高和榮 夏會琴

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門，361005)

一、引言

黨的十八大以來，我國著力保障和改善民生，基本形成以社會保險、社會救助、社會服務(wù)、社會建設(shè)等為主體的民生建設(shè)體系。進入新時代，提高保障和改善民生水平、在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義是民生建設(shè)的重心。黨的十九屆四中全會進一步提出，“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”，“注重加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)”，“始終牢牢守住保障群眾基本生活和基本權(quán)益這一民生底線”。新時代民生建設(shè)的主題是民生保障制度建設(shè)，而托底型民生保障制度是整個民生保障體系中最基礎(chǔ)的、兜底性的制度，是最基本的民生保障安全網(wǎng)，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的制度保障，不僅解民所困、保民生活，而且有助于維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)國家長治久安[1]。

托底型民生保障制度是為民眾的日常生活、就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等基本民生需求提供最基本、托底性保障的一系列措施、政策和服務(wù)的綜合，以最低生活保障(簡稱“低?！?制度、特困人員供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房、災(zāi)難等專項救助，臨時救助，以及其他救助制度為補充。近年來，我國穩(wěn)步推進托底型民生保障制度建設(shè)，不斷增加相關(guān)財政投入，在保障弱勢群體的基本生活方面取得了積極的成效，但該制度還存在不少問題。一方面，托底型民生保障對象不具普惠性。該制度主要覆蓋低保戶、特困戶等困難群體，而流動貧困人員、因意外致貧人員、因病致貧人員等處于救助邊緣的貧困群體未被納入保障范圍。同時，醫(yī)療、教育、住房等專項救助項目捆綁于低保項目中，進一步排斥其他需要救助的弱勢群體，沒能真正實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。另一方面，托底型民生保障水平偏低，“兜底”無法真正得以實現(xiàn)。以低保制度為例，我國低保標(biāo)準(zhǔn)一直很低[2]。2018年全國城市低保月人均標(biāo)準(zhǔn)為579.2元，占人均可支配收入的17.72%，實際月人均補助為476元，不足人均食品煙酒類消費支出的80%；農(nóng)村低保月人均標(biāo)準(zhǔn)為402.78元，占人均可支配收入的33%，實際月人均補助為250.28元，僅占人均食品煙酒類消費支出的82.37%。城市和農(nóng)村低保實際人均補助甚至都無法滿足最基本的“吃”的需求，難以兜住民眾基本生活所需的“底”。上述兩方面問題影響了托底型民生保障制度的實施效果，導(dǎo)致制度無法真正解民生之憂、謀民生之利、保民眾生活。

托底型民生保障制度的設(shè)計初衷是為廣大民眾特別是貧困群體提供兜底保障，如果“哪些人應(yīng)該被兜底”“怎樣的民生保障水平可以實現(xiàn)兜底”等問題沒有被厘清，那么實踐與目標(biāo)可能會脫節(jié)。因此，托底型民生保障制度需要理論指導(dǎo)。本文以底線公平理論為切入點，探尋托底型民生保障水平的“底”的含義，并對這個“底”進行測度，在此基礎(chǔ)上驗證這個“底”是否有效、能否與經(jīng)濟發(fā)展同步、是否造成財政負(fù)擔(dān)，進而提出保證托底型民生保障水平的政策建議。

