李連友 李 磊 鄧依伊

(1 湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410082；2 湖南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410082)

家庭是社會(huì)生活的細(xì)胞，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，是提供個(gè)人福利的原始場(chǎng)域。實(shí)踐證明，無(wú)論是西方還是東方國(guó)家，家庭所承載的物質(zhì)和精神養(yǎng)老功能是其他任何社會(huì)機(jī)制都不可替代的。作為絕大部分老年人鐘情的養(yǎng)老模式，家庭養(yǎng)老主要通過(guò)贍養(yǎng)關(guān)系實(shí)現(xiàn)，具有自覺(jué)自愿性、低成本與高效率等特點(diǎn)，在改善老年人精神健康、維系家庭情感、節(jié)約社會(huì)公共資源等方面具有諸多優(yōu)勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人口老齡化與家庭結(jié)構(gòu)核心化對(duì)家庭養(yǎng)老功能的沖擊不斷增加。從世界范圍來(lái)看，家庭所承擔(dān)的為老年人提供照料和滿足其居家養(yǎng)老需求的責(zé)任正在削弱。家庭養(yǎng)老期待外部介入支持的呼喚最先得到理論界的回應(yīng)，回歸家庭、就地養(yǎng)老理念為發(fā)達(dá)國(guó)家出臺(tái)家庭養(yǎng)老公共政策提供了理論依據(jù)。從此，家庭養(yǎng)老公共政策逐漸從家庭公共政策中分化出來(lái)，成為獨(dú)立的社會(huì)政策門類[1]，走向歷史舞臺(tái)的中心，為后來(lái)者積攢了寶貴而豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。隨著我國(guó)人口老齡化的快速發(fā)展，養(yǎng)老需求呈現(xiàn)出前所未有的張力。借鑒國(guó)外家庭養(yǎng)老公共政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)家庭養(yǎng)老公共政策體系，更好地發(fā)揮家庭養(yǎng)老功能，實(shí)現(xiàn)老齡社會(huì)繁榮穩(wěn)定，是當(dāng)前亟待解決的研究課題。

一、權(quán)責(zé)邊界：發(fā)達(dá)國(guó)家家庭養(yǎng)老公共政策的理論邏輯

家庭養(yǎng)老公共政策是家庭政策的分支，分析其政策內(nèi)涵必須先從家庭政策的概念入手。以家庭為政策對(duì)象，通過(guò)法律、法規(guī)或由其他公私部門機(jī)制對(duì)家庭社會(huì)功能實(shí)行干預(yù)、服務(wù)的系列計(jì)劃與活動(dòng)，即為家庭政策[2]。家庭養(yǎng)老公共政策是國(guó)家與社會(huì)為回應(yīng)和解決家庭養(yǎng)老問(wèn)題，以老年人和家庭成員(子女與配偶)為對(duì)象，通過(guò)多元主體參與和不同政策組合對(duì)家庭養(yǎng)老行為策略產(chǎn)生“家庭化”或“去家庭化”影響的系列計(jì)劃與活動(dòng)。這一系列政策的發(fā)展演變有何規(guī)律？對(duì)其應(yīng)如何分類？回答以上問(wèn)題對(duì)于理清發(fā)達(dá)國(guó)家家庭養(yǎng)老公共政策的理論邏輯至關(guān)重要。

(一)發(fā)達(dá)國(guó)家家庭養(yǎng)老公共政策的發(fā)展歷程

家庭公共政策最早發(fā)跡于17世紀(jì)，早期政策重點(diǎn)主要是限制家庭成員地理流動(dòng)，確保家庭最低生活，維護(hù)家庭生活秩序。1601年，英國(guó)頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》奠定了現(xiàn)代家庭養(yǎng)老公共政策基本框架的基礎(chǔ)，明確了家庭的照料責(zé)任原則，即家庭肩負(fù)支持和照料其老年成員的義務(wù)[3]。1883年，德國(guó)創(chuàng)立了社會(huì)保險(xiǎn)，現(xiàn)代意義的家庭養(yǎng)老公共政策正式產(chǎn)生，政策重點(diǎn)由事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，由養(yǎng)老收入保障轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老服務(wù)支持，由維持老年人的最低生活轉(zhuǎn)變?yōu)榻?gòu)現(xiàn)代家庭養(yǎng)老模式。1948年，英國(guó)宣布建成世界首個(gè)“福利國(guó)家”，標(biāo)志著社會(huì)福利制度與家庭福利政策實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，以社會(huì)養(yǎng)老替代家庭養(yǎng)老的“去家庭化”從此拉開(kāi)序幕。20世紀(jì)中后期，隨著女權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起，各國(guó)政府陸續(xù)出臺(tái)新的家庭公共政策，以應(yīng)對(duì)婦女勞動(dòng)參與率提高催生的“新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”[4]。這一時(shí)期，婚姻友好、家庭友好、婦女友好成為家庭政策關(guān)注的焦點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)用社會(huì)照料替代家庭照料，將女性從家庭事務(wù)中釋放出來(lái)，引導(dǎo)其進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)自由發(fā)展。20世紀(jì)90年代，發(fā)達(dá)國(guó)家面臨人口老齡化與低生育率的雙重困境，社會(huì)保障支出增加形成的財(cái)政壓力不斷加劇。社會(huì)政策開(kāi)始再次轉(zhuǎn)向家庭養(yǎng)老領(lǐng)域，各國(guó)通過(guò)實(shí)行家庭照料者“工作—家庭”平衡計(jì)劃，緩解家庭照料者的工作與照料沖突，為家庭養(yǎng)老提供各種支持，以此增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。與此同時(shí)，國(guó)際社會(huì)也大力倡導(dǎo)為家庭養(yǎng)老提供政策支持，一系列國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃與國(guó)際公約的出臺(tái)，強(qiáng)化了不同民族國(guó)家對(duì)家庭養(yǎng)老政策的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐，促使家庭養(yǎng)老政策從家庭“私領(lǐng)域”逐步走向社會(huì)公共領(lǐng)域，“再家庭化”逐步回歸。例如，《維也納國(guó)際老齡行動(dòng)計(jì)劃》《老齡問(wèn)題宣言》《馬德里國(guó)際老齡行動(dòng)計(jì)劃》均強(qiáng)調(diào)公共政策支持家庭養(yǎng)老的重要性，倡導(dǎo)為老年人及其家庭照料者提供政策支持和服務(wù)幫助。2012年，“國(guó)際家庭日”將“工作與家庭兩者兼顧”作為主題，再次強(qiáng)調(diào)工作家庭平衡的必要性，要求政府和雇主拿出切實(shí)對(duì)策，實(shí)現(xiàn)各自對(duì)支持家庭養(yǎng)老的社會(huì)承諾。新時(shí)期，各國(guó)家庭養(yǎng)老公共政策在改革中不斷完善，側(cè)重從生態(tài)學(xué)視角來(lái)回應(yīng)不同家庭成員及整體的關(guān)聯(lián)需求，重視從發(fā)展視角提升家庭養(yǎng)老能力，預(yù)防家庭養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)成為新的政策亮點(diǎn)。

