張翔 梁丹玲

〔摘要〕“懶政”現(xiàn)象一直是基層治理中難以根治的治理頑疾，并逐漸呈現(xiàn)出從主觀意愿轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性問題的特點，集中表現(xiàn)在“懶政”現(xiàn)象的“新舊合流”及其互嵌運作中所體現(xiàn)的制度韌性。從組織學(xué)角度分析，在較高的問責(zé)壓力下，基層政府客觀能力不足與制度層面的激勵缺陷相結(jié)合，使基層政府的“懶政”現(xiàn)象具有了局部合理性。這是造成“懶政”現(xiàn)象存在制度韌性的關(guān)鍵原因。從制度邏輯的角度分析，問責(zé)機(jī)制的“雙重矛盾”支撐了局部合理性，從而構(gòu)成了基層“懶政”現(xiàn)象的制度邏輯。

〔關(guān)鍵詞〕懶政;基層政府;壓力型體制;目標(biāo)管理責(zé)任制;問責(zé)機(jī)制

〔中圖分類號〕D63-3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）01-0113-09

一、問題的提出

“懶政”不僅是基層治理的一個作風(fēng)頑疾，也是阻礙國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個政治現(xiàn)象。但是，受限于“懶政”作為作風(fēng)問題的不可知性，理論界對于“懶政”還有很大的可研究空間。尤其是對于作為現(xiàn)象的“懶政”，亟需新的理論討論。一般而言，作為一種政治現(xiàn)象，“懶政”與“為官不為”密不可分，大體指代政府機(jī)關(guān)公務(wù)員對其職能范圍內(nèi)的事務(wù)履職不力的現(xiàn)象〔1〕〔2〕?！皯姓钡谋憩F(xiàn)形式多種多樣，“懶政”的典型表現(xiàn)除了消極逃避不作為之外，還有思維簡單懶作為和虛張聲勢假作為?！?〕新形勢下官員“懶政”的新表現(xiàn)主要有以個人的愛好代替本職工作，不拿好處也不辦事，口惠而實不至?！?〕除此之外，“懶政”還包括形式主義的不作為和履職無能亂作為?！?〕當(dāng)前理論研究對這種現(xiàn)象進(jìn)行了原因剖析。有學(xué)者從能力的角度指出，“懶政”原因不僅是公務(wù)員態(tài)度問題、認(rèn)識問題，對以后的政治信心不足、在反腐高壓下對自己未來預(yù)期不明，以及政府政策轉(zhuǎn)型需要適應(yīng)期等，也可能是能力問題?！?〕也有學(xué)者從激勵的角度通過囚徒困境模型和工作競爭模型指出了造成“懶政”現(xiàn)象的外部機(jī)制和公務(wù)員自身原因?！?〕由此可見，現(xiàn)有研究的話語體系主要來自于經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會學(xué)，將“懶政”理解為公務(wù)員在特定環(huán)境下做出的行為選擇?；诖?，治理“懶政”的政策工具主要導(dǎo)向兩個方面。一是以文化觀念的塑造來培育與時俱進(jìn)的公務(wù)員精神〔8〕，以改變“懶政”的行為選擇;二是通過制度壓力的強(qiáng)化改變環(huán)境，如提升行政問責(zé)機(jī)制〔9〕，建立健全公務(wù)員退出機(jī)制〔10〕，以改變公務(wù)員的行為選擇。

這些研究一定程度上都跳出一般意義的作風(fēng)建設(shè)，為深化研究奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，這兩個方面的治理導(dǎo)向恰恰反映了治理“懶政”現(xiàn)象的“文化-制度”悖論。一方面，文化觀念的局限性引發(fā)了理論界對制度建設(shè)的廣泛重視;但另一方面，制度建設(shè)水平不斷提升卻又沒有根治“懶政”。尤其在問責(zé)風(fēng)暴常態(tài)化的背景下，“懶政”面臨的壓力不可謂不大，但是，“懶政”現(xiàn)象卻表現(xiàn)出驚人的持續(xù)性，這又促使理論研究轉(zhuǎn)向文化觀念尋求突破。由此，“懶政”治理的策略徘徊在文化提升與制度建設(shè)之間，而難以在實踐層面有所突破。造成這一悖論的關(guān)鍵原因在于，現(xiàn)有的研究雖然深入討論了“懶政”現(xiàn)象的觸發(fā)機(jī)制，但對于“懶政”現(xiàn)象得以持續(xù)存在的制度韌性缺乏深入的解釋。事實上，在壓力型體制中，“懶政”現(xiàn)象之所以能夠表現(xiàn)出驚人的韌性，必然與壓力型體制對“懶政”的體制容納相關(guān)。典型表現(xiàn)在，在問責(zé)壓力不斷強(qiáng)化的背景下，“懶政”現(xiàn)象不僅沒有得到根治，反而出現(xiàn)了新型“懶政”的新問題。那么，為什么壓力型體制沒有對“懶政”構(gòu)成有效約束，反而與“懶政”長期共存？這背后存在什么樣的制度邏輯？