二、托底型民生保障水平的確定

托底型民生保障水平過高，會加重政府的財政負(fù)擔(dān)，使受助者產(chǎn)生救助依賴心理，降低就業(yè)積極性；托底型民生保障水平過低，則民眾最基本生活無法得到保障，兜底的目標(biāo)難以實現(xiàn)?？茖W(xué)合理地確定托底型民生保障水平，離不開符合中國國情、契合中國社會實踐的理論指導(dǎo)。托底型民生保障本身蘊含著底線和公平的含義：“托底”是托住民眾基本生活的底線；“民生保障”是最需要社會公平的領(lǐng)域，意味著為普羅大眾尤其是弱勢群體提供基本生活保障，解決其最基本的生活問題，以促進社會公平[3]。因此，底線公平理論可以作為確定托底型民生保障水平的理論基礎(chǔ)。底線公平是指“所有公民在底線面前所具有的權(quán)利的一致性”[4]。底線劃分的是政府責(zé)任和市場機制之間的界限和結(jié)合點[5]。底線以下，所有公民權(quán)利是一致和剛性的，每個公民均可獲得基本的生活條件和機會，能夠公平地參與社會競爭，共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，政府必須為實現(xiàn)此類權(quán)利承擔(dān)責(zé)任。底線以上，公民權(quán)利是柔性和有差異的，對于這類權(quán)利，可以引入市場機制進行調(diào)節(jié)，也可以由政府、市場、社會和個人共擔(dān)責(zé)任。由此，確定和實現(xiàn)托底型民生保障水平的責(zé)任主體是政府，其他社會力量也可承擔(dān)部分責(zé)任。政府有責(zé)任為每個人托起基本生活之“底”，確保滿足每個人最基本、最迫切的生活需求，使其能夠有尊嚴(yán)地生活。陷入生活貧困的人，不論身份、戶籍、職業(yè)，均可獲得相同的補助標(biāo)準(zhǔn)。

那什么是最基本的、最迫切的生活需求？回答這個問題，需要先了解什么是基本生活需求。盡管學(xué)術(shù)界對于基本生活需求的概念沒有統(tǒng)一的表述，但是普遍認(rèn)為其大致相當(dāng)于馬斯洛需求層次理論中的生理需求和安全需求，然而這兩項需求所包含的內(nèi)容很模糊，需要進一步量化。有學(xué)者根據(jù)新時代民生事業(yè)的保障目標(biāo)構(gòu)建收入、醫(yī)療、教育、住房、照料五個維度的貨幣和非貨幣指標(biāo)，以此界定基本生活需求的標(biāo)準(zhǔn)[6]。也有學(xué)者通過改良的“預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)法”，從十大類六十五種商品和服務(wù)的清單中找出基本生活需求，并計算總金額[7]。從消費的視角看，基本生活需求可以量化為各類消費支出，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2019》的劃分[8]，消費支出包含食品煙酒、衣著、居住、生活用品及服務(wù)、交通通信、教育文化娛樂、醫(yī)療保健、其他用品及服務(wù)等八大類。最基本的、最迫切的生活需求是基本生活需求中相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)性需求，是保證每個公民基本生活必不可少的支出，是八大類消費支出中相對穩(wěn)定的不隨收入變化的基礎(chǔ)性支出。其通常不會隨著經(jīng)濟發(fā)展大幅度變化，僅表現(xiàn)為絕對值的增加。具體到托底型民生保障項目中的含義為：每一個貧困者能領(lǐng)到維持基本生活的救助金是低保的最基本需求；每一個學(xué)齡人都能得到學(xué)前教育、義務(wù)教務(wù)是教育的最基本需求；每一個老年人都能獲得保障最基本生活的養(yǎng)老金是養(yǎng)老保險的最基本需求；每一個公民都擁有基本醫(yī)療保險，在無力支付醫(yī)療費用時能獲得醫(yī)療救助，在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時能得到基本醫(yī)療服務(wù)，是醫(yī)療衛(wèi)生的最基本需求。

托底型民生保障水平在理論上針對的是最基本、最迫切的生活需求，在實踐中可以被量化為八大消費支出中相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)性支出，它包括四層含義。第一，托底型民生保障水平是所有人最基本生活的底線。不僅是當(dāng)前制度覆蓋對象的底線，也是游離在制度邊緣人群的底線，具體涵蓋人群包括重疾人員、重殘人員、貧困流動人員、支出型貧困人員、急難型貧困人員等。這條底線對所有人一視同仁，只要民眾陷入貧困且生活水平處于底線之下便可獲得幫助，從而能夠維持最基本的生活。第二，托底型民生保障水平是政府的責(zé)任底線。托底型民生保障的責(zé)任主體是政府，政府為民眾提供保障最基本生活所需的費用，承擔(dān)不可推卸的底線責(zé)任。經(jīng)濟落后地區(qū)至少要保障所有民眾獲得不低于托底型民生保障水平的待遇標(biāo)準(zhǔn)，有條件、經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)可以提高標(biāo)準(zhǔn)。第三，托底型民生保障水平是底線水平，但不一定是最低水平。托底型民生保障水平保證的是民眾最基本生活的底線，不僅要滿足民眾吃、住、穿等生存需求，而且要滿足民眾日益增長的美好生活需求中不可或缺的用、行、育、醫(yī)等方面的最基本需求。底線劃分的是最基本需求和其他需求之間的界限，所有項目的最基本需求加總后不一定是最低水平。在遇到諸如地震、大流行病等突發(fā)事件時，政府托底的臨時救助、醫(yī)療救助支出較多，水平卻不低。第四，托底型民生保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平保持同步。經(jīng)濟發(fā)展水平較低時，托底型民生保障水平處于相對低的水平；經(jīng)濟發(fā)展水平提高時，托底型民生保障水平也能隨著物價指數(shù)、人均GDP相應(yīng)提高，由此，民眾共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，獲得感、幸福感增強。