(二)發(fā)達(dá)國(guó)家家庭養(yǎng)老公共政策的模式分野

長(zhǎng)期以來(lái)，理論界關(guān)于家庭養(yǎng)老政策議題的爭(zhēng)論主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：養(yǎng)老行為到底屬于公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域？養(yǎng)老照料主體應(yīng)以女性為主還是以男性為主？養(yǎng)老照料屬于有酬勞動(dòng)還是無(wú)酬勞動(dòng)？養(yǎng)老支持應(yīng)以服務(wù)為主還是以資金為主？政策方式應(yīng)以“補(bǔ)缺式”為主還是以“預(yù)防式”為主？由此，產(chǎn)生了福利體制、女性主義、社會(huì)照顧等政策研究視角，它們成為不同政策模式劃分的理論來(lái)源(見(jiàn)表1)。

表1 家庭養(yǎng)老公共政策的不同模式

安德森建構(gòu)的“福利體制”理論為劃分各國(guó)家庭政策提供了分析框架。具體而言，福利體制是指福利產(chǎn)品在國(guó)家、市場(chǎng)和家庭間的分配方式，抑或政府、市場(chǎng)和家庭在福利供給中所扮演的不同角色。根據(jù)各國(guó)家庭公共政策的去商品化程度、階層化模式和社會(huì)團(tuán)結(jié)程度，福利體制可分為自由主義體制、社會(huì)民主主義體制與保守主義體制[5]。其中，自由主義福利體制下的家庭養(yǎng)老公共政策以英國(guó)、美國(guó)和加拿大等國(guó)家為代表，通過(guò)限制社會(huì)政策權(quán)利，發(fā)揮個(gè)人和市場(chǎng)的作用，以貧困線為基準(zhǔn)提供養(yǎng)老福利與“補(bǔ)缺式”政策支持，弱化國(guó)家對(duì)家庭的干預(yù)，致使家庭養(yǎng)老需求鴻溝不斷擴(kuò)大。社會(huì)民主主義體制類家庭養(yǎng)老公共政策以北歐等國(guó)家為典型代表，強(qiáng)調(diào)基于家庭完成對(duì)社會(huì)產(chǎn)品的再分配，遵循普惠性福利原則，而非對(duì)收入或者資產(chǎn)設(shè)限，并將家庭成員養(yǎng)老權(quán)利與需求作為權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)，最大程度支持家庭養(yǎng)老，保障家庭整體福利[6]。保守主義模式的家庭養(yǎng)老公共政策以德國(guó)、法國(guó)和東亞等發(fā)達(dá)國(guó)家為代表，基于社會(huì)團(tuán)結(jié)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)自然社會(huì)契約解決家庭問(wèn)題，將特殊家庭作為主要幫扶對(duì)象[7]。由此，衍生出補(bǔ)救型和普惠型兩種政策分野，其中，自由主義模式、保守主義模式為補(bǔ)救型，社會(huì)民主主義模式為普惠型。對(duì)應(yīng)家庭養(yǎng)老照料的劃分，表現(xiàn)為以經(jīng)濟(jì)契約、政治聯(lián)盟、社會(huì)合作為特征的家庭事務(wù)分離模式、家庭事務(wù)轉(zhuǎn)移模式和家庭事務(wù)共擔(dān)模式[8]。

然而，不少女性主義學(xué)者批評(píng)安德森的福利體制理論內(nèi)隱了家庭照料與家務(wù)勞動(dòng)性別分化的假設(shè)，忽略了性別對(duì)去商品化程度的影響[9]，從而低估了家庭(女性)作為除了國(guó)家與市場(chǎng)以外的重要福利提供者的作用，致使家庭照料的社會(huì)勞動(dòng)屬性鮮被認(rèn)知，家庭照料者社會(huì)地位被低估甚至被忽略。該理論不但弱化了家庭照料功能，還外擴(kuò)了養(yǎng)老服務(wù)需求，國(guó)家因此陷入社會(huì)養(yǎng)老供不應(yīng)求的“福利漩渦”。女性主義視角強(qiáng)調(diào)“在社區(qū)養(yǎng)老”的概念，認(rèn)為家庭養(yǎng)老照料的本質(zhì)是一種社會(huì)勞動(dòng)，需要投入人力資本與時(shí)間成本，因而政府、社會(huì)應(yīng)增加對(duì)家庭養(yǎng)老照料價(jià)值的認(rèn)同，釋放女性照料壓力，實(shí)現(xiàn)性別平等與工作家庭平衡[10]。鑒于此，基于性別視角，家庭養(yǎng)老公共政策可分為鼓勵(lì)女性承擔(dān)傳統(tǒng)家庭照料角色的通用型家庭養(yǎng)老政策，幫助女性平衡家庭工作職責(zé)以促進(jìn)其勞動(dòng)參與的雙薪型家庭養(yǎng)老政策，以及政府不干涉性別分工的市場(chǎng)型家庭養(yǎng)老政策，即強(qiáng)、中、弱的男性養(yǎng)家模式[11-12]。無(wú)獨(dú)有偶，弗雷澤提出了普遍照顧者模式、照顧者等同模式與普遍養(yǎng)家模式的政策劃分標(biāo)準(zhǔn)。不同的政策分類卻有著異曲同工的效果[13]。

