吳偉 郭佳 蘇洪洋

摘要：黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理工作。習(xí)近平總書記站在黨和國(guó)家發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，對(duì)加強(qiáng)新形勢(shì)下應(yīng)急管理工作進(jìn)行了系列論述，為維護(hù)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定和人民生命財(cái)產(chǎn)安全指明了方向。本文首先對(duì)應(yīng)急能力進(jìn)行了介紹，接著論述了加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)的必要性，然后研究了加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)面臨的困境，最后提出了加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑。

關(guān)鍵詞：基層 應(yīng)急能力 必要性 困境 實(shí)現(xiàn)途徑

2020年我國(guó)突發(fā)新冠肺炎疫情，如何應(yīng)對(duì)是對(duì)我國(guó)應(yīng)急體系和能力的一次大考。習(xí)近平總書記指出要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。

1.應(yīng)急能力介紹

2018年，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，成立應(yīng)急管理部，將原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)務(wù)院辦公廳應(yīng)急管理、中國(guó)地震局以及國(guó)家防汛抗旱總指揮部等部門相關(guān)職責(zé)整合。新部門的成立增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)研判預(yù)防的效率，提升了防災(zāi)減災(zāi)和救災(zāi)的能力，實(shí)現(xiàn)了源頭治理、綜合治理。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，能及時(shí)有效地調(diào)動(dòng)各項(xiàng)資源，避免了“九龍治水”的弊端，極大推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急能力現(xiàn)代化建設(shè)。

現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，包括自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。與之對(duì)應(yīng)，應(yīng)急工作的客體除了包括傳統(tǒng)意義上的地震、泥石流等自然災(zāi)害，還包括安全生產(chǎn)事故、火災(zāi)事故、極端天氣、水暖氣熱等民生事項(xiàng)。所以目前所講的應(yīng)急管理是一種“大應(yīng)急”概念。按照前中后發(fā)展邏輯，涵蓋了降低風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防預(yù)置，迅速反應(yīng)、科學(xué)處置，減少損失、災(zāi)后恢復(fù)的全過程，主要圍繞監(jiān)管能力、預(yù)防能力、處置能力、宣傳能力、群眾工作能力、物資調(diào)撥能力展開。但公共衛(wèi)生防疫應(yīng)急系統(tǒng)屬于單獨(dú)序列，由衛(wèi)生健康委牽頭負(fù)責(zé)。

2.加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)的必要性

基層作為國(guó)家應(yīng)急管理體系的“最后一公里”和防范災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的“最先一公里”，其作用發(fā)揮如何，直接影響到體制改革成效，關(guān)系廣大群眾的切身利益。

2.1加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)是保障人民生命權(quán)健康權(quán)的必然選擇

生命和健康是人的最基本權(quán)益。生命健康權(quán)乃法律所保護(hù)的最高法益。《民法典》明確規(guī)定民事主體依法享有生命權(quán)、健康權(quán)。總書記在多個(gè)場(chǎng)合指出各級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位。基層作為踐行法治思想的前沿陣地，以防范化解安全風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的生動(dòng)實(shí)踐，承擔(dān)著維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉的重要作用。應(yīng)急行為是維護(hù)人民群眾生命健康權(quán)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

2.2加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化的現(xiàn)實(shí)需要

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境以及衍生出來的獲得感、幸福感、安全感有了更高的要求?；鶎訉?duì)普及應(yīng)急知識(shí)技能、提升預(yù)警防范和應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件能力的關(guān)注和投入，直接影響人民群眾安全感的獲得。2020年全國(guó)防災(zāi)減災(zāi)日主題定為“提升基層應(yīng)急能力，筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線”就是集中體現(xiàn)。

2.3加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層”?；鶎又卫硭襟w現(xiàn)著國(guó)家治理體系和治理能力的高低。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期是我國(guó)各類矛盾和風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多?；鶎影l(fā)揮著第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間預(yù)警、第一時(shí)間應(yīng)對(duì)的重要功能，承擔(dān)著“社會(huì)穩(wěn)定器”的重要作用。基層穩(wěn)，則天下安。如果基層防范不及、應(yīng)對(duì)不力，就會(huì)有擴(kuò)散和傳遞的連鎖反應(yīng)可能，使小的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)發(fā)展成大，疊加聚焦為社會(huì)治安、網(wǎng)絡(luò)輿情、意識(shí)形態(tài)等各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和群體性事件。