三、托底型民生保障水平的測算

(一)模型構(gòu)建

托底型民生保障水平的測量方法和貧困線、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的測量方法類似，傳統(tǒng)方法有市場菜籃子法、恩格爾系數(shù)法。市場菜籃子法首先需要確定生活必需品的清單(包括種類和數(shù)量)，再根據(jù)市場價格計算相應(yīng)的現(xiàn)金總和。此方法的計算過程簡單，但是生活必需品清單的確定很難，具有主觀性，因此計算的標(biāo)準(zhǔn)通常很低。恩格爾系數(shù)法是用滿足基本生活最低營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)所需的食品支出除以恩格爾系數(shù)，得到最基本生活所需支出。該方法的缺點是易受主觀判斷、地域、價格等因素的影響[9]。隨著傳統(tǒng)方法在實踐中逐漸暴露弊端，比例法、馬丁法、擴展線性支出系統(tǒng)(Extend Linear Expenditure System，簡稱ELES)模型逐漸被學(xué)者推崇。比例法是按照居民收入、消費支出、最低工資標(biāo)準(zhǔn)的一定比例確定基本生活需求標(biāo)準(zhǔn)，具有計算簡便的特點，但是比例的確定過于主觀且相對粗糙[10]。馬丁法根據(jù)不同群體的食物支出和非食物支出計算高低兩條貧困線，可以較好地克服主觀性的缺陷，然而如何界定非食物線的內(nèi)涵以及實現(xiàn)高低貧困線之間的銜接，是馬丁法亟待解決的問題[11]。ELES模型可以準(zhǔn)確區(qū)分基本需求和非基本需求，不僅避免了其他方法主觀性較強的缺陷，而且能實現(xiàn)測算結(jié)果動態(tài)調(diào)整，對樣本數(shù)據(jù)要求也不高，適用廣泛[12-13]。因此，本文結(jié)合八大類消費支出，利用ELES模型來測算托底型民生保障水平。

ELES模型最早由經(jīng)濟學(xué)家C.Lluch于1973年在線性支出系統(tǒng)(Linear Expenditure System，簡稱LES)模型基礎(chǔ)上提出的。該模型假定某一個時期內(nèi)民眾對各種商品或勞務(wù)的需求量取決于其收入水平和商品價格，民眾的需求可分為基本需求和超過基本需求之外的非基本需求[14]。其中，基本需求與收入無關(guān)，是保障最基本生活的剛性需求，即本文的托底型民生保障水平；在基本需求得到滿足后，則將剩下收入按邊際消費傾向分配到非基本需求上來。ELES模型可表示為：

(1)

(2)

令：

(3)

則：

yi=αi+βiI

(4)

(5)

(6)