面對(duì)女性主義的批評(píng)，安德森首先肯定了“男性養(yǎng)家模式”對(duì)家庭維度以及性別分工的強(qiáng)調(diào)。他指出，家庭是國(guó)家福利的重要提供主體，其決策和行為與家庭政策和勞動(dòng)力市場(chǎng)相互影響。與此同時(shí)，他還指出，“男性養(yǎng)家模式”僅僅關(guān)注性別關(guān)系與性別分工，并未結(jié)合福利體制的框架探討家庭在福利生產(chǎn)中的功能變遷。為此，他將“家庭主義”和“去家庭化”兩個(gè)概念重新引入福利體制分類框架，以此代表國(guó)家對(duì)家庭的不同態(tài)度：前者是指家庭在福利生產(chǎn)與供給中必須承擔(dān)主要責(zé)任；而后者主張通過(guò)國(guó)家或市場(chǎng)機(jī)制來(lái)減輕家庭在福利供給與照料責(zé)任上的負(fù)擔(dān)，從而減少老年人對(duì)家庭的依賴，這也被認(rèn)為是對(duì)福利國(guó)家保障女性家庭自由與經(jīng)濟(jì)獨(dú)立程度的關(guān)注[14]。

西格麗德·萊特納(Sigrid Leitner)進(jìn)一步基于公共政策“去家庭化”照料的結(jié)構(gòu)以及支持家庭照料功能的程度，提出家庭政策的家庭主義分類框架——自主的家庭主義、“去家庭化”政策、隱性家庭主義以及顯性家庭主義[15]，將家庭主義與“去家庭化”的討論從福利國(guó)家體制層面導(dǎo)入到家庭政策分析層面(見(jiàn)圖1)。對(duì)于家庭養(yǎng)老公共政策而言，自主的家庭主義養(yǎng)老政策安排不僅以提供直接的養(yǎng)老照料服務(wù)來(lái)替代家庭照料，而且還通過(guò)照料時(shí)間補(bǔ)償、照料服務(wù)津貼發(fā)放等各類政策增強(qiáng)家庭照料功能，其結(jié)果是為家庭賦能與賦權(quán)，減輕了家庭照料者的負(fù)擔(dān)?！叭ゼ彝セ别B(yǎng)老政策則主張將老年人從家庭中剝離，強(qiáng)調(diào)對(duì)老年人的社會(huì)化支持，以政府、市場(chǎng)或志愿組織的養(yǎng)老照料替代家庭養(yǎng)老照料，弱化家庭的照料責(zé)任，減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)[16]。此外，無(wú)論是在增強(qiáng)家庭照料功能方面還是在替代家庭照料責(zé)任方面，隱性家庭主義養(yǎng)老政策的“去家庭化”支持程度都較低，實(shí)際上間接凸顯了家庭作為養(yǎng)老兜底者的角色承擔(dān)[17]。而顯性家庭主義養(yǎng)老政策增強(qiáng)家庭照料功能的家庭化結(jié)構(gòu)程度高，減輕家庭照料負(fù)擔(dān)的“去家庭化”程度低，即追求市場(chǎng)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的有效化。

圖1 家庭養(yǎng)老政策的家庭主義分類框架

21世紀(jì)以來(lái)，隨著養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多元發(fā)展，福利多元主義視角下的社會(huì)照顧理論應(yīng)運(yùn)而生。這一理論將家庭養(yǎng)老與家庭發(fā)展相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)由社區(qū)提供養(yǎng)老照料，國(guó)家、市場(chǎng)、非營(yíng)利組織和家庭共同建構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給體系和照料政策，并主張將家庭養(yǎng)老照料問(wèn)題嵌入其所在的政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)中，既關(guān)注照料活動(dòng)中的女性生活經(jīng)歷，也關(guān)注老年人的養(yǎng)老需求與社會(huì)制度安排，以及制度對(duì)政府角色、家庭角色和性別角色的價(jià)值導(dǎo)向[18]。作為一種新興的社會(huì)政策分析框架，社會(huì)照顧理論可用于揭示一系列與家庭養(yǎng)老照料活動(dòng)相關(guān)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系及其變化，具體包括家庭養(yǎng)老責(zé)任公私領(lǐng)域的權(quán)責(zé)劃分與價(jià)值判斷，國(guó)家、社區(qū)、第三部門、家庭和市場(chǎng)等行為主體在照料活動(dòng)中的角色分擔(dān)，養(yǎng)老照料現(xiàn)金支持與服務(wù)供給之間的比例設(shè)定，以及養(yǎng)老政策普惠性與選擇性模式的角力權(quán)衡等[19]。由此，家庭養(yǎng)老公共政策模式形成了從“福利三角”到“福利菱形”再到“照料菱形”的分類轉(zhuǎn)變[20]。

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家家庭養(yǎng)老公共政策的發(fā)展演變歷程，社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷與人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成為家庭養(yǎng)老公共政策目標(biāo)衍化的原動(dòng)力。在高齡與失能風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇的背景下，各國(guó)政府通過(guò)明確自身職責(zé)定位，多渠道、多方式支持家庭執(zhí)行照料老人的職責(zé)，由此形成了不同的家庭養(yǎng)老公共政策回應(yīng)模式。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，家庭養(yǎng)老公共政策內(nèi)容不斷多元化和細(xì)化，政策規(guī)制性不斷降低，能動(dòng)性不斷增強(qiáng)，政策模式逐漸實(shí)現(xiàn)從病理學(xué)向社會(huì)模型、從選擇主義向普及主義、從以事后補(bǔ)救為主向以上游干預(yù)為主的路徑轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出日益強(qiáng)烈的“外化性”。但總體看來(lái)，家庭養(yǎng)老公共政策作為國(guó)家連接家庭的利益紐帶，其邏輯起點(diǎn)和最終目標(biāo)是通過(guò)政策干預(yù)家庭養(yǎng)老行為策略，支持家庭養(yǎng)老功能恢復(fù)，政策模式分野的核心即國(guó)家與家庭之間的權(quán)責(zé)歸屬問(wèn)題，政策的發(fā)展邏輯是以“家庭主義”與“去家庭化”的平衡，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與家庭關(guān)系的均衡。