二、“新舊合流”：基層政府“懶政”現(xiàn)象的演化機(jī)理

近年來，隨著反對形式主義和官僚主義的深入，治理“懶政”現(xiàn)象已經(jīng)從一般意義的“強(qiáng)調(diào)”上升為國家治理的重要維度。但是，“懶政”卻依然難以根治，甚至還出現(xiàn)了新形態(tài)，并在一定條件下出現(xiàn)“新舊合流”的特點。這說明，基層“懶政”現(xiàn)象是具有顯著制度韌性的政治現(xiàn)象，這也反映了習(xí)近平總書記在分析“四風(fēng)”現(xiàn)象時反復(fù)強(qiáng)調(diào)的頑固性和反復(fù)性〔11〕特征。

（一）從“可為不為”到“難為不為”：基層政府“懶政”現(xiàn)象的形態(tài)演變

“不作為”是“懶政”現(xiàn)象的可預(yù)期結(jié)果。但相似結(jié)果的背景卻隱含著“懶政”現(xiàn)象從“可為不為”到“難為不為”的形態(tài)演變。

“可為不為”是最為直觀的“懶政”現(xiàn)象，也是對于“懶政”現(xiàn)象的常識性理解。它主要緣起于基層干部不想作為的主觀意愿而產(chǎn)生的一種“軟抵抗”，從而表現(xiàn)為相對比較直觀的“不作為”與簡單粗暴的形式主義?？陀^而言，在中央的大力整治下，“可為不為”得到了較好的改善。但是，“懶政”卻依托于“難為不為”這一新形態(tài)而持續(xù)運轉(zhuǎn)。

相較于“可為不為”，“難為不為”不僅僅關(guān)涉基層干部的主觀意愿，而更多的是基層干部在當(dāng)前制度結(jié)構(gòu)中的理性反應(yīng)。黨的十八大以來，基層干部在行政過程中面臨的制度約束不斷顯性化，而中央與全社會對于基層干部的要求卻不斷提高。在激勵缺失與能力不足的雙重壓力下，基層干部的“可為”空間不斷萎縮，日益表現(xiàn)出“為官不易”“難有作為”等消極反應(yīng)，從而形成了“懶政”的新型形態(tài)。由此，“懶政”現(xiàn)象從干部的主觀問題轉(zhuǎn)向制度結(jié)構(gòu)問題。作為“懶政”的新形態(tài)，“難為不為”在現(xiàn)象層面上表現(xiàn)出手段更為隱蔽，更為“精致”的特征。

首先，表面化的“親民秀”。過去一提到去政府部門辦事，想到的就是在窗口的工作人員難看的臉色和不耐煩的態(tài)度。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)及干部作風(fēng)的整頓，過去一些部門存在的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的衙門風(fēng)氣發(fā)生了改變。一些基層干部從以前的“管卡壓”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴评@拖”，雖然“門好進(jìn)、臉好看”了，但“事難辦”的現(xiàn)象卻依然存在。

其次，甩鍋化的“卸責(zé)任”。一些基層干部在決策時缺乏擔(dān)當(dāng)，面對難度較大的政策執(zhí)行要求時，害怕承擔(dān)責(zé)任，出現(xiàn)了責(zé)任的上推和下移現(xiàn)象。一方面，凡事都依賴上級拍板作決定，層層往上報，把責(zé)任往上級推;另一方面，與下屬簽訂“責(zé)任狀”，“落實政策”變成了“推卸責(zé)任”，將責(zé)任下移，讓“責(zé)任狀”變成擋箭牌，成為自己的“免責(zé)單”。將“難為”之事通過責(zé)任的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)自己“不為”之實。

最后，形式化的“重包裝”。有些政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)起來并未發(fā)揮便民的作用，更新的內(nèi)容主要是領(lǐng)導(dǎo)活動。一些基層政府把精力都放在材料美化上面，“材料出政績”，這樣的“懶政”現(xiàn)象體現(xiàn)了向上負(fù)責(zé)和向下負(fù)責(zé)的脫節(jié)。面對上級的決策，“以會議落實會議，以文件落實文件”的怪圈不斷循環(huán)，雖“萬事留痕”卻并未認(rèn)真貫徹執(zhí)行好政策。

（二）“懶政”現(xiàn)象的“新舊合流”及其互嵌運作

從“可為不為”到“難為不為”，新型“懶政”與傳統(tǒng)“懶政”不是單獨運作，而是彼此嵌入對方的運作體系中，互相融合，互相強(qiáng)化。

一方面，傳統(tǒng)“懶政”借助新型“懶政”的內(nèi)容重塑合理性。首先是逃避作為，在傳統(tǒng)政治錦標(biāo)賽的機(jī)制下，一些基層的公務(wù)員自覺升遷無望，于是“做一天和尚撞一天鐘”，不思進(jìn)取，安于現(xiàn)狀;其次是消極作為，“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”，一些基層公務(wù)員對上級政策認(rèn)識不到位或者是責(zé)任心匱乏，從而體現(xiàn)到態(tài)度上的消極對待，推諉扯皮，在其位不謀其政，“可為不為”的做法廣受人民群眾詬病;最后是形式作為，民主生活會是必須要開的，但在開會之前彩排演練，會上提的意見和批評都是不痛不癢的。理論學(xué)習(xí)方面也是華而不實，為了完成任務(wù)和應(yīng)付檢查而學(xué)習(xí)，沒有自己的心得體會，復(fù)制粘貼別人的筆記。這些現(xiàn)象盡管在十八大改革之后有了一定的收斂，傳統(tǒng)“懶政”并未消失，而是會隨著形勢的變化，不斷分解或變異，通過“換馬甲”，借助新型“懶政”的內(nèi)容來繼續(xù)鞏固其合理性，以“難為”為借口，行“不為”之事實。

