倪頌文

摘 要：隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，社會矛盾糾紛的主體、類型、訴求均呈現(xiàn)多元化的狀態(tài)，積極探索糾紛源頭治理過程中存在的問題，研究對策完善多方力量參與的多元化糾紛解決機制勢在必行。

關(guān)鍵詞：訴源治理;非訴機制;問題;對策

習近平總書記在2019年中央政法工作會議指出，“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”。這項論斷符合新時代我國社會主要矛盾變化，為推動多元化糾紛化解體系建設、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，指明了方向、提供了根本遵循。2021年2月19日，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過了《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，強調(diào)法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關(guān)口把控，完善預防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。訴源治理已經(jīng)成為調(diào)和社會矛盾，推進社會治理現(xiàn)代化、建設平安中國的重要舉措。2020年全國各級人民法院新收一審民事案件1313.6萬件，與2019年新收一審民事案件1385.2萬件相比，同比下降5.166%。同時，2019年民事案件訴前調(diào)解成功共計145.5萬件，2020年上升為424萬件，增幅近3倍。實踐證明，新時代以法院調(diào)解平臺凝聚各方力量，多元共治、分層遞進、集約高效的解紛新模式在預防和解決糾紛、促進社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要的作用。

一、訴源治理的內(nèi)涵及重大意義

訴源治理，顧名思義即是對訴訟的源頭治理，通過多種治理手段，預防潛在糾紛、化解已有矛盾、減少進入訴訟環(huán)節(jié)案件數(shù)量或有效分流訴訟中的案件。從廣義理解，訴源治理可以擴展為人民群眾訴求的源頭治理，是針對一切訴求作出的有效回應和預防，而不僅是治理可能導致訴訟的糾紛和矛盾。作為社會治理領域的一場廣泛而深刻的革命，推進訴源治理的意義重大：一是源頭預防為先，把社會矛盾糾紛化解在源頭。立足于預防層面，強調(diào)社會糾紛的源頭治理，推動多元主體參與和多方責任共擔、多種機制共振和多樣資源整合，最大限度減少和避免社會糾紛的發(fā)生，使糾紛止于未發(fā)、止于萌芽。中央作出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” “構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局”等一系列戰(zhàn)略部署，是治理理念新變化對治理方式提出的新要求。

二是非訴機制挺在前，構(gòu)筑多元化、立體式的糾紛化解體系。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)以來，社會矛盾糾紛化解也面臨新的問題和新的挑戰(zhàn)。隨著權(quán)利類型、交易方式和合作形式不斷更新迭代、深刻變化，而目前民間性解紛機制和協(xié)商自治能力還不高，轉(zhuǎn)型期的糾紛解決成為發(fā)展的瓶頸，更加迫切需要建立健全有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制。即廣泛發(fā)動人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商會調(diào)解、律師調(diào)解等各類調(diào)解主體，以及公證機構(gòu)、仲裁機構(gòu)、工會、婦聯(lián)、共青團、法學會等發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢和行業(yè)資源，優(yōu)先參與到糾紛化解中，促進矛盾糾紛的有效分流、多元化解，從而實現(xiàn)從源頭上減少訴訟增量，低成本、高效率地化解糾紛，避免已出現(xiàn)的糾紛最終形成訴訟而增加當事人訟累和司法負擔。

三是訴源治理擴大了司法服務的范疇，解決了案多人少的問題。在立案登記制改革以來，案件量急劇攀升，要求更多地發(fā)揮非訴訟解紛優(yōu)勢，以較小的司法成本取得較好的法律效果。且在司法裁判引領下，增強當事人訴前調(diào)解的意愿并通過類似糾紛的裁判指導促進糾紛的化解。“一個鮮活的案例勝過一沓文件”，通過司法個案可以旗幟鮮明地告訴社會，法律提倡什么、否定什么、保護什么、制裁什么，從而發(fā)揮司法審判規(guī)范、指引、評價和引領作用。

二、當前訴源治理中面臨的主要問題

通過對浙江省訴源治理工作的調(diào)研，當前訴源治理過程中存在以下幾個問題：

1.當事人選擇訴前調(diào)解的意愿有待加強。當前相當一部分當事人仍認為訴訟是解決糾紛的唯一途徑或最好途徑，對訴前調(diào)解的認同感偏低，存在不了解、不信任的情況，甚至不能正確區(qū)別私下協(xié)商和訴前調(diào)解的區(qū)別。很多群眾仍然習慣于“面對面”溝通的方式解決問題，對于對著電腦、拿著手機，在線化解矛盾糾紛的方式接受度不高，導致當事人自行申請調(diào)解數(shù)和在線調(diào)解數(shù)都不高。部分案件代理律師受到經(jīng)濟利益的驅(qū)使，也不愿主動引導當事人進行訴前調(diào)解。

2.多元解紛機制運行不是很理想。目前部分非訴解紛機構(gòu)在組織架構(gòu)上不夠健全、社會公信力不強、在多元解紛機制中的地位和作用不是很理想，存在人員和業(yè)務管理分散、日常運行和工作銜接不順、統(tǒng)一平臺尚未建成和信息系統(tǒng)無法共享等問題。