二、福利均衡：發(fā)達(dá)國(guó)家家庭養(yǎng)老公共政策的內(nèi)容屬性

從權(quán)責(zé)歸屬層面本文厘清了不同國(guó)家家庭養(yǎng)老公共政策的應(yīng)對(duì)模式。那么，從內(nèi)容層面，各國(guó)家庭養(yǎng)老公共政策有何特點(diǎn)？能對(duì)其進(jìn)行哪些歸類？布羅斯基(Brodsky)和雷斯尼茨基(Resnizky)等按照政策對(duì)象將家庭養(yǎng)老政策總結(jié)為兩個(gè)方面：其一，政府直接為老年人提供養(yǎng)老支持的政策，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放、居家養(yǎng)老服務(wù)的供給、養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)等；其二，直接為家庭養(yǎng)老照料者提供福利政策，例如減輕家庭養(yǎng)老照料者的稅負(fù)或者為其提供心理?yè)嵛康萚21]。多提(Doty)則按照政策目的將家庭養(yǎng)老政策細(xì)分為五個(gè)方面：其一，利用稅收激勵(lì)家庭成員提供家庭養(yǎng)老照料；其二，利用公共資金支持養(yǎng)老暫托服務(wù)；其三，補(bǔ)助低收入家庭，減輕家庭養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；其四，通過(guò)發(fā)放食品券和補(bǔ)充收入確保老年人居家養(yǎng)老福利不受損；其五，利用公共項(xiàng)目雇傭家庭成員，使家庭養(yǎng)老成為有償服務(wù)[22]?；谝陨蠈W(xué)者的劃分以及家庭主義分類視角，本文認(rèn)為，不同國(guó)家家庭養(yǎng)老公共政策內(nèi)容大致可以被分為經(jīng)濟(jì)政策與服務(wù)政策兩大類，而服務(wù)政策又可以被細(xì)分為就業(yè)支持政策、信息服務(wù)與照料培訓(xùn)政策、精神撫慰與喘息服務(wù)政策等(見(jiàn)表2)。所有政策均以老年人及其家庭成員為政策對(duì)象，其中，針對(duì)老年人的政策大多為替代家庭養(yǎng)老功能的政策，而針對(duì)家庭成員的政策大多為強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能的政策。

表2 國(guó)外家庭養(yǎng)老公共政策內(nèi)容概覽

(一)經(jīng)濟(jì)支持政策

經(jīng)濟(jì)支持政策可分為直接的津貼政策與間接的稅收優(yōu)惠政策。該類政策可以減輕老年人及其家庭成員的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，以及減少家庭因照料而陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)。

直接的津貼政策通常包括家庭養(yǎng)老生活津貼、照料服務(wù)補(bǔ)貼和住房補(bǔ)貼等，家庭養(yǎng)老生活津貼針對(duì)老年人發(fā)放，包括養(yǎng)老金、高齡津貼等，如新加坡的“敬老保健金計(jì)劃”和“女傭雇主補(bǔ)貼”等。針對(duì)家庭成員的照料服務(wù)補(bǔ)貼，旨在補(bǔ)償家庭成員提供養(yǎng)老照料的勞動(dòng)力市場(chǎng)損失，有利于增強(qiáng)對(duì)家庭養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)認(rèn)可，增進(jìn)家庭照料者的價(jià)值認(rèn)同和提高其社會(huì)地位。已有的照料服務(wù)補(bǔ)貼形式多種多樣，例如，芬蘭的家庭照料者特殊津貼、英國(guó)的照料者服務(wù)津貼、澳大利亞的配偶照料者養(yǎng)老金。另外，瑞典為每周工作20小時(shí)以上的家庭養(yǎng)老照料者提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。美國(guó)采用公共醫(yī)療補(bǔ)助資金的形式為從事長(zhǎng)期照料的家庭成員提供資金支持，但對(duì)其身份設(shè)置嚴(yán)格要求。除了直接的現(xiàn)金補(bǔ)助，部分國(guó)家還通過(guò)社保參保資格調(diào)整，給予家庭養(yǎng)老照料者支持：日本建立了主婦年金體系；芬蘭規(guī)定有職業(yè)資格的家庭照料者可獲得工傷保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)；德國(guó)通過(guò)養(yǎng)老金繳費(fèi)年限設(shè)置與繳費(fèi)金額優(yōu)惠給予家庭照料者參保補(bǔ)助。為支持子女與老人同住，方便其照料老人，部分國(guó)家還對(duì)與父母同住者給予住房補(bǔ)貼，如新加坡的組屋計(jì)劃等。

間接的稅收優(yōu)惠政策通常表現(xiàn)為對(duì)家庭養(yǎng)老的稅收減免。例如，韓國(guó)實(shí)行“敬老優(yōu)待”；日本推行孝行獎(jiǎng)勵(lì)，即在個(gè)人所得稅扣除與地方稅特別扣除額度中導(dǎo)入配偶補(bǔ)助費(fèi)；在美國(guó)，如果家庭照料者負(fù)擔(dān)了老年人每年一半以上的支出，按照照料稅收抵免政策可享受稅收優(yōu)惠[23]。

(二)就業(yè)支持政策

為了提高女性勞動(dòng)參與率與工作效率，許多發(fā)達(dá)國(guó)家出臺(tái)了包括時(shí)間補(bǔ)償和技能扶助等在內(nèi)的“工作—家庭”平衡政策，為家庭養(yǎng)老照料者提供就業(yè)支持，幫助其平衡工作責(zé)任和家庭責(zé)任。其中，帶薪休假和彈性工作制是常用的時(shí)間補(bǔ)償政策。盡管許多國(guó)家對(duì)于享受假期的前提、假期的具體時(shí)長(zhǎng)以及是否帶薪休假存在不同的規(guī)定，但多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都在執(zhí)行和貫徹這一政策。例如，比利時(shí)帶薪休假時(shí)長(zhǎng)可達(dá)12個(gè)月，為世界之最；在韓國(guó)，“行孝休假日”能方便公務(wù)員為父母盡孝。瑞典以親屬保險(xiǎn)的形式賦予就業(yè)者30天的帶薪假期，休假期間工資替代率為80%[24]。在法國(guó)，不帶薪的照料假可以達(dá)到1年多，但是對(duì)享受資格的審核比較嚴(yán)格。此外，美國(guó)通過(guò)采用彈性工作制、計(jì)時(shí)工作制、隨叫隨到制、機(jī)動(dòng)工作制、壓縮工作周制與遠(yuǎn)程工作制等賦予員工靈活安排工作時(shí)間的權(quán)利[25]。加拿大推行的“時(shí)間購(gòu)買計(jì)劃”，即“四一工作計(jì)劃”(職工每工作4年可休假1年)，對(duì)勞動(dòng)者工作時(shí)間進(jìn)行分割。加入該計(jì)劃的員工，4年工作期間每月領(lǐng)取工資的80%，剩余20%以免稅形式存入銀行專門賬戶，與利息一道作為第5年休假期的收入來(lái)源，職工在休假后仍可回到原工作崗位[26]。新加坡每?jī)赡觐C發(fā)一次“親家庭企業(yè)獎(jiǎng)”，鼓勵(lì)企業(yè)提供彈性上班工時(shí)、遠(yuǎn)距離工作等有利于員工平衡生活的措施。為了幫助那些因長(zhǎng)期照料離開(kāi)工作崗位且在重返就業(yè)市場(chǎng)時(shí)面臨技能恐慌的勞動(dòng)者，許多國(guó)家提供技能扶助支持，例如，瑞典的照料者勞動(dòng)力市場(chǎng)訓(xùn)練、英國(guó)的50+新政計(jì)劃、新加坡的職業(yè)技能輔導(dǎo)員政策等。