另一方面，新型“懶政”以傳統(tǒng)“懶政”的形式強(qiáng)化穩(wěn)定性。在新常態(tài)治理以及十八大以來的反腐高壓下，隨著我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，對公務(wù)員的行政能力提出了更高的要求。一些公務(wù)員的能力提升尚未跟上政策執(zhí)行的要求，因此在面對更高的執(zhí)行要求時，因害怕承擔(dān)責(zé)任而往往傾向于“不求有功，但求無過”，在態(tài)度上選擇觀望，在行為上表示退縮。在新型“懶政”下的“難為不為”不是純粹的為官不為，而是通過有選擇的作為，或者變通作為及低效作為，沿用傳統(tǒng)“懶政”的各種形式，使得“作為”的效果與“不作為”無異，甚至產(chǎn)生背道而馳的效果?；鶎诱贫撕芏嘁?guī)章制度，但卻難以執(zhí)行或可操作性不強(qiáng);公務(wù)員考察只是走過場，實際的人選早已定好;領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研走馬觀花，基層勞民傷財，事后一切照舊;“八項規(guī)定”之后，某地政府雖然明令禁止大吃大喝，但實際上轉(zhuǎn)入了機(jī)關(guān)食堂，或者要求企業(yè)來承擔(dān)費用。此類等等，無一不顯示新型“懶政”借助傳統(tǒng)“懶政”的形式，不斷強(qiáng)化其穩(wěn)定性。

（三）“局部合理”是“懶政”現(xiàn)象的癥結(jié)

“懶政”從“可為不為”到“難為不為”的形態(tài)演變，新型“懶政”和傳統(tǒng)“懶政”的互嵌運作，無一不展現(xiàn)了其強(qiáng)大的韌性和持續(xù)性，而“局部合理”就是“懶政”現(xiàn)象難以根治和持續(xù)存在的癥結(jié)所在。“局部合理”主要是由客觀實際和主觀意愿結(jié)合在一起而導(dǎo)致的結(jié)果。在新型形式主義的背景下，面對超出基層政府能力的公共政策，存在政策執(zhí)行的“彈性”空間，而這產(chǎn)生了政策執(zhí)行中自由裁量權(quán)的界限問題，不是所有的基層公務(wù)員都能在政策執(zhí)行過程中科學(xué)地把握這個界限，這從客觀結(jié)構(gòu)方面為新型“懶政”現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了可能的空間。同時，制度不合理導(dǎo)致基層公務(wù)員晉升資源有限，由此產(chǎn)生的激勵缺陷，使得基層公務(wù)員中難以避免地出現(xiàn)新的“偷懶”現(xiàn)象。

一方面，政策執(zhí)行的“彈性”空間客觀存在為“懶政”的產(chǎn)生提供了空間。公共政策是對社會利益權(quán)威性分配的集中反映，必須反映大多數(shù)人的公共利益，這也是政府的職能要求所在。在制定公共政策的時候，中央政府結(jié)合實際國情，重視公眾利益訴求，從國家層面考慮公共政策的整體要求。而在政策制定和政策執(zhí)行之間存在著差異。一方面，上級政府通過制定嚴(yán)格的政策，并施加一定的壓力來保障政策的執(zhí)行效果，這常常導(dǎo)致公共政策超出基層政府的現(xiàn)實能力;另一方面，上級政府又默許一部分政策執(zhí)行“彈性”空間的存在，基層政府也對這個空間的存在心知肚明。若基層政府適度發(fā)揮政策執(zhí)行的“彈性”空間，可以更好地實現(xiàn)政策執(zhí)行效果;但若把握不好發(fā)揮的度，政策執(zhí)行的“靈活變通”就容易演變成為基層政府“懶政”現(xiàn)象。

另一方面，基層晉升資源有限導(dǎo)致的激勵缺陷使得部分公務(wù)員產(chǎn)生了“懶政”的主觀意愿。中國地方官員之間采取的政治錦標(biāo)賽雖然一定程度上促進(jìn)了國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但越到基層政治錦標(biāo)賽的激勵效果就越有限。中央政府下達(dá)的經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)經(jīng)過層層分解之后，層層加碼使得基層政府肩負(fù)的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)任務(wù)最重。而政治錦標(biāo)賽的“逐級淘汰”機(jī)制使得官員要想獲得更高的職位，就必須在競爭高壓下努力贏得每一輪的競賽。政治錦標(biāo)賽雖然刺激下級完成行政任務(wù)，但在淘汰過程中會出現(xiàn)逆向效應(yīng)，由于晉升資源有限且競爭壓力大，有些地方官員失去了參與競賽的興趣和熱情，看淡政治晉升，“不求有功，但求無過”的狀態(tài)就滋生了消極怠政的現(xiàn)象。

因此，當(dāng)公共政策超出基層政府能力，與政策執(zhí)行“彈性”空間的客觀存在現(xiàn)象結(jié)合在一起，加之基層公務(wù)員的晉升資源有限構(gòu)成了官員“懶政”的重要基礎(chǔ)?；谀芰Σ蛔闩c激勵缺陷的雙重壓力，基層政府新型“懶政”現(xiàn)象的產(chǎn)生具有局部合理性。