3.訴前調(diào)解質(zhì)量有待提高。部分糾紛在訴前調(diào)解過程中未得到實質(zhì)性化解，而訴源治理的各種舉措最后都落實在訴前調(diào)解的實效上，故其調(diào)解質(zhì)量的高低直接影響訴源治理是否能成功開展和后續(xù)推進。目前參與訴前調(diào)解的調(diào)解員素質(zhì)和業(yè)務能力參差不齊，存在對法律問題的理解和把握不準，對調(diào)解協(xié)議的制作不規(guī)范等普遍性問題，為解紛質(zhì)量帶來隱患，如存在業(yè)務上對“虛假訴訟”把關(guān)不嚴等問題。有些法院由于人手、經(jīng)費等考慮對于指導調(diào)解、司法確認的程序?qū)彶楹鸵?guī)則把握方面也還需進一步加強。

4.考核機制有待重構(gòu)。目前訴源治理成效最直觀的判斷標準是收案率的下降，而在浙江這樣的經(jīng)濟大省，收案指標只降不升也是不切實際的，況且創(chuàng)新便捷的在線矛盾糾紛解決體系也使得本來可能私下處理或隱忍的糾紛都歸入了訴源治理，所以收案率的上升并不能簡單得出訴源治理的失敗，反之，卻可能是訴源治理帶來的一些效應。再有以萬人成訟率來考核法院，也必然導致法院把控立案關(guān)，造成現(xiàn)實中的立案難和久調(diào)不決的問題?？己耸菑娪辛Φ闹笓]棒，所以更應審慎設定指標的科學性合理性。

三、原因分析

1.法律層面上多數(shù)案件類型調(diào)解前置不是必經(jīng)程序。當事人不拒絕被法律設定為啟動先行調(diào)解的必要條件，任何強行讓當事人在立案前經(jīng)歷調(diào)解程序的舉動都可能會被打上違法的烙印。立案前非訴調(diào)解的啟動、進行與終結(jié)在文本意義上均取決于當事人的意愿，立案前非訴調(diào)解的適用并不具有規(guī)范上的強制性。

2.訴前調(diào)解激勵機制存在不足。專職人民調(diào)解員調(diào)解經(jīng)費由司法局統(tǒng)一管理發(fā)放，缺乏以法院為主導的調(diào)解質(zhì)效考核獎勵機制，調(diào)解工作做好做差一個樣，導致調(diào)解員工作不服從法院業(yè)務管理、工作積極性不高，還有“替法院打工”的錯誤思想。而專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織的調(diào)解員多為相關(guān)單位職工，收入穩(wěn)定，用于調(diào)解的時間、精力和熱情有限。這也導致了專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織發(fā)展不平衡。

3.訴調(diào)對接供求關(guān)系存在失衡。訴源治理涉及的相關(guān)部門眾多，沒有一個專設的主體機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，也必然會使各部門在案件類型、責任劃分、信息共享上設置不夠合理、溝通不到位，一些解紛主體對自己角色定位不明，參與的積極性、主動性欠缺，出現(xiàn)相互推誘現(xiàn)象。

4.訴源治理思路局限、手段不足。個別黨委、政府對多元解紛工作的重視程度不夠，盡管出臺了相關(guān)指導意見或文件，但落實效果仍不甚理想。目前多元解紛思路更多依靠法院內(nèi)部挖潛和加強訴源治理兩個方面，側(cè)重增加治理主體范圍、完善治理機制的單向進路，亦需在引導人民群眾合理選擇解紛方式、適當抑制訴訟意愿及強化社會組織力量，強化行業(yè)部門監(jiān)督工作，訴源治理市場化等方面進一步探索推進。

四、深化訴源治理發(fā)展的對策建議

1.建立一個科學統(tǒng)一的案件分類體系。多元化糾紛解決機制的暢通運行首要構(gòu)建一個科學統(tǒng)一的矛盾分類體系，由法院的立案分類標準統(tǒng)一各部門的矛盾類型，而不是以信訪思維或普通大眾的理解來劃分案由，便于訴調(diào)對接，統(tǒng)一數(shù)據(jù)，預測風險，信息共享。一旦多元化訴前調(diào)解機構(gòu)調(diào)解糾紛不成后可以直接對接法院案由進入訴訟程序。矛盾類型劃分標準的統(tǒng)一，才能依靠互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，提高糾紛解決中的科技含量，以帶動引領社會治理、司法審判、社會服務等機制創(chuàng)新。通過對各類重大社會輿情、風險點的監(jiān)測研判，把握化解矛盾風險的最佳時間點。如利用大數(shù)據(jù)分析預判前端風險，由相關(guān)職能部門提前介入，可使一些PTP案、長租公寓案等在糾紛大爆發(fā)前就得到了源頭上的遏制，真正做到將矛盾糾紛化解在基層、化解在源頭、化解在訴前。