(三)信息服務(wù)與照料培訓(xùn)政策

為了提升家庭養(yǎng)老照料者的照料能力，減少照料中出現(xiàn)的麻煩，增強(qiáng)家庭養(yǎng)老照料者的信息傳遞效果，發(fā)達(dá)國(guó)家通常由地方倡議，并依靠志愿部門成立的照料者支持網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及社區(qū)組織，為家庭照料者提供信息服務(wù)、照料技能培訓(xùn)等便利。例如，愛(ài)爾蘭的關(guān)愛(ài)照料者項(xiàng)目為家庭照料者提供13項(xiàng)家庭照料技能訓(xùn)練。瑞典的照料者經(jīng)驗(yàn)交流論壇為家庭和社會(huì)醫(yī)療部門搭建養(yǎng)老事務(wù)對(duì)話平臺(tái)。美國(guó)家庭照料者支持計(jì)劃為照料者提供教育培訓(xùn)和照料信息服務(wù)等。英國(guó)以“照料者的體力保護(hù)和壓力釋放”為主題開(kāi)展學(xué)習(xí)培訓(xùn)。德國(guó)通過(guò)養(yǎng)老照料宣傳冊(cè)和網(wǎng)絡(luò)討論會(huì)，為家庭照料者提供專業(yè)信息咨詢、指導(dǎo)與對(duì)話服務(wù)[27]。法國(guó)信息與合作中心為老年人和家庭照料者提供解決養(yǎng)老照料醫(yī)療問(wèn)題的實(shí)時(shí)對(duì)接服務(wù)。荷蘭動(dòng)員在校學(xué)生、社區(qū)愛(ài)心居民組成志愿者服務(wù)隊(duì)伍，開(kāi)展老年人日間照料幫扶活動(dòng)，促進(jìn)照料者與定期家訪的社會(huì)工作者密切合作，化解家庭照料難題。新加坡、韓國(guó)通過(guò)家庭服務(wù)中心為照料者提供家庭生活教育、家庭友好建設(shè)、照料信息交流等服務(wù)。

(四)精神撫慰與喘息服務(wù)政策

精神撫慰與喘息服務(wù)支持政策具體包括居家醫(yī)療服務(wù)、家庭助理服務(wù)、個(gè)案管理服務(wù)和暫托喘息服務(wù)等項(xiàng)目[28]，這類政策的主要目的是緩解家庭養(yǎng)老照料者的身心壓力，節(jié)約照料的時(shí)間和精力成本，提高老年人及照料者的生活質(zhì)量。其中，居家醫(yī)療服務(wù)將健康照料融入老年個(gè)體發(fā)展計(jì)劃，為老年慢性病患者、老年康復(fù)者和保守治療者提供綜合性的醫(yī)療指導(dǎo)。英國(guó)的足療和上門護(hù)理，法國(guó)的居家醫(yī)療、輔助服務(wù)和藥品遞送服務(wù)等，都是居家醫(yī)療服務(wù)的提供形式。家庭助理服務(wù)一般包括購(gòu)物、做飯、打掃以及為部分老年人提供私護(hù)服務(wù)。例如，瑞典地方政府為老年人雇傭家庭助理員，提供包括上門送餐、家庭護(hù)理、足部保養(yǎng)、住房維修和交通助行等服務(wù)[29]。日本通過(guò)派遣居家養(yǎng)老服務(wù)員，為老年人提供病情檢查、醫(yī)療保健、功能訓(xùn)練、海綿擦身、褥瘡清理等服務(wù)[30]。個(gè)案管理服務(wù)通過(guò)“照料管理人”或“個(gè)案管理人”評(píng)估確認(rèn)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，基于客戶溝通來(lái)設(shè)計(jì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)包，有效整合各類養(yǎng)老服務(wù)供給主體，簡(jiǎn)化養(yǎng)老服務(wù)遞送流程，提高服務(wù)利用效率[31]。目前，個(gè)案管理被英國(guó)、美國(guó)和瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛采用。喘息暫托服務(wù)一般包括日間照料、居家暫托和機(jī)構(gòu)暫托3種服務(wù)類型[32]。其中日間照料服務(wù)的使用頻率相對(duì)較高，一般由當(dāng)?shù)卣蚍菭I(yíng)利組織提供該服務(wù)。例如，澳大利亞實(shí)行家庭內(nèi)部照料替代服務(wù)計(jì)劃——國(guó)家寄宿服務(wù)項(xiàng)目。德國(guó)和芬蘭通過(guò)社會(huì)照護(hù)保險(xiǎn)為老人分別提供5個(gè)星期的居家暫托和每月5天的機(jī)構(gòu)暫托服務(wù)。日本通過(guò)日間照料中心及其他服務(wù)設(shè)施為老年人及其照料者提供家庭幫助服務(wù)、短期居留服務(wù)和“日托服務(wù)”。短期居留服務(wù)針對(duì)臥床不起或需要持續(xù)照料的老年人，這一群體可享受每月1周的養(yǎng)老院暫留服務(wù)?！叭胀蟹?wù)”主要是給夜間照料的家庭照料者提供一個(gè)“喘息”的機(jī)會(huì)。