三、問責(zé)機(jī)制的“雙重矛盾”：基層政府“懶政”韌性的制度邏輯

在壓力型體制中，制度不合理產(chǎn)生的激勵缺陷與基層政府能力不足的客觀實際使基層“懶政”現(xiàn)象具有了局部合理性。近年來，中央和各地也在不斷展開各種專項治理活動，通過行政問責(zé)、公開曝光、政治教育等形式解決“懶政怠政”問題。但以行政問責(zé)為主要手段的“壓力式治理”卻沒有根治“懶政”，不僅其自身面臨著政策壓力升降兩難的困境，也在治理過程中暴露出了“壓力式治理”的悖論，即問責(zé)機(jī)制“雙重矛盾”。而這些導(dǎo)致基層政府的“懶政”現(xiàn)象具有強(qiáng)大的制度韌性。

（一）“壓力式治理”的困境——政策壓力的運行悖論

“壓力式治理”面臨著其自身的困境，即政策壓力的升降兩難。政府發(fā)展與社會壓力決定了政策壓力持續(xù)性增長的現(xiàn)實，政策壓力一旦降下來，便會影響政策合法性;而與此同時，政策壓力不降，基層政府的執(zhí)行能力還不足以應(yīng)對擴(kuò)大的公共政策壓力，這種情況下基層政府易使用非常規(guī)的方式來完成任務(wù)，為形式主義的發(fā)展和“懶政”的產(chǎn)生提供了空間。

1.政策壓力的持續(xù)性增長現(xiàn)實——由政府發(fā)展與社會壓力決定

在我國，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)是相對分離的，中央政府擁有制定政策的最大權(quán)威，基層政府是政策的最終執(zhí)行者。政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于來自上級的政策壓力，上級政府必須通過對下級政府施加高壓形成強(qiáng)激勵。政策壓力過小使得基層政府出現(xiàn)“消極執(zhí)行”的現(xiàn)象，甚至產(chǎn)生“政令不行”的局面。這就對公共政策的合法性產(chǎn)生影響，久而久之亦對中央政府的權(quán)威性造成損害。政策壓力的提升也是由政府的發(fā)展與社會壓力的現(xiàn)實決定的。

首先，政府的職能轉(zhuǎn)變擴(kuò)大了政府職責(zé)。從改革開放至今，政府經(jīng)歷了“統(tǒng)治型—管理型—服務(wù)型”的職能轉(zhuǎn)變過程。政府和公民之間的關(guān)系從原來的統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的關(guān)系轉(zhuǎn)變成為了公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的供應(yīng)者和消費者的關(guān)系。政府職能的轉(zhuǎn)變趨勢勢不可擋，公共管理領(lǐng)域的擴(kuò)大、公共事務(wù)管理的日趨繁雜，這些轉(zhuǎn)變都直接帶來了政府職責(zé)的整體擴(kuò)大。其次，政府的職責(zé)擴(kuò)大強(qiáng)化了政策壓力。“權(quán)力所在之處便有壓力實施”，政府職責(zé)擴(kuò)大也帶來了政府權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的變化。許多任務(wù)往往伴隨著時間和效率的高度要求，為了保證下一級政府能夠完成目標(biāo)任務(wù)，上級政府必須要給下級政府加壓?；鶎诱枰ㄙM大量的時間和精力來完成這些事務(wù)，公共事務(wù)的日趨繁雜和來自上級政府更多的要求也使得他們承擔(dān)了越來越多的政治責(zé)任和政策壓力。最后，在壓力型體制內(nèi)，基層政府政策壓力不斷擴(kuò)大。政策壓力在考核機(jī)制的作用下會層層加碼，層層加壓，轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎诱恼呗氊?zé)。各級地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超和其他目標(biāo)，將任務(wù)目標(biāo)量化分解，結(jié)合高度物質(zhì)化獎懲，形成一種特殊的管理方式。壓力型體制的特點是權(quán)力向上集中，壓力向下貫徹，因此基層政府承受著來自上級層層加壓之后巨大的政策責(zé)任和壓力。政府職責(zé)的擴(kuò)大帶來了巨大的政策壓力，同時在壓力型體制下，基層政府權(quán)責(zé)并不對等，其權(quán)力和壓力處于相對失衡的狀態(tài)。

2.政策壓力持續(xù)性增長困境——基層政府治理資源與執(zhí)行能力不足

在壓力型體制內(nèi)，上級政府通過層層加壓以保證政策的執(zhí)行效果，但往往有時候基層政府的執(zhí)行能力還不足以應(yīng)對擴(kuò)大的公共政策壓力，基層政府治理資源不足與政策壓力過大就產(chǎn)生了矛盾。

