劉揚(yáng)東

【摘? 要】財(cái)政撥款是行政事業(yè)單位收入的主要來源，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效進(jìn)行可以提升資金的利用率，同時(shí)能夠綜合提升行政事業(yè)單位各項(xiàng)關(guān)鍵工作的效率。論文對當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題進(jìn)行梳理，同時(shí)分析內(nèi)部控制和全面質(zhì)量管理整合的可行性，在此基礎(chǔ)上，提出全面質(zhì)量管理整合策略，為政府機(jī)構(gòu)改革及行政事業(yè)單位管理決策科學(xué)化提供參考和借鑒。

【Abstract】Financial allocation is the main source of income of administrative institutions. The effective implementation of internal control of administrative institutions can not only improve the utilization rate of funds， but also comprehensively improve the efficiency of key work of administrative institutions. This paper combs the problems existing in the current internal control of administrative institutions， analyzes the feasibility of the integration of internal control and total quality management. Based on this， the paper puts forward the integration strategies of total quality management， which provides a reference for the reform of government institutions and the scientific management and decision-making of administrative institutions.

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;全面質(zhì)量管理

【Keywords】administrative institutions; internal control; total quality management

【中圖分類號】F810.6?   ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）12-0010-03

1 引言

行政事業(yè)單位是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱。隨著社會的發(fā)展，社會對于行政事業(yè)單位的職能要求以及服務(wù)能力有了新的要求，因此，行政事業(yè)單位在內(nèi)部管理和質(zhì)量控制方面需要進(jìn)一步改善和升級。本文主要針對行政事業(yè)單位社會管理職能的內(nèi)部控制以及全面質(zhì)量管理進(jìn)行分析，為提升行政事業(yè)單位管理服務(wù)職能提供借鑒。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

2.1 費(fèi)用支出缺乏有效控制

體制改革背景下，具有實(shí)踐性且科學(xué)的內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位良好發(fā)揮職能的重要途徑，也是提升管理能力的重要手段。在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制當(dāng)中，財(cái)政資金控制是重要工作節(jié)點(diǎn)。一般情況下，行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)來源于財(cái)政撥款，因此，財(cái)政撥款是行政事業(yè)單位的主要收入。行政事業(yè)單位的費(fèi)用支出通常采取預(yù)算制，按照年初制定的預(yù)算支出指標(biāo)進(jìn)行分配，但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位存在對費(fèi)用支出缺乏有效控制的問題。問題主要表現(xiàn)為：費(fèi)用支出審核程序不嚴(yán)格，發(fā)票存在超期支付問題;部分發(fā)票存在未列或未附明細(xì)的情況。例如，報(bào)銷的發(fā)票雖然列出了明細(xì)，但明細(xì)內(nèi)容不規(guī)范，將不同類屬的商品列在一起;部分采購業(yè)務(wù)未按規(guī)定程序通過政府采購平臺進(jìn)行，本該定點(diǎn)采購的未定點(diǎn)采購，甚至存在超標(biāo)準(zhǔn)采購固定資產(chǎn)等問題。除此之外，費(fèi)用支出超出限額標(biāo)準(zhǔn)的問題也較為嚴(yán)重。

2.2 固定資產(chǎn)管理控制相對薄弱

所謂固有資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位持有的設(shè)備等物品，一般使用期限超過1年，現(xiàn)今行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的管理在行政事業(yè)單位當(dāng)中較為薄弱。行政事業(yè)單位利用財(cái)政預(yù)算資金購置固定資產(chǎn)，應(yīng)按照規(guī)定的程序使用和管理。然而在實(shí)際管理過程中，行政事業(yè)單位在固定資產(chǎn)管理過程中存在以下問題：一方面，管理意識薄弱，人員配備不到位。行政事業(yè)單位對固定資產(chǎn)管理不夠重視，未配置專門的資產(chǎn)管理人員，對單位資產(chǎn)盤點(diǎn)頻率過低導(dǎo)致單位資產(chǎn)賬實(shí)不符，對固定資產(chǎn)的購置、使用、報(bào)廢處置未形成一套完整的程序。另一方面，固定資產(chǎn)管理不規(guī)范。固定資產(chǎn)使用過程中存在不提成本、不提折舊或者漏提折舊、分類錯(cuò)誤等問題，固定資產(chǎn)的采購人和使用人往往不是同一人，對于管理職責(zé)的劃分不夠清晰。由此可以看出，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理控制相對薄弱，固定資產(chǎn)重購置輕使用的問題依然比較突出。