三、回歸家庭：發(fā)達(dá)國(guó)家家庭養(yǎng)老公共政策的經(jīng)驗(yàn)啟示

(一)發(fā)達(dá)國(guó)家家庭養(yǎng)老公共政策的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家家庭養(yǎng)老公共政策實(shí)踐，“去家庭化”與“再家庭化”措施交相輝映，幫助照料者在工作與家庭兩種角色中實(shí)現(xiàn)平衡轉(zhuǎn)換，支持家庭養(yǎng)老功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。他山之石，可以攻玉。通過(guò)梳理國(guó)外家庭養(yǎng)老公共政策，本文總結(jié)出以下經(jīng)驗(yàn)。

1.以法制和文化為引領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)家國(guó)同構(gòu)的價(jià)值認(rèn)同

首先，發(fā)達(dá)國(guó)家在家庭養(yǎng)老公共政策領(lǐng)域均重視法律規(guī)范，通過(guò)強(qiáng)化立法，成立專職機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌政策的制定與運(yùn)行，使政策呈現(xiàn)出高度立法化、機(jī)構(gòu)化與職業(yè)化的特點(diǎn)。在完善立法方面，德國(guó)的12部《社會(huì)法典》、 法國(guó)的《家庭法》、澳大利亞的《家庭和社區(qū)照料法》、英國(guó)的《工作與家庭法案》《照料者(認(rèn)可和服務(wù))法案》《照料者(平等機(jī)會(huì))法案》、美國(guó)的《老年法》《家庭與醫(yī)療休假法》、日本的《老年人福利法》《老年人保健法》和《介護(hù)保險(xiǎn)法》等堪稱典范。系統(tǒng)完善的法律制度為明確家庭養(yǎng)老各行為主體的權(quán)責(zé)邊界，規(guī)范政策運(yùn)行，保障老年人及其家庭照料者的權(quán)利提供依據(jù)。在管理機(jī)構(gòu)層面，德國(guó)設(shè)立了家庭事務(wù)部，瑞典組建了家庭委員會(huì)，韓國(guó)成立了女性家庭部，新加坡也有“凝聚家庭理事會(huì)”與社會(huì)及家庭發(fā)展部等。通過(guò)設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化政府引導(dǎo)，統(tǒng)籌政策實(shí)施，促進(jìn)家庭養(yǎng)老服務(wù)主體與社會(huì)資源協(xié)同合作。此外，除了強(qiáng)調(diào)法制引領(lǐng)，部分國(guó)家尤其是日本、韓國(guó)、新加坡等東亞發(fā)達(dá)國(guó)家，非常重視家庭價(jià)值觀的塑造，注重孝道文化對(duì)家庭養(yǎng)老功能的維護(hù)。例如韓國(guó)頒布《孝行獎(jiǎng)勵(lì)資助法》，積極推廣孝道文化，倡導(dǎo)家庭價(jià)值觀。新加坡將儒家的“忠孝仁愛(ài)禮義廉恥”作為治國(guó)之綱，將孝道作為倫理道德的起點(diǎn)，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老觀念[33]。家庭文化的熏陶，為公民承擔(dān)家庭養(yǎng)老責(zé)任提供了最現(xiàn)實(shí)的情感寄托與文化環(huán)境，對(duì)于構(gòu)建家國(guó)同構(gòu)的價(jià)值認(rèn)同具有不可替代的政治意義。

2.以“家庭友好”為原則，強(qiáng)調(diào)平衡家庭整體福利

“家庭友好”原則是許多發(fā)達(dá)國(guó)家在制定養(yǎng)老公共政策時(shí)遵循的一個(gè)原則，突出家庭在政策制定和實(shí)施中的核心地位。它強(qiáng)調(diào)家庭不是純粹的私人領(lǐng)域，國(guó)家對(duì)于支持家庭發(fā)展具有責(zé)任，政策并非單方面對(duì)家庭某一成員進(jìn)行傾斜，而是通過(guò)尋求平衡照顧者與被照顧者的利益達(dá)到提升整體福利的目的。該原則堅(jiān)持“以預(yù)防為主、兼顧干預(yù)”的思想，通過(guò)家庭友善型策略重新配置家庭公共服務(wù)資源，為家庭增權(quán)賦能，提高家庭發(fā)展能力，促進(jìn)養(yǎng)老功能的恢復(fù)。從家庭內(nèi)部來(lái)看，政策側(cè)重于保障老年人居家養(yǎng)老的醫(yī)療衛(wèi)生與精神慰藉需求，幫助其提高獨(dú)立性和自主性，強(qiáng)化老年人對(duì)自身老年生活選擇的權(quán)利。對(duì)于家庭照料者，政策通過(guò)降低家庭成員因照料家庭而產(chǎn)生的工作風(fēng)險(xiǎn)、生活風(fēng)險(xiǎn)與精神壓力，減輕老年照料的負(fù)擔(dān)和成本。以“家庭負(fù)擔(dān)均衡和家庭貢獻(xiàn)均衡”促使每個(gè)家庭成員同等享有社會(huì)資源，最大程度減少社會(huì)差異，提升家庭與社會(huì)的和諧度。

3.強(qiáng)調(diào)性別平等與工作家庭平衡，緩解照料者的角色沖突

發(fā)達(dá)國(guó)家面對(duì)家庭養(yǎng)老困境均表現(xiàn)出了較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，在強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任的同時(shí)亦主動(dòng)承擔(dān)家庭養(yǎng)老中的國(guó)家責(zé)任，重視幫助家庭成員履行養(yǎng)老義務(wù)，并將“促進(jìn)性別平等，強(qiáng)化女性照料價(jià)值認(rèn)同”議題納入應(yīng)對(duì)老年照料危機(jī)的范疇。通過(guò)強(qiáng)化性別角色分工與就業(yè)機(jī)會(huì)平權(quán)，引導(dǎo)男性承擔(dān)家庭照料責(zé)任，營(yíng)造社會(huì)支持家庭照料的整體氛圍，提高女性家庭照料者的發(fā)展能力與社會(huì)地位，緩解其在家庭和工作之間的角色沖突，促進(jìn)其主體價(jià)值的發(fā)揮。