3.加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)面臨的困境

3.1體制機(jī)制有待完善

應(yīng)急體制機(jī)制建設(shè)是應(yīng)急能力建設(shè)的核心。2018年，國(guó)家應(yīng)急體制改革后，基層進(jìn)行相應(yīng)改革。在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，體制改革的優(yōu)勢(shì)逐漸迸發(fā)出來，轉(zhuǎn)化為治理效能。以北京市為例，在市區(qū)一級(jí)應(yīng)急管理部門，設(shè)有安全生產(chǎn)執(zhí)法、應(yīng)急指揮、應(yīng)急保障、宣傳動(dòng)員、防災(zāi)減災(zāi)、事故調(diào)查等部門，在街道一級(jí)，職責(zé)統(tǒng)一劃歸為平安建設(shè)辦，促進(jìn)了基層職能部門集約高效，提升了應(yīng)急的效率，但同時(shí)存在進(jìn)一步要完善的短板。一是人員不足。由于人員數(shù)量有限，應(yīng)急管理職能無法做到專人專崗，應(yīng)急管理工作到基層出現(xiàn)了落實(shí)不力的現(xiàn)象，隱患排查、形勢(shì)分析、應(yīng)急演練、宣傳教育等大量基礎(chǔ)性應(yīng)急管理工作在基層未能高質(zhì)量展開。二是能力不強(qiáng)。應(yīng)急管理工作對(duì)專業(yè)性有較高要求，由于基層工作人員大多是普通公務(wù)員，缺乏應(yīng)急管理專業(yè)素養(yǎng)，導(dǎo)致基層應(yīng)急管理工作在一定程度上存在低標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的問題。以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為例，基層負(fù)責(zé)應(yīng)急工作的人員會(huì)定期在轄區(qū)內(nèi)不同領(lǐng)域開展安全檢查及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，但受專業(yè)水平所限，辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)源、指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)防范的能力顯然不足。應(yīng)急預(yù)案缺乏系統(tǒng)性分類、專業(yè)性指導(dǎo)和動(dòng)態(tài)化更新，往往是照搬上級(jí)預(yù)案，無法做到與實(shí)際結(jié)合，遇到突發(fā)事件，容易出現(xiàn)非專業(yè)的指揮應(yīng)對(duì)?；鶎诱刚?qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案構(gòu)建，動(dòng)則需要數(shù)十萬元經(jīng)費(fèi)，對(duì)大部分地區(qū)而言顯然又不現(xiàn)實(shí)。三是技術(shù)支撐不足。安全風(fēng)險(xiǎn)分散在各領(lǐng)域，一次事故可能集中多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)?；鶎討?yīng)急部門發(fā)揮著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，匯總信息，動(dòng)態(tài)跟蹤和指揮調(diào)度的作用。實(shí)踐中，受技術(shù)設(shè)備所限，應(yīng)急管理人員只能通過電話、微信、傳真溝通，往往專業(yè)部門已到達(dá)處置，應(yīng)急調(diào)度人員才后知后覺，存在信息不對(duì)等、銜接不暢的問題。四是財(cái)政保障不充分?；鶎迂?cái)政約束趨緊，支持應(yīng)急管理工作的經(jīng)費(fèi)不足。例如基層的應(yīng)急物資庫大多處于建設(shè)初期，物資數(shù)量較少且品種單一，如果按照與轄區(qū)人口規(guī)模相匹配的原則，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到。應(yīng)急物資的持續(xù)更新也是問題。