2.3 內(nèi)部控制制度有待完善

行政事業(yè)單位的資金來源渠道主要是財(cái)政撥款，但其對資金利用效率監(jiān)督控制的職能發(fā)揮相對薄弱。財(cái)政部出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會〔2012〕21號）為行政事業(yè)單位內(nèi)部管理提供了依據(jù)，然而在實(shí)際落實(shí)過程中還存在一系列問題亟待解決。行政事業(yè)單位當(dāng)中公務(wù)人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)具備良好的內(nèi)部控制意識是管理工作良好開展的前提和關(guān)鍵，但在實(shí)際的工作中，一些單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不足。同時(shí)，一些行政事業(yè)單位當(dāng)中的財(cái)務(wù)人員內(nèi)部控制意識不強(qiáng)，導(dǎo)致其在財(cái)務(wù)方面的資金控制能力不足。在現(xiàn)實(shí)工作當(dāng)中，一些行政事業(yè)單位雖然制定了內(nèi)部控制管理制度，但是其所設(shè)定的內(nèi)部控制范圍未能包含所有人員和內(nèi)部環(huán)節(jié)，缺乏全面性，而且對制度的執(zhí)行缺乏有效的考核和評價(jià)制度，導(dǎo)致內(nèi)部控制成效不夠理想。除此之外，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制崗位設(shè)置上沒有實(shí)現(xiàn)會計(jì)崗位和內(nèi)部控制崗位的有效分離，很多單位沒有專門的內(nèi)部控制管理人員，往往是單位的會計(jì)或者審計(jì)人員從事內(nèi)部控制的管理執(zhí)行工作，導(dǎo)致內(nèi)部控制工作的條理不清晰、效率難提升。

3 內(nèi)部控制系統(tǒng)和全面質(zhì)量管理體系整合的可行性

3.1 二者最終目標(biāo)一致

內(nèi)部控制與全面質(zhì)量管理體系可以實(shí)現(xiàn)整合的原因在于二者的目標(biāo)一致。內(nèi)部控制的主要目標(biāo)為：保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。而全面質(zhì)量管理體系建設(shè)的主要目標(biāo)是堅(jiān)持以市場需求為導(dǎo)向，建立穩(wěn)定的質(zhì)量管理體系，營造全員參與的質(zhì)量管理氛圍，逐步降低各類質(zhì)量問題的發(fā)生概率，從而提升行政事業(yè)單位職能實(shí)行能力以及服務(wù)能力。從二者的目標(biāo)來看，內(nèi)部控制和質(zhì)量管理的目標(biāo)具有一致性，都是以提升公共管理和服務(wù)效率為中心而實(shí)施的制度，因此，二者的整合可以有效地提升行政事業(yè)單位的服務(wù)能力。

3.2 二者制度建設(shè)思路相似

內(nèi)部控制與全面質(zhì)量管理體系建設(shè)的思路較為相似，這也為二者的整合奠定了基礎(chǔ)。首先，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制體系和質(zhì)量管理體系建立之前，通常會通過培訓(xùn)教育等方式進(jìn)行體系建立的宣傳，二者在前期準(zhǔn)備方面完全可以實(shí)現(xiàn)整合。這樣不僅可以提升宣傳效率，還能讓全體員工更好地理解內(nèi)部控制和質(zhì)量管理的關(guān)系。其次，內(nèi)部控制和全面質(zhì)量管理在流程上具有相似性，都按照“現(xiàn)狀調(diào)研—范圍確定—風(fēng)險(xiǎn)評估—流程編制—手冊編寫—制度修訂”的思路進(jìn)行建立。由此可以看出，在宣傳方式以及制定流程方面具有極高相似度的2種制度可以實(shí)現(xiàn)整合，從而實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更好地促進(jìn)行政事業(yè)單位的管理能力和服務(wù)能力提升。