4.強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)，構(gòu)建多元主體參與的治理格局

提升家庭養(yǎng)老功能涉及不同的政策工具和資源供給，是一項(xiàng)綜合系統(tǒng)工程。為此，發(fā)達(dá)國(guó)家通常以政府為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與，營(yíng)造社會(huì)多維治理空間。一方面，政府以家庭為中心，通過(guò)頒布政策法規(guī)對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行直接的支持和引導(dǎo)，鼓勵(lì)家庭自立；另一方面，通過(guò)強(qiáng)化部門合作與資源整合，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社區(qū)、社會(huì)組織等支持家庭養(yǎng)老的多元行動(dòng)體系，對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行間接幫扶。此外，由于家庭養(yǎng)老所面臨的問(wèn)題涉及不同方面，單一的政策內(nèi)容不能有效覆蓋家庭養(yǎng)老的多元需求。因此，各國(guó)通常強(qiáng)調(diào)綜合施策，提升政策廣度和深度，以更好滿足家庭養(yǎng)老需求。

(二)發(fā)達(dá)國(guó)家家庭養(yǎng)老公共政策實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

相比當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)家庭的定位，我國(guó)的家庭在社會(huì)政策與法律法規(guī)中處于邊緣化與卑微性地位，目前中國(guó)政策法規(guī)體系嚴(yán)重缺乏以家庭為基礎(chǔ)、基本單位和主要目標(biāo)的政策注規(guī)。在當(dāng)前人口老齡化快速發(fā)展和家庭養(yǎng)老功能不斷弱化的背景下，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)重構(gòu)家庭養(yǎng)老公共政策，建立居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，緩解家庭養(yǎng)老現(xiàn)實(shí)壓力，預(yù)防和降低家庭養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。具體而言，發(fā)達(dá)國(guó)家的家庭養(yǎng)老公共政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)帶來(lái)以下幾個(gè)方面的啟示。

1.加強(qiáng)政策設(shè)計(jì)與規(guī)劃，提升家庭公共政策專業(yè)化、法治化水平

首先，要增強(qiáng)對(duì)家庭養(yǎng)老功能的理解與定位，擺脫將家庭視為純粹私人領(lǐng)域的狹隘觀點(diǎn)，堅(jiān)持在家庭主義、“去家庭化”之間取得平衡，既不盲目過(guò)度介入并干預(yù)家庭，也不放任回避家庭養(yǎng)老中國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任[34]。

其次，要善于運(yùn)用法治化思維和方法解決家庭養(yǎng)老問(wèn)題，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老公共政策立法，從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次規(guī)范家庭養(yǎng)老，化解不同政策間的相互制約與沖突，助推家庭養(yǎng)老“立法化、機(jī)構(gòu)化、職業(yè)化”。

再次，要基于系統(tǒng)視角，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性、戰(zhàn)略性部署，以家庭為中心，構(gòu)建具有針對(duì)性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性的政策體系，最大程度地發(fā)揮家庭在養(yǎng)老方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，將中國(guó)特征轉(zhuǎn)化為中國(guó)特色。為此，要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)綜合。第一，綜合不同層面的政策與措施，明確國(guó)家、社會(huì)、家庭三者的主體邊界，在政府、市場(chǎng)、社區(qū)等與家庭相互合作的框架下，統(tǒng)籌這些社會(huì)系統(tǒng)的作用，推動(dòng)不同主體形成政策合力[35]。第二，綜合不同內(nèi)容的家庭養(yǎng)老政策與措施，使其全方位覆蓋家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持、時(shí)間支持和服務(wù)支持。在經(jīng)濟(jì)方面，參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立適度普惠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼制度，重點(diǎn)研究針對(duì)特殊家庭的個(gè)性化補(bǔ)貼政策。在時(shí)間支持方面，應(yīng)研究制定相應(yīng)政策，引導(dǎo)企事業(yè)單位將“工作—家庭”平衡納入人力資源開(kāi)發(fā)管理指導(dǎo)原則，為有照料需求的老年人的家庭成員提供照料帶薪休假與彈性工作制。在信息支持與技能培訓(xùn)方面，要通過(guò)公共組織和志愿者項(xiàng)目普及與家庭養(yǎng)老相關(guān)的信息與知識(shí)，強(qiáng)化對(duì)家庭照料者就業(yè)技能與照料技能的培訓(xùn)扶持，幫助家庭成員更好地掌握養(yǎng)老照料與勞動(dòng)就業(yè)的平衡策略。在精神支持與暫托服務(wù)方面，引導(dǎo)社會(huì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)為老年人及其照料者提供暫托喘息、心理疏導(dǎo)等服務(wù)，緩解工作和照料雙重責(zé)任給家庭成員帶來(lái)的心理與生理壓力。