2.落實“非訴機制挺在前面”。首先要在立法層面推動，擴大調(diào)解前置的范圍，設立與立案登記制相適應的部分案件調(diào)解前置程序。即對于適宜調(diào)解的案件類型用法條的形式列舉設置調(diào)解前置程序。對沒有法條設置調(diào)解前置的案件可以由市場監(jiān)管部門等引導在合同中約定調(diào)解、仲裁、公證等非訴程序，英國、香港都有類似的做法。而對不同意調(diào)解的一方在進入訴訟程序后增加其訴訟成本，可以通過懲戒性的示范審判，判決對不愿意調(diào)解直接進入訴訟程序的當事人承擔訴訟費及愿意調(diào)解一方的律師費等倡導當事人自愿接受調(diào)解。其次在當事人自愿調(diào)解的立法解讀上，可以從程序上和實體上加以區(qū)別，自愿指的是實體上的當事人自愿接受調(diào)解內(nèi)容，而非程序上當事人自愿作為啟動調(diào)解的必備條件。

在專業(yè)或行業(yè)調(diào)解員層面，建立和完善調(diào)解激勵機制，以經(jīng)濟杠桿促使當事人選擇訴前調(diào)解，調(diào)動調(diào)解員積極性，促成調(diào)解的達成?？梢砸胧袌龌瘷C制，如律師調(diào)解工作室的運作，收訴訟費的40%，或按服務市場小時計費，當事人則可以根據(jù)平臺提供律師的資料選擇律師，調(diào)解成功后由司法確認效力，既減少了當事人一審二審打官司的訟累，也節(jié)約了開支。

3.提高訴前調(diào)解質(zhì)量實現(xiàn)社會治理的目標。加強法院在訴源治理中的主導作用，發(fā)揮法院在解紛上的專業(yè)優(yōu)勢。一是由法院對訴源治理中的其他調(diào)解主體進行業(yè)務培訓和指導，尤其是道路交通、醫(yī)療事故、勞動爭議等專業(yè)性、行業(yè)性糾紛的業(yè)務指導，提高調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)，把關(guān)調(diào)解的質(zhì)量，孵化調(diào)解平臺推向市場，如知識產(chǎn)權(quán)類型案件的律師調(diào)解通過杭州市貿(mào)促會平臺孵化成熟后向中國貿(mào)促會上報，并推向社會。二是構(gòu)建訴調(diào)對接平臺，注重訴前糾紛甄別分流，派駐業(yè)務水平強的專業(yè)人員對適宜調(diào)解的案件做分流處理充分研判，而不是簡單的引導員工作。三是加強司法確認工作，完善司法確認程序，通過調(diào)解協(xié)議司法確認制度強化人民調(diào)解協(xié)議的效力，支持人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員依法履行職責。四是完善案例指導制度，通過懲戒性等司法裁判引導調(diào)解意愿和促成同類案件調(diào)解內(nèi)容的達成，培育和增強人民群眾的法治意識、規(guī)則意識，引導人民群眾信仰法律，尊重法律和司法權(quán)威。五是通過履行司法建議職能、編發(fā)審判白皮書、強化對司法大數(shù)據(jù)的分析研判，做到既在“點上”促進有關(guān)部門科學決策、規(guī)范行為、消除隱患、改進工作，又在“面上”為黨委政府科學決策提供參考，提前防控和化解重大矛盾風險。

4.建立科學合理的考核機制。目前訴源治理成效最直觀的判斷標準是收案率的下降，而在浙江這樣的經(jīng)濟大省，收案指標只降不升也是不切實際的，況且創(chuàng)新便捷的在線矛盾糾紛解決體系也使得本來可能私下處理或隱忍的糾紛都歸入了訴源治理，所以收案率的上升并不能簡單得出訴源治理的失敗，反之，卻可能是訴源治理帶來的一些效應。再有以萬人成訟率來考核法院，也必然導致法院把控立案關(guān)，造成現(xiàn)實中的立案難和久調(diào)不決的問題?？己耸菑娪辛Φ闹笓]棒，所以更應審慎設定指標的科學性合理性，分地區(qū)分層級分部門分階段，經(jīng)過調(diào)研實踐設立考核機制并逐步修改完善。

五、結(jié)語

訴源治理是新時代楓橋經(jīng)驗的生動實踐，是化解矛盾糾紛的現(xiàn)實需要，是基層社會治理的有效手段，是司法體制改革的必然選擇。因此，需要完善訴源治理從立法到各項配套機制的構(gòu)建，需要系統(tǒng)運作的機構(gòu)和人員的支撐，并發(fā)揮社會調(diào)解和市場經(jīng)濟的杠桿作用，使其形成一個長效機制推進社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。

參考文獻：

[1]王欣：最高法調(diào)解平臺應用成效暨《中國法院的多元化糾紛解決機制改革報告（2015-2020）》發(fā)布，最高人民法院網(wǎng)站。

[2]薛永毅：《“訴源治理”的三維解讀》，人民法院報，2019-08-13。

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