一方面，職責(zé)與資源相匹配的工作長期未完成，典型表現(xiàn)在“事權(quán)”之間的長期失衡。1994年我國實行分稅制改革之后，重新科學(xué)界定了各級政府財權(quán)和事權(quán)的范圍。雖然分稅制改革調(diào)動了各級地方政府的積極性，增強(qiáng)了國家的宏觀調(diào)控能力。但只有以事權(quán)作為劃分財權(quán)的基礎(chǔ)，以財權(quán)作為執(zhí)行事權(quán)的保障，政府職責(zé)和資源相匹配，才能更好地完成各項工作。而近年來，地方政府的政策執(zhí)行壓力大，財權(quán)和事權(quán)卻不相匹配，“小馬拉大車”的局面在基層政府中尤為突出?；鶎诱@得的資源嚴(yán)重不足，也就難以提供更好的公共服務(wù)，這就與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)背道而馳。另一方面，國家的治理資源仍然適應(yīng)于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的政府職責(zé)，難以適應(yīng)當(dāng)前公共服務(wù)職責(zé)快速擴(kuò)張的新趨勢。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是我們黨在社會主義初級階段基本路線的中心。從新中國成立初期的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，到建設(shè)探索時期“四個現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略思想，再到改革開放前“三步走”的發(fā)展戰(zhàn)略，治理資源的配置都傾向于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上取得了巨大的成就之后進(jìn)入了新的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能逐漸弱化而公共服務(wù)職能逐漸強(qiáng)化是政府新的發(fā)展趨勢。而現(xiàn)有的行政管理模式和治理資源已然適應(yīng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，面對公共服務(wù)職責(zé)快速擴(kuò)張的新趨勢，基層政府職能的動態(tài)調(diào)整過程還需要一定的時間。

因此，倘若政策壓力不降，經(jīng)過層層加碼、層層加壓，基層政府的執(zhí)行壓力將發(fā)展到最大?；鶎诱頌椤袄硇越?jīng)濟(jì)人”，面對政策高壓、政策適用性不足以及自身能力有限的情況，必然會采取最符合自身利益的行動，這種情況下基層政府易使用非常規(guī)的方式來完成任務(wù)，這為形式主義的發(fā)展和“懶政”的產(chǎn)生提供了空間。如公共政策的選擇性執(zhí)行（O′Brien&Li，1999）〔12〕、象征性執(zhí)行（李瑞昌，2012）〔13〕、變通式執(zhí)行（王漢生等，2011）〔14〕等。這樣的執(zhí)行方式不僅損害了政策的合法性，也引發(fā)了很多基層治理問題。

（二）“壓力式治理”的悖論——問責(zé)機(jī)制的“雙重矛盾”

“壓力式治理”自身面臨的困境進(jìn)一步使基層政府的“懶政”現(xiàn)象產(chǎn)生了強(qiáng)大的制度韌性。在中國，這種持續(xù)存在的制度韌性必然與特定的制度邏輯密切相關(guān)?？傮w而言，可以從“壓力式治理”的悖論，即問責(zé)機(jī)制的“雙重矛盾”為切口對這種制度邏輯進(jìn)行深化分析。

1.問責(zé)目標(biāo)精準(zhǔn)與問責(zé)實踐模糊的矛盾

從非典時期產(chǎn)生的問責(zé)風(fēng)暴至今，行政問責(zé)在治理中已經(jīng)取得了一定的成效，但是依然未形成制度化的法規(guī)，在中央和地方持續(xù)對問責(zé)制的規(guī)范化進(jìn)行不斷探索的過程中，也暴露出了行政問責(zé)目標(biāo)精準(zhǔn)與問責(zé)實踐模糊的矛盾。這是行政問責(zé)機(jī)制自身的矛盾，源自于政策制定與政策執(zhí)行發(fā)展的不一致性。因此，雖然我國的行政問責(zé)在法規(guī)上一直都在探索和完善，制定的行政問責(zé)目標(biāo)越來越精準(zhǔn)，問責(zé)程序越來越完善，但是在具體實踐操作過程中依然不可避免地存在著諸多問題。

（1）問責(zé)目標(biāo)的精確性

自20世紀(jì)80年代起，目標(biāo)管理責(zé)任制就被引入到我國政府管理中，至今依然是我國績效評估的重要手段。目標(biāo)管理責(zé)任制在行政系統(tǒng)內(nèi)部以及國家與社會之間構(gòu)建出一整套以“責(zé)任-利益連帶”為主要特征的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系?！?5〕通過精心量化責(zé)任目標(biāo)，可以公平地分配工作量并進(jìn)行公正的評估，在績效和獎勵之間建立明確的聯(lián)系，創(chuàng)造了更好地完成工作的動力。目標(biāo)責(zé)任管理制對基層政府起到了激勵和績效評價的作用，促進(jìn)基層政府積極性、主動性的提升以及管理方式的轉(zhuǎn)變。

第一，責(zé)任類目清晰。目標(biāo)責(zé)任制主要包含政府責(zé)任制和部門責(zé)任制，此外還有專項工作責(zé)任制作為補(bǔ)充輔助。在目標(biāo)責(zé)任狀中，問責(zé)目標(biāo)是一個綜合性的目標(biāo)系統(tǒng)。目標(biāo)體系是目標(biāo)責(zé)任制的核心要素之一，問責(zé)目標(biāo)是其關(guān)鍵部分及最終目的所在。針對不同的崗位及不同的工作內(nèi)容，因地制宜、因時制宜地制定不同的問責(zé)目標(biāo)和考核要求。問責(zé)目標(biāo)可以分為長期目標(biāo)和短期目標(biāo);還可以分為定量目標(biāo)和定性目標(biāo);還有必查目標(biāo)和抽查目標(biāo)，積極目標(biāo)、中性目標(biāo)和消極目標(biāo)等等。問責(zé)目標(biāo)的制定十分精確，設(shè)計范圍廣，分類較多。