2.堅(jiān)持發(fā)展型家庭政策理念，促進(jìn)家庭養(yǎng)老能力的提升

發(fā)展型家庭政策以預(yù)防家庭問(wèn)題產(chǎn)生、幫助家庭行使責(zé)任、投資家庭、鞏固家庭固有能力或“優(yōu)勢(shì)”為特征。而我國(guó)現(xiàn)有家庭養(yǎng)老政策普遍缺少發(fā)展型政策視角，過(guò)分強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老中子女的經(jīng)濟(jì)支持、日常照料等責(zé)任義務(wù)，很少考慮如何維護(hù)家庭養(yǎng)老功能，提升家庭養(yǎng)老能力的問(wèn)題。為此，建議從以下方面著手改進(jìn)。首先，應(yīng)注重將公共政策投資和生產(chǎn)效應(yīng)的發(fā)展性理念與強(qiáng)調(diào)維持性和消費(fèi)性的社會(huì)福利制度思想融合起來(lái)[36]，從促進(jìn)家庭成員全面發(fā)展的角度構(gòu)建政策體系，既突出“老年人視角”，又增加“照料者視角”和“性別視角”，以整個(gè)家庭為基本單元或服務(wù)對(duì)象，平衡家庭整體福利。通過(guò)精細(xì)化的政策設(shè)置與政策工具運(yùn)用，形成直接針對(duì)家庭照料功能修復(fù)、照料功能培育的專門計(jì)劃和服務(wù)政策，提升家庭養(yǎng)老服務(wù)自給自足的能力[37]。其次，強(qiáng)化社區(qū)照料服務(wù)能力建設(shè)，以增強(qiáng)社區(qū)對(duì)家庭照料的輔助功能，培育和建成由子女、親屬、鄰居、志愿者、社會(huì)工作者等構(gòu)成的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，突出社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)供給中的地位。再次，倡導(dǎo)全社會(huì)“關(guān)愛(ài)家庭”，對(duì)家庭照料者面臨的生活困難和政策需求做出積極回應(yīng)，兜底解決由“工作—家庭”矛盾沖突帶來(lái)的家庭照料缺失問(wèn)題。注重對(duì)女性員工在家庭養(yǎng)老照料方面的職業(yè)保護(hù)，用法律手段避免“女性工資懲罰”。在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)推廣過(guò)程中，通過(guò)傾向家庭的資金和服務(wù)給付，提高家庭養(yǎng)老的能動(dòng)性與主動(dòng)性。掃除家庭建設(shè)的性別盲點(diǎn)，鼓勵(lì)男女兩性平等承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和家庭責(zé)任。最后，針對(duì)老年群體，應(yīng)綜合運(yùn)用救助型和發(fā)展型的政策工具，將老年人的養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題融入家庭能力提升、社區(qū)功能完善、個(gè)體人力資本擴(kuò)展的過(guò)程中，最大程度實(shí)現(xiàn)老年個(gè)體的健康獨(dú)立。

3.以普惠包容理念實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老公共政策從缺陷修補(bǔ)轉(zhuǎn)向預(yù)防性投資

促進(jìn)福利主體能力建設(shè)與發(fā)展，傳統(tǒng)公共政策的基本思路是通過(guò)再分配手段將社會(huì)資源用于保障弱勢(shì)群體的基本生活，減輕人們的不安全感和幸福剝奪感。這是一種事后補(bǔ)償?shù)摹澳┯胃深A(yù)”方式，主要針對(duì)中國(guó)家庭養(yǎng)老公共政策出現(xiàn)的“含蓄型和補(bǔ)缺型”結(jié)構(gòu)缺陷，以及當(dāng)今中國(guó)家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出的規(guī)模小型化、結(jié)構(gòu)核心化、類型多元化等特點(diǎn)[38]。首先，家庭養(yǎng)老公共政策應(yīng)堅(jiān)持普惠包容理念，既要確保政策關(guān)注那些最需要幫助和最脆弱的人群，還要將社會(huì)福利的受益面適度擴(kuò)大。通過(guò)對(duì)受助家庭的維持性救助，增加人們的預(yù)防意識(shí)，實(shí)現(xiàn)老年人從消極被養(yǎng)到積極自養(yǎng)的轉(zhuǎn)變，將家庭養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)消除或減少在萌芽狀態(tài)[39]。其次，要樹(shù)立“預(yù)防為主、兼顧干預(yù)”的思想，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)家庭理論，使家庭成為社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的結(jié)合點(diǎn)，讓“人的全面發(fā)展”成為社會(huì)政策的受力點(diǎn)，促進(jìn)家庭及其成員發(fā)展能力提升與養(yǎng)老服務(wù)“技能培育”。再次，要基于兼顧“個(gè)體與環(huán)境”的雙重視角，在確保老年人身心健康的同時(shí)，改善老年人家庭養(yǎng)老的外部環(huán)境，營(yíng)造全社會(huì)尊老、敬老、助老的積極氛圍。

4.引導(dǎo)多元主體共同參與，提升家庭養(yǎng)老公共政策的協(xié)整性

目前，中國(guó)家庭養(yǎng)老公共政策基本針對(duì)老年人群，并非完整的家庭政策模式，而且不少政策仍以政府的一元包攬或家庭的獨(dú)立承擔(dān)為主，碎片化問(wèn)題嚴(yán)重。在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，家庭養(yǎng)老公共政策領(lǐng)域亟須引入多元主體共建共享的理念，以政府為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)并促進(jìn)家庭與其他社會(huì)服務(wù)供給主體共同發(fā)揮作用。通過(guò)設(shè)立家庭事務(wù)委員會(huì)，統(tǒng)籌推進(jìn)政策執(zhí)行與養(yǎng)老服務(wù)主體及資源的整合，最大限度發(fā)揮家庭養(yǎng)老政策的協(xié)整效應(yīng)。要注重養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多樣性，通過(guò)社區(qū)、公共組織與市場(chǎng)的協(xié)同配合，打造多元主體共同助力、相互協(xié)調(diào)的家庭養(yǎng)老善治格局，提升家庭養(yǎng)老社會(huì)治理成效，助推養(yǎng)老保障體系不斷完善。

5.注重代際利益權(quán)衡，提升家庭內(nèi)部和諧度

隨著現(xiàn)代中國(guó)家庭向上贍養(yǎng)功能的弱化與向下?lián)嵊δ艿脑鰪?qiáng)，家庭內(nèi)部資源分配長(zhǎng)幼無(wú)序、亂象叢生，代際矛盾不斷凸顯。為此，家庭養(yǎng)老公共政策的構(gòu)建要貫徹代際均衡的理念，兼顧“確保公民權(quán)利”與“減少社會(huì)差異”，對(duì)于家庭養(yǎng)老與撫幼支持應(yīng)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)倫理視角到公共政策視角的轉(zhuǎn)變。這有利于促進(jìn)老齡社會(huì)生產(chǎn)與分配功能的有效整合，有效提升家庭內(nèi)部和諧度。鑒于此，建議從以下兩方面進(jìn)一步完善。一方面，對(duì)于家庭內(nèi)部資源的分配要理性考量群際的均衡性，不能過(guò)分倚重某個(gè)群體，否則會(huì)造成新的制度不公。要從確保每個(gè)公民權(quán)利的角度出發(fā)，面向所有家庭提供福利政策；另一方面，要通過(guò)再分配和差異均衡，最大程度減少代際沖突，維護(hù)社會(huì)公正?？傮w來(lái)說(shuō)，就是要通過(guò)家庭養(yǎng)老公共政策的調(diào)節(jié)，促進(jìn)社會(huì)代際交換與資源分配更加公平、合理，妥善處理少兒人口、青年人口和老年人口三大群體的核心利益矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合。