3.3 二者管理手段相近

內(nèi)部控制和質(zhì)量管理在管理手段方面具有相似性，主要體系在管理表現(xiàn)形式、管理方法和管理責(zé)任3個(gè)方面。首先，內(nèi)部控制和質(zhì)量管理通常是通過文字、流程圖、表格等形式展現(xiàn)，以管理系統(tǒng)與規(guī)章制度的形式發(fā)揮作用;其次，二者在管理方法上都是以過程控制為核心而進(jìn)行管理的，通過對單位各項(xiàng)工作流程、規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行評價(jià)，實(shí)現(xiàn)各自管理和控制職能;最后，二者在管理責(zé)任方面都強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)的作用。由此可以看出，內(nèi)部控制和全面質(zhì)量管理整合的實(shí)現(xiàn)可以讓控制過程更加簡潔，合二為一的內(nèi)部控制和質(zhì)量管理可以提升工作效率，同時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)各項(xiàng)工作的有效開展。

4 內(nèi)部控制和全面質(zhì)量管理整合的策略

4.1 關(guān)鍵控制點(diǎn)整合策略

4.1.1 人力資源控制的整合

人力資源管理是行政事業(yè)單位重要的工作節(jié)點(diǎn)，明確各部門人員職能、權(quán)限不僅可以提升工作效率，明確服務(wù)任務(wù)，而且能讓行政事業(yè)單位更好定發(fā)揮職能，提升服務(wù)能力。具體做法為：將內(nèi)部控制手冊中的“內(nèi)部控制職能部門設(shè)置與崗位職責(zé)制度”與質(zhì)量管理體系文件中的“職責(zé)與權(quán)限”相結(jié)合，將內(nèi)部控制手冊中的“關(guān)鍵崗位工作人員崗位輪換與培訓(xùn)制度”與質(zhì)量管理體系文件中的“人員管理程序”和“行業(yè)培訓(xùn)管理程序”相整合，明確人力資源權(quán)限、工作范圍等內(nèi)容，在工作的過程當(dāng)中進(jìn)行監(jiān)督，使具體工作有據(jù)可依，有質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)可以衡量，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的人力資源管理工作。

4.1.2 資金業(yè)務(wù)控制的整合

首先，資金業(yè)務(wù)的控制機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制中的預(yù)算內(nèi)部控制制度與質(zhì)量管理中的預(yù)算決算管理程序的結(jié)合，可以使得資金業(yè)務(wù)控制機(jī)制更為完善，從而實(shí)現(xiàn)資金流向的透明化、明確化，加強(qiáng)資金預(yù)算控制，最終達(dá)到提升內(nèi)部資金管理能力和資金使用質(zhì)量的管理目標(biāo)。資金管理和控制的整合不僅可以更好地約束資金使用和管理工作，還可以提升各業(yè)務(wù)人員、財(cái)務(wù)人員的資金使用意識，從內(nèi)部形成良好的資金使用、業(yè)務(wù)工作環(huán)境。

其次，涉及資金流動的重要部門還有采購部門，因此，需要設(shè)定針對采購工作的內(nèi)部控制和質(zhì)量管理方面的專用制度，具體做法為：將內(nèi)部控制手冊中“采購內(nèi)部控制制度”的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定與質(zhì)量管理體系中“預(yù)算支出業(yè)務(wù)控制”的要求相結(jié)合，確保采購人員嚴(yán)格按照所制定的資金使用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行采購工作，從而實(shí)現(xiàn)資金流向有源可查、資金報(bào)銷有證可尋、資金管理有序可依。