第二，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)明確。目標(biāo)責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是在上下級政府之間層層簽訂書面形式的“責(zé)任狀”，上級政府通過分析并逐級分解總行政目標(biāo)，最終轉(zhuǎn)化落實成各個基層政府的目標(biāo)，形成統(tǒng)一的目標(biāo)體系和管理依據(jù)，作為對下一級政府或部門考評獎懲的依據(jù)，然后制作成書面的“責(zé)任書”或“責(zé)任狀”。 〔14〕考核標(biāo)準(zhǔn)的明確性、考核機(jī)制的健全性以及考核結(jié)果的可比較性使得目標(biāo)責(zé)任狀構(gòu)成了對地方政府的激勵和約束。首先是考核標(biāo)準(zhǔn)的明確性。在目標(biāo)責(zé)任制中責(zé)任與激勵并存，量化指標(biāo)是當(dāng)前指標(biāo)設(shè)定中廣泛采用的一種方式，“政治錦標(biāo)賽”就通過量化比較機(jī)制來進(jìn)行“評級”和“排序”，通過等次評定凸顯激勵性，形成競爭性的強(qiáng)激勵機(jī)制。同時在考核中廣泛采用的“一票否決制”賦予了一些目標(biāo)特別的權(quán)重，也劃定了底線促進(jìn)考核的科學(xué)性。其次是考核機(jī)制的健全性。在目標(biāo)體系中，在上下級政府之間簽訂的“目標(biāo)責(zé)任狀”包含了地方政府的各項工作，這是綜合性的管理責(zé)任制。與此同時，各級政府的職能部門之間也實行目標(biāo)責(zé)任制。目標(biāo)責(zé)任制可分為組織工作目標(biāo)責(zé)任制與個人崗位目標(biāo)責(zé)任制。目標(biāo)考核按一定的周期來進(jìn)行，年度目標(biāo)考核按照日?？己?、半年考核、年終考核、結(jié)果反饋等程序進(jìn)行?？己私Y(jié)果的及時反饋可以激勵公職人員的工作動力或者督促他們及時調(diào)整工作方法。最后是考核結(jié)果的可比較性。每一年年終上級政府會對下級政府進(jìn)行考核，每個項目都有具體的計分辦法，還有加分的激勵項目，以及“一票否決”的剛性約束。這使得考核結(jié)果可以比較，獎勵和懲罰也有了依據(jù)，從而實現(xiàn)對地方政府的激勵和約束。

（2）問責(zé)實踐的模糊性

問責(zé)目標(biāo)制定的精確性體現(xiàn)了問責(zé)制發(fā)展的成效，但是，問責(zé)實踐的發(fā)展卻相對滯后，在問責(zé)實踐中依然存在諸多問題。問責(zé)中自由裁量權(quán)的把握和多任務(wù)情境性下的問責(zé)困境問題依舊亟待解決。

第一，問責(zé)實踐中的自由裁量權(quán)問題?？v觀各地治理“懶政”現(xiàn)象的文件，大部分文件雖然制定了精細(xì)的問責(zé)目標(biāo)，但實踐操作效果依然與目標(biāo)存在差距?！爸貑栘?zé)形式，輕問責(zé)方式”依然是各級目標(biāo)文件面臨的重要困境。文件體現(xiàn)了治理“懶政”的精神，但對于問責(zé)程序、問責(zé)效果等具體的技術(shù)過程還有待深化。即使問責(zé)行為時常有之，但啟動問責(zé)之后，具體的問責(zé)過程中自由裁量權(quán)非常大。人大的問責(zé)雖然有法律的規(guī)定，有權(quán)對失職失責(zé)的政府及其官員進(jìn)行質(zhì)詢、調(diào)查、罷免、撤職等等，但是在實踐中，在這些具體的問責(zé)環(huán)節(jié)中依然缺少可操作的程序，導(dǎo)致問責(zé)失效。

第二，多任務(wù)情境引發(fā)績效問責(zé)困境。在目標(biāo)管理責(zé)任制中的績效問責(zé)機(jī)制是一個多環(huán)節(jié)的、動態(tài)的過程，基層公務(wù)員作為直接執(zhí)行者面臨著大量沖突。首先是多個目標(biāo)之間存在的沖突。基層公務(wù)員要面對大量政出多門的目標(biāo)任務(wù)，而且彼此之間很可能存在沖突， 不易協(xié)調(diào)。且由于問責(zé)目標(biāo)權(quán)重不一，存在非理性因素形成選擇性關(guān)注?！?2〕相對于定性目標(biāo)來說，定量目標(biāo)的權(quán)重更高，通常與具有剛性特征的任務(wù)相關(guān)聯(lián)，并直接掛鉤于責(zé)任人的福利待遇及升遷等，因此在實際操作中更容易受到重視。反之，不可量化的定性目標(biāo)具有模糊性，也不與責(zé)任人的政績相關(guān)聯(lián)，往往難以受到重視。這樣的目標(biāo)導(dǎo)致基層公務(wù)員難以執(zhí)行或者不愿意執(zhí)行而淪為政治口號。其次是個人和組織之間的目標(biāo)沖突，在這種情況下，以改進(jìn)政府績效為目標(biāo)的績效問責(zé)機(jī)制， 必然與以追求個人利益的最大化為出發(fā)點的基層公務(wù)員存在矛盾。此外，下級政府關(guān)注的重點往往容易受到掌握著考核和獎懲權(quán)力的上級偏好所影響，因此，現(xiàn)實中的基層公務(wù)員在目標(biāo)執(zhí)行過程中往往趨于自動規(guī)避仕途風(fēng)險， “不求有功，但求無過”成為公務(wù)員真正的績效目的。于是，結(jié)果導(dǎo)向的問責(zé)機(jī)制易在基層公務(wù)員的干預(yù)下轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則導(dǎo)向的服從問責(zé)，難以實現(xiàn)真正的問責(zé)目的。