3.2權(quán)責(zé)制度化有待健全

法治體系的完善是提升應(yīng)急能力建設(shè)的保障。應(yīng)急管理領(lǐng)域的法律法規(guī)，在實(shí)踐中不斷完善，尤其后疫情時(shí)代，更是全方位加快推進(jìn)。在總體國(guó)家安全的框架下，消防系統(tǒng)、公安系統(tǒng)、電力系統(tǒng)等部門法定應(yīng)急管理職責(zé)均有相應(yīng)規(guī)定。但對(duì)基層應(yīng)對(duì)不同突發(fā)事件的目標(biāo)任務(wù)和職責(zé)權(quán)限缺乏明確定位，具體統(tǒng)籌管理和應(yīng)急協(xié)調(diào)的程序還需進(jìn)一步細(xì)化。有的區(qū)域出臺(tái)了地方性指導(dǎo)意見，法律效力較低。作為全流程意義上的應(yīng)急管理，前期在安全生產(chǎn)監(jiān)管（降低風(fēng)險(xiǎn)）層面的執(zhí)法權(quán)力目前沒有完全下放，保留在市區(qū)一級(jí)，街鄉(xiāng)一級(jí)只有檢查權(quán)。中期，在事故發(fā)生應(yīng)急處置時(shí)，具體實(shí)施行為缺乏科學(xué)規(guī)范?，F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了兩種極端做法。一種是過分強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民權(quán)益，基層政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)不夠強(qiáng)勢(shì)。另一種是在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)急于處理，偏離了法治軌道，造成侵害人民群眾正當(dāng)權(quán)益的現(xiàn)象。

3.3公眾參與有待加強(qiáng)

公眾參與是提升基層應(yīng)急能力建設(shè)的關(guān)鍵。從實(shí)踐看，社會(huì)公眾災(zāi)害防御意識(shí)和基本應(yīng)急處突能力還很薄弱，尤其是中老年等特殊人群，出現(xiàn)自我救援過程中的低級(jí)錯(cuò)誤，造成不必要的傷害。究其原因，一是宣傳方式不夠多元。日常應(yīng)變教育和應(yīng)急演練不夠豐富，存在“政府練、群眾看”的現(xiàn)象，群眾體驗(yàn)感不強(qiáng)。二是多元參與的路徑缺乏。基層統(tǒng)籌各領(lǐng)域、各行業(yè)開展協(xié)同演練的機(jī)會(huì)不多，主要集中在社區(qū)的單一場(chǎng)景應(yīng)急演練，缺乏綜合場(chǎng)景化的構(gòu)建和社會(huì)化的預(yù)演，未能形成多元主體參與的跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的實(shí)體化多兵種演練。三是社會(huì)組織尚不成熟。大多社會(huì)組織專注于企業(yè)應(yīng)急能力建設(shè)，對(duì)政府尤其是基層政府應(yīng)急能力建設(shè)掌握還不夠精準(zhǔn)，了解還不夠深入。

4.加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑

提升基層應(yīng)急能力建設(shè)是高質(zhì)量發(fā)展的基石。緊盯暴露出來的短板和不足，需要把握好“人”與“物”，“防”與“救”，“條”與“塊”三方面關(guān)系，著力構(gòu)建以系統(tǒng)思維，法治思維，創(chuàng)新思維統(tǒng)領(lǐng)的應(yīng)急能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基層應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

4.1以系統(tǒng)思維解難題

堅(jiān)持樹立“大安全觀”，“大應(yīng)急觀”，全方位謀劃，全視角分析，全鏈條跟蹤，聚焦以健全應(yīng)急隊(duì)伍為根本、以提升專業(yè)水平為抓手、以夯實(shí)技術(shù)保障為支撐、以優(yōu)化財(cái)政供給為關(guān)鍵的基層應(yīng)急管理體系建設(shè)。一是要進(jìn)一步將更多專業(yè)的資源、服務(wù)、人員的重心延伸下沉到基層應(yīng)急管理一線，從而構(gòu)建起上下貫通、高效聯(lián)動(dòng)的新時(shí)代基層應(yīng)急管理格局。加大人員下沉力度、日常指導(dǎo)力度和培訓(xùn)力度，定期開展情景模擬演練，增強(qiáng)實(shí)踐鍛煉，將應(yīng)急處突能力作為領(lǐng)導(dǎo)干部能力提升的必修課。支持基層對(duì)專業(yè)服務(wù)的社會(huì)化購買力度。二要強(qiáng)化基層源頭治理，在加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管的同時(shí)，認(rèn)識(shí)和把握安全風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急功能的關(guān)系，把隱患扼殺在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前。三要著眼全流程，進(jìn)一步整合基層政府、上級(jí)部門、市場(chǎng)、社會(huì)組織的關(guān)系，使之更加符合基層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、快速應(yīng)變的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)從效率不高、信息不暢的多主體、多層次向分工明確，高效配置的全主體、全方位的梯次轉(zhuǎn)變，形成統(tǒng)一指揮、快速應(yīng)變、多方聯(lián)動(dòng)、信息暢通的基層應(yīng)急管理體制。隨著5G時(shí)代的到來，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌研發(fā)及運(yùn)用基層社區(qū)級(jí)數(shù)字化應(yīng)急傳輸云平臺(tái)，通過檢查、監(jiān)測(cè)，統(tǒng)一在“大應(yīng)急”理念下的標(biāo)準(zhǔn)化輸出，以社會(huì)化組織初步救援實(shí)現(xiàn)秒級(jí)響應(yīng)，以部門專業(yè)隊(duì)伍應(yīng)急聯(lián)動(dòng)開展高效處置。實(shí)踐中，消防應(yīng)急救援中小型消防站的利用模式在其他應(yīng)急領(lǐng)域具有參考價(jià)值和推廣意義。四要加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，拓寬社會(huì)化參與渠道，支持應(yīng)急預(yù)案的專業(yè)化制定和動(dòng)態(tài)化更新。鼓勵(lì)社會(huì)組織建設(shè)共享并運(yùn)營(yíng)應(yīng)急物資庫。