4.1.3 會議管理控制的整合

行政事業(yè)單位重大事項(xiàng)的宣傳以及普及要依靠會議進(jìn)行，因此，會議控制和質(zhì)量管理需要進(jìn)行整合，從而提升會議效率和效果。首先，要將信息系統(tǒng)與安全控制相結(jié)合，將會議內(nèi)容通過行政事業(yè)單位信息網(wǎng)公布，實(shí)現(xiàn)信息公開。充分利用官網(wǎng)的信息系統(tǒng)，同時(shí)，提升其安全性和服務(wù)性，為高效工作、安全服務(wù)奠定基礎(chǔ)。針對此項(xiàng)工作，可以將內(nèi)部控制手冊中的“信息系統(tǒng)建設(shè)與安全管理制度”與質(zhì)量管理體系中的“工作過程防護(hù)程序”進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)信息的高效整合，讓信息技術(shù)成為內(nèi)部控制和質(zhì)量控制的重要技術(shù)保障。

其次，針對會議數(shù)量和規(guī)模要進(jìn)行嚴(yán)格的控制，以質(zhì)量為主，開展高效率會議。在疫情背景之下，控制規(guī)模，在保證工作質(zhì)量的同時(shí)確保防疫安全。具體可以將內(nèi)部控制手冊中的“會議管理辦法”與質(zhì)量管理體系中的“會議管理程序”“會議室使用程序”進(jìn)行整合，提升會議的效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)有效宣傳、高效普及會議中央思想等工作。

最后，服務(wù)民生的效率直接體現(xiàn)了單位的辦事效率，因此，議事決策控制機(jī)制整合勢在必行。具體可以將內(nèi)部控制手冊中的“議事決策制度”與質(zhì)量管理體系中的“內(nèi)部溝通程序”進(jìn)行整合，認(rèn)真貫徹執(zhí)行民主集中制原則，加強(qiáng)各科室、各部門之間的溝通，確保議事及時(shí)、方案有效，從而提升議事效率，切實(shí)將基層事務(wù)及時(shí)有效地落實(shí)，展現(xiàn)服務(wù)型事業(yè)單位風(fēng)采。

4.1.4 內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)評價(jià)控制的整合

行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督以及審計(jì)評價(jià)需要進(jìn)行進(jìn)一步的整合和完善，整合的目的在于讓內(nèi)部人員辦事有章可循，約束公務(wù)人員按章辦理公務(wù)。具體整合方式為：將內(nèi)部控制手冊中的“內(nèi)部控制評價(jià)制度”與質(zhì)量管理體系中的“內(nèi)部審核程序”進(jìn)行整合，促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制與質(zhì)量控制協(xié)同推進(jìn)，共同提升和完善工作質(zhì)量，提升工作效率。

在審計(jì)方面可以將內(nèi)部控制手冊中的“內(nèi)部審計(jì)制度”與質(zhì)量管理體系中的“內(nèi)部審計(jì)程序”進(jìn)行整合，落實(shí)各項(xiàng)工作的規(guī)章制度，推動廉政工作建設(shè)，為財(cái)政資金管理、控制以及人力資源管理提供標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，制定審計(jì)規(guī)則，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和全面質(zhì)量管理整合工作的效率和質(zhì)量。