在目標(biāo)管理責(zé)任制中，基層政府面對上級政府的強(qiáng)壓力，更多的約束是來自目標(biāo)結(jié)果的要求，而來自過程的約束卻相對缺乏。這使得基層政府一方面在高壓下能以較高的行動效率來完成上級政府的任務(wù)，另一方面由于他們的行為空間較大，產(chǎn)生了問責(zé)機(jī)制的“模糊性”。壓力型體制無法克服制度韌性的根本原因，是行政問責(zé)作為關(guān)鍵性的壓力工具，存在問責(zé)目標(biāo)精確性和問責(zé)過程模糊性的矛盾，這就為政策執(zhí)行過程中“懶政”現(xiàn)象的長期存在提供了基礎(chǔ)。

2.壓力治理與整體穩(wěn)定的矛盾

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，作為我國政府治理的一個重要制度，目標(biāo)管理責(zé)任制也在不斷地創(chuàng)新發(fā)展。目標(biāo)管理責(zé)任制解決了許多由利益多元和執(zhí)行碎片化引發(fā)的治理難題，優(yōu)化了政府行為，提升了政府行政效率，維護(hù)了社會長遠(yuǎn)利益。但就其權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、職責(zé)界定和究責(zé)機(jī)制而言，依然存在改善的空間。在目標(biāo)管理責(zé)任制下作為治理工具的問責(zé)機(jī)制，貫穿政府治理過程形成一種強(qiáng)壓力治理。而另一方面，現(xiàn)實政治環(huán)境中又以“整體穩(wěn)定”為問責(zé)底線，底線之上，問責(zé)并不輕易啟動;底線之下，問責(zé)風(fēng)暴來襲。因此，在以“整體穩(wěn)定”為目標(biāo)導(dǎo)向的底線治理中，就產(chǎn)生了壓力問責(zé)與整體穩(wěn)定要求的矛盾。

第一，問責(zé)機(jī)制是壓力治理的基本工具。對政府進(jìn)行考核和問責(zé)，目的并不在于問責(zé)本身，在壓力型體制下的問責(zé)機(jī)制主要還是作為一種治理工具。首先，一套科學(xué)合理的問責(zé)機(jī)制可以在觀念上進(jìn)行糾偏，它明確區(qū)分了責(zé)任，作為一種硬約束規(guī)范著公務(wù)員的權(quán)力范圍，增強(qiáng)其責(zé)任意識，使其游走在逾矩邊緣時能確切預(yù)測自己的行為后果，促使公務(wù)員謹(jǐn)慎守法地運用手中的權(quán)力。其次，獎懲分明的問責(zé)制度，可以使中國龐大的行政系統(tǒng)層層感到壓力，防患于未然，從而自發(fā)動員提高行政效率，促進(jìn)公務(wù)員隊伍的優(yōu)勝劣汰。最后，對已經(jīng)發(fā)生的不良后果進(jìn)行問責(zé)，其結(jié)果具有懲戒性，其他政府和公務(wù)員可以從中借鑒經(jīng)驗和教訓(xùn)。所以問責(zé)機(jī)制在政府治理過程中更多是作為一種治理工具，用來督責(zé)政府行動過程，預(yù)防各級政府和公務(wù)員失職失責(zé)行為的發(fā)生，倘若真的發(fā)生失職失責(zé)行為，也能通過問責(zé)機(jī)制及時化解其產(chǎn)生的不良后果。作為治理工具的問責(zé)機(jī)制貫穿政府治理過程始終，形成了一種“壓力治理”。

第二，整體穩(wěn)定是問責(zé)機(jī)制運轉(zhuǎn)的底線?！皦毫χ卫怼钡挠行耘c“整體穩(wěn)定”有效性存在著同步差。在問責(zé)制度的實際運轉(zhuǎn)中，主要還是以不發(fā)生重大系統(tǒng)性風(fēng)險為目標(biāo)，在治理過程中設(shè)定問責(zé)底線。即使基層政府和社會的矛盾導(dǎo)致一些局部性的群體性事件的發(fā)生，只要不威脅國家政權(quán)穩(wěn)定，這些事件的爆發(fā)非但不是壞事，反而傳遞了一些關(guān)于國家治理不足方面的有效信息，可為中央政府提供調(diào)整政策的建議和參考，這種情況下無需輕易啟動問責(zé)機(jī)制。一旦出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)對“整體穩(wěn)定”構(gòu)成威脅的事件，利益受損的社會和民眾若得不到安撫，將極大地影響政權(quán)穩(wěn)定和國家的長治久安，此時問責(zé)機(jī)制就會快速、全面地啟動。國家治理的整體穩(wěn)定狀態(tài)成為不可突破的問責(zé)底線。面對與群眾利益有沖突的事務(wù)，中央政府并不直接進(jìn)行處理，而是將處理的權(quán)力授予各個地區(qū)，讓每個地區(qū)的官員因地制宜地探索出適合本地區(qū)的方法，通過治官來達(dá)到治民的目的。雖然中央政府擁有絕對的權(quán)威，但需要依靠基層政府來處理與民眾直接相關(guān)聯(lián)的事務(wù)。中央政府主要提供的是一些指導(dǎo)性的原則，基層政府根據(jù)這些原則因地制宜地落實執(zhí)行。這種治理方式使中央政府避免了與群眾的正面沖突，維持權(quán)威性及親民性，降低了執(zhí)政風(fēng)險。