4.2以法治思維圖善治

一是要梳理法律法規(guī)。明確基層應(yīng)急機(jī)構(gòu)職責(zé)定位，在制定實(shí)施應(yīng)急舉措，使用應(yīng)急物資設(shè)備等各個(gè)環(huán)節(jié)，厘清權(quán)利義務(wù)，科學(xué)規(guī)范程序，避免基層拿捏不準(zhǔn)的尷尬境地。二是要強(qiáng)化法治意識(shí)。營(yíng)造基層法治氛圍，培養(yǎng)基層干部法治思維，注重提升干部嚴(yán)格依法辦事的能力。三是要完善應(yīng)急預(yù)案。根據(jù)上級(jí)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案和基層實(shí)際，加強(qiáng)專業(yè)化研究和建設(shè)，持續(xù)動(dòng)態(tài)優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案，提高基層預(yù)案的針對(duì)性與操作性。

4.3以創(chuàng)新思維促參與

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，需構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體系。建設(shè)“人人有責(zé)、人人參與”應(yīng)急管理格局，是提升基層應(yīng)急管理能力的發(fā)展方向?；诖耍谌粘９ぷ髦?，應(yīng)不斷創(chuàng)新宣傳動(dòng)員群眾能力。一是渲染應(yīng)急文化。充分用好周邊資源，結(jié)合基層實(shí)際特點(diǎn)，建設(shè)公共安全教育基地和應(yīng)急避難場(chǎng)所，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，建立共享機(jī)制，提高企事業(yè)單位、社區(qū)群眾的應(yīng)急意識(shí)。充分發(fā)揮群眾主體作用，開展不同類型體驗(yàn)式、參與式的應(yīng)急服務(wù)宣傳，推進(jìn)應(yīng)急科普進(jìn)校園、進(jìn)家庭、進(jìn)單位。二是開展綜合化應(yīng)急演練。借助情景化構(gòu)建和場(chǎng)景化模擬，鼓勵(lì)以樓宇、商廈為載體，開展綜合式、協(xié)同式應(yīng)急演練和社會(huì)化實(shí)訓(xùn)，切實(shí)提高基層工作人員和群眾應(yīng)對(duì)不同場(chǎng)景的整體安全意識(shí)和應(yīng)急技能。三是增強(qiáng)與社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)，形成服務(wù)、知識(shí)、資本的有效對(duì)接，找準(zhǔn)政社互動(dòng)的基準(zhǔn)點(diǎn)，共同提升基層應(yīng)急能力。

基層應(yīng)急能力建設(shè)事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，是衡量基層治理能力的重要方面。只有把加強(qiáng)新時(shí)代基層應(yīng)急能力建設(shè)納入整體規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，體現(xiàn)在高質(zhì)量發(fā)展的建設(shè)中，基層政府才能切實(shí)擔(dān)負(fù)起“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責(zé)任，才能為維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)長(zhǎng)治久安提供更加有力保障。

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