4.2 基層執(zhí)行方式整合策略

4.2.1 成立執(zhí)行委員會

將內(nèi)部控制與質(zhì)量管理體系相關(guān)工作人員進(jìn)行整合，形成新的整合推動委員會，以促進(jìn)整合工作的深入開展。二者的整合須經(jīng)由各處室相關(guān)人員共同進(jìn)行討論與全力投入才能得以實(shí)現(xiàn)。行政事業(yè)單位全體人員的參與以及領(lǐng)導(dǎo)的支持是整合工作的關(guān)鍵，同時(shí)也是整合工作的重要前提。因此，在基層實(shí)行整合的第一步就是執(zhí)行委員會的建立。通過召開會議、制定整合計(jì)劃、評價(jià)和監(jiān)督整合等一系列工作促進(jìn)整合的有效進(jìn)行，同時(shí)，針對整合計(jì)劃、過程評價(jià)以及整合階段性成果均需形成書面報(bào)告，不斷發(fā)現(xiàn)其中的問題并制定解決方案，更好地促進(jìn)整合工作的開展。

4.2.2 信息與溝通的整合

信息與溝通的整合在基層實(shí)踐工作中有利于工作效率的提升。在實(shí)際工作當(dāng)中，會議管理機(jī)制的整合需要各部門的配合。具體實(shí)踐中，首先要針對信息網(wǎng)進(jìn)行維護(hù)，提升信息溝通效率;其次要讓各個(gè)科室都能接收整合內(nèi)容，保證各科室人員的工作按照文件要求正確實(shí)施;最后要及時(shí)聽取各科室的意見，不斷改善整合內(nèi)容和實(shí)施方法，通過綜合評價(jià)不斷改進(jìn)不適合實(shí)際工作的部分，確保整合工作有效、順利開展。

4.2.3 內(nèi)部審核的整合

將內(nèi)部的審核流程與質(zhì)量管理的執(zhí)行要求相整合，提升基層整合工作的實(shí)踐效率。單位推出的內(nèi)部審核整合的各項(xiàng)規(guī)章制度需要落實(shí)的部門和人員，內(nèi)部審核與質(zhì)量評價(jià)的整合要建立專門的審核部門進(jìn)行落實(shí)。內(nèi)部審核與質(zhì)量評價(jià)人員要編制審核、評價(jià)計(jì)劃，認(rèn)真落實(shí)審核工作。針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制、管理工作進(jìn)行評價(jià)，并且及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，更好地提升事業(yè)單位的服務(wù)、工作效率和質(zhì)量。

4.2.4 加強(qiáng)對管理層的培訓(xùn)

行政事業(yè)單位需要對管理層進(jìn)行內(nèi)部控制以及全面質(zhì)量管理整合制度和流程的培訓(xùn)，讓管理者充分了解整合的必要性和內(nèi)容，將整合的規(guī)章制度、工作流程充分地落實(shí)到實(shí)際工作當(dāng)中，從而實(shí)現(xiàn)整合工作良好的宣傳效果。除此之外，要通過培訓(xùn)讓管理者充分認(rèn)識到自己的工作責(zé)任，使其在思想上明確內(nèi)部控制和質(zhì)量管理整合的重要性，從行動上落實(shí)整合工作。

5 結(jié)語

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和全面質(zhì)量管理的整合，不僅可以提升單位內(nèi)部工作效率，同時(shí)，能夠有效提升職能部門的服務(wù)能力。整合工作任重道遠(yuǎn)，但是勢在必行。因此，需要行政事業(yè)單位在整合工作當(dāng)中制定較為詳細(xì)的計(jì)劃，通過各個(gè)科室、各個(gè)部門的討論推出最為契合實(shí)際的整合方案，并且在實(shí)踐過程當(dāng)中不斷改進(jìn)，最終達(dá)成從業(yè)務(wù)上提升能力、從服務(wù)上提升質(zhì)量的目標(biāo)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和全面質(zhì)量管理的整合不僅是時(shí)代的要求，也是社會發(fā)展的產(chǎn)物，因此，需要依照行政事業(yè)單位內(nèi)部和外部環(huán)境的不斷變化而不斷改進(jìn)。在整合工作的實(shí)踐過程當(dāng)中要確保統(tǒng)一規(guī)劃、宣傳徹底、基層落實(shí)到位，從而實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和質(zhì)量控制整合的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化。

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