作為治理手段的問責(zé)機(jī)制的有效性與國家治理整體穩(wěn)定的有效性并非是完全一致的。基層政府在政策的具體落實過程中，公共政策具有明顯的地區(qū)差異性，基層政府在中央政府的指示下需要不斷探索符合本地區(qū)實際情況的政策計劃和行動方式。在政策執(zhí)行過程中，只要該地區(qū)的群眾對此沒有太大的不滿，中央政府并不會進(jìn)行過多的干涉。因此即使有某些地區(qū)政府執(zhí)行政策不力，或暫時沒有摸索出合適的治理方式導(dǎo)致與群眾產(chǎn)生沖突，由于執(zhí)政風(fēng)險的分散，也不影響國家治理的整體穩(wěn)定。目標(biāo)管理責(zé)任制其問責(zé)機(jī)制的后果性特征以及問責(zé)過程的“模糊性”使得對政府行使權(quán)力、履行職能過程中責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和追究存在欠缺，也就難以避免“懶政”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

四、結(jié)論與討論

壓力型體制下，制度不合理產(chǎn)生的激勵缺陷與基層政府能力不足的客觀實際使基層“懶政”現(xiàn)象具有了局部合理性，而以行政問責(zé)為主要手段的“壓力式治理”悖論進(jìn)一步使基層政府的“懶政”現(xiàn)象產(chǎn)生了強(qiáng)大的制度韌性。因此，“懶政”現(xiàn)象的內(nèi)在成因并不僅僅是簡單的基層政府公務(wù)員的主觀意愿問題，在中國現(xiàn)有的激勵模式和反腐高壓下，“懶政”已經(jīng)逐漸從主觀性問題轉(zhuǎn)化為一個結(jié)構(gòu)性問題。

本研究從基層政府“懶政”現(xiàn)象的組織情境出發(fā)，基于組織學(xué)的解釋研究其運行機(jī)理。首先，基層政府“懶政”現(xiàn)象的形態(tài)發(fā)生了變化，出現(xiàn)了新型“懶政”現(xiàn)象。傳統(tǒng)“懶政”借助新型“懶政”的內(nèi)容重塑合理性，新型“懶政”以傳統(tǒng)“懶政”的形式強(qiáng)化穩(wěn)定性，“懶政”現(xiàn)象的“新舊合流”及其互嵌運作體現(xiàn)其強(qiáng)大的韌性和持續(xù)性。當(dāng)公共政策超出基層政府能力，與政策執(zhí)行“彈性”空間的客觀存在現(xiàn)象結(jié)合在一起，加之基層公務(wù)員的晉升資源有限構(gòu)成了官員“懶政”的重要基礎(chǔ)。這也正是“懶政”現(xiàn)象持續(xù)存在并不斷發(fā)展的“局部合理”的體現(xiàn)。

其次，探究為何以行政問責(zé)為手段的“壓力式治理”難以根治“懶政”。“壓力式治理”自身面臨著政策壓力升降兩難的困境。一方面，政策壓力不能降，這是由當(dāng)前政府發(fā)展與社會壓力的現(xiàn)實決定的，一旦降下來會影響政策合法性。另一方面，政策壓力不降就必然存在形式主義，又必然導(dǎo)致“懶政”的產(chǎn)生。這個兩難困境導(dǎo)致了基層政府的“懶政”現(xiàn)象具有強(qiáng)大的制度韌性。

最后，以“壓力式治理”的悖論，即問責(zé)機(jī)制的“雙重矛盾”為切口對基層政府“懶政”韌性的制度邏輯進(jìn)行深化分析。一方面，以“目標(biāo)責(zé)任狀”為分析焦點，從“模糊問責(zé)”現(xiàn)象出發(fā)，探討問責(zé)目標(biāo)精準(zhǔn)與問責(zé)實踐模糊的矛盾;另一方面，通過分析以“整體穩(wěn)定”為目標(biāo)導(dǎo)向的底線治理中，壓力治理與整體穩(wěn)定要求的矛盾，繼而從問責(zé)機(jī)制運轉(zhuǎn)的“雙重矛盾”現(xiàn)象探究出“懶政”現(xiàn)象存在韌性的制度邏輯。至此，本研究揭示了“懶政”現(xiàn)象的產(chǎn)生由主觀意愿問題向結(jié)構(gòu)性問題轉(zhuǎn)變的事實，進(jìn)一步探究了基層政府“懶政”的深層原因，并明晰了“懶政”韌性背后的制度邏輯。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】