)法公正”的要求來要求自己。通過法制宣傳思想教育，把制度裝進頭腦，內(nèi)化為每位監(jiān)獄民警的內(nèi)在要求，提高合規(guī)、合法的自覺性、自律性，相信制度，提升制度素養(yǎng)，形成規(guī)則意識、制度文化信仰。不把制度記在心里，不落實到行動上，說一套干一套，執(zhí)行起來肯定是一紙空文。

五、注重警務(wù)監(jiān)督成果應(yīng)用——切實“提高執(zhí)法效果的導向作用”

警務(wù)督察，不是為了督查而督查，也不是一查了之，而是要把督查結(jié)果合理地納入干部獎懲考核體系。使每項督查工作都有結(jié)果、有回應(yīng)、有明確導向和約束效果，督查過程可追溯，督查結(jié)果可應(yīng)用，經(jīng)得起反復推敲和檢驗，以此推動實際執(zhí)法工作，落實全面依法治國的要求。警務(wù)督察結(jié)果能否應(yīng)用、是否能夠合理應(yīng)用、能否經(jīng)受考驗并推動實際執(zhí)法工作，是決定督察工作成效的關(guān)鍵所在，也是警務(wù)督查的目的所在。在實際警務(wù)監(jiān)督工作中，要結(jié)合本單位實際，對警務(wù)督察條例進行細化和具體化。首先，應(yīng)將督查與績效考核掛鉤，從物質(zhì)利益、政治前途、思想觀念上形成良好制度導向;其次，要求警務(wù)督察人員定期督察工作中的問題，本單位匯總后報上級督察機構(gòu)備案。對督查程序進行流程再造，提高效率效果。同時，要保證日?；讲橄到y(tǒng)化、制度化、立體化和信息化，不留死角和空白。

除此之外，警務(wù)督察還要完善的經(jīng)費、人力、制度支持與保障。在經(jīng)費、警力緊張的條件下，降低督察成本、提高督察效率。做好經(jīng)費開支、裝備建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、隊伍建設(shè)、基礎(chǔ)工作等資源的制度保障工作，大力推行督察的信息化、規(guī)范化建設(shè)，強化財務(wù)監(jiān)督，努力消除警務(wù)督察人員在工作方面的各種不必要的擔憂和顧慮。

監(jiān)獄警務(wù)督察是司法行政警務(wù)督察制度的重要內(nèi)容之一。對監(jiān)獄人民警察依法履行職責、行使職權(quán)和遵守紀律的情況進行的約束、監(jiān)督、糾偏和保障，是保證司法公正的最終安全閥和最內(nèi)層防線。近年來，各地監(jiān)獄不時曝出一些大大小小的問題，造成網(wǎng)絡(luò)輿論熱點事件。比如，監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)新冠肺炎集體感染事件、犯人脫逃事件、反常的減刑事件，在社會造成了不好的影響。這些問題和安全隱患應(yīng)該能夠在警務(wù)督查中發(fā)現(xiàn)苗頭。為什么這些問題在督查過程中沒被發(fā)現(xiàn)得到整改，應(yīng)該引起我們重視和深思。在司法監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部，對警務(wù)執(zhí)法工作既要“賦權(quán)”，又要“限權(quán)”，實現(xiàn)兩者的平衡和有機統(tǒng)一。建立健全有中國特色的警務(wù)督察制度，是貫徹實施依法治國方略，推進政治文明建設(shè)的重要舉措，也是完善公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制，加大從嚴治警力度，從源頭上預防和懲治腐敗的有效途徑，更是強化執(zhí)法監(jiān)督，實踐“立警為公、執(zhí)法為民”的重要保證。

參考文獻：

[1]? 公安機關(guān)督查條例（最新修訂）[M].北京：中國法制出版社，2012.

[2]? 國務(wù)院令第603號：公安機關(guān)督察條例[S].2011-08-31.