在已知居民收入和各類商品支出的情況下，通過回歸得到αi、βi的估計值，在此基礎(chǔ)上利用公式(5)可計算托底型民生保障水平，利用公式(6)可得出每一類消費中最基本的不隨收入變化的支出。借助ELES模型測算托底型民生保障水平的優(yōu)點體現(xiàn)在三方面：其一，ELES模型較好地契合托底型民生保障水平的內(nèi)涵，八大類消費支出中的最基本支出體現(xiàn)最基本、最迫切的生活需求，彈性較小，不會隨著收入的增減發(fā)生大幅變化，是民眾基本生活得以維持的底線；其二，八大類消費支出本身隨著物價指數(shù)、經(jīng)濟發(fā)展水平而變化，據(jù)此計算的托底型民生保障水平可以自動實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，既與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，又不會過度增長；其三，根據(jù)每年公開的統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，可以方便快捷地計算托底型民生保障水平，不僅能得到國家層面的數(shù)據(jù)，而且能根據(jù)實際需要計算不同省份的數(shù)據(jù)，此外，這些數(shù)據(jù)可以每年更新，具有可延續(xù)性。

(二)數(shù)據(jù)來源及測算

本文選取全國31個省、直轄市、自治區(qū)(港澳臺除外)居民的八大類消費支出和人均可支配收入測算托底型民生保障水平，數(shù)據(jù)來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。由于2014年及以后的《中國統(tǒng)計年鑒》中關(guān)于八大類消費支出的統(tǒng)計口徑略有變化，為保持一致，本文利用2014—2018年的數(shù)據(jù)進行參數(shù)估計，結(jié)果如表1所示。所有回歸方程均通過顯著性檢驗，方程的擬合優(yōu)度也較好。αi可以間接反映各類消費支出的情況，其中，食品煙酒支出的系數(shù)最大且遠(yuǎn)大于其他支出，說明在最基本生活需求中食品煙酒支出最多。從邊際消費傾向βi來看，食品煙酒、居住兩類支出的邊際消費傾向大于其他類型，表明在最基本消費得到滿足的情況下，隨著收入水平的提高，增加這兩項支出的可能性更大。食品煙酒、衣著、居住、其他用品及服務(wù)四類支出的邊際消費傾向逐年下降，其他四類支出的邊際消費傾向出現(xiàn)小幅波動下降的趨勢。

表1 八大類消費支出的ELES模型參數(shù)估計

結(jié)合表1的參數(shù)估計結(jié)果，利用公式(5)、公式(6)得出近五年托底型民生保障水平和各類消費支出中的最基本支出，結(jié)果如表2所示。從各類消費最基本支出來看，食品煙酒類最基本支出占比最高，暗含“民以食為天”的道理，而近五年食品煙酒類最基本支出占比逐年下降符合恩格爾定律，即隨著收入的增加，食品類支出占比減少；居住類最基本支出占比逐年增加且增幅最大，原因在于近年來房價大幅度上漲，住房支出也相應(yīng)增加，側(cè)面反映“住有所居”是人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需求的重要組成部分；衣著類最基本支出占比小幅度下降，原因是這類需求的彈性較小，隨著人們生活水平的提高，相應(yīng)支出占比減少；生活用品及服務(wù)、交通通信、教育文化娛樂、其他用品及服務(wù)類最基本支出占比小幅度提高或波動提高，表明近年來人們在用、行、育方面的需求略有增加；醫(yī)療保健類最基本支出占比維持在10.57%左右，說明醫(yī)療保健需求相對穩(wěn)定。近五年托底型民生保障水平逐年提高，從2014年的358.68元/月上升至2018年的794.89元/月，占八大類消費支出的比例從29.70%增至48.05%，平均占比38.22%。

四、對托底型民生保障水平的驗證

為說明所測算的托底型民生保障水平具有科學(xué)性、合理性，有必要進一步展開驗證。首先，驗證該水平是否可以托底民眾基本生活。托底型民生保障水平的首要目標(biāo)是保障民眾最基本的生活，只有實現(xiàn)了這個目標(biāo)，才能筑牢民生保障最后一道安全網(wǎng)。其次，驗證托底型民生保障水平能否實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整以及能否與經(jīng)濟發(fā)展水平保持同步。這是托底型民生保障水平能否長期續(xù)存的基礎(chǔ)。最后，考察托底型民生保障水平的實施在財政上是否可行、是否造成財政支出大幅度增加。財政支出是托底型民生保障水平實施的物質(zhì)基礎(chǔ)，財政負(fù)擔(dān)過重會影響托底型民生保障水平的推行。

(一)托底型民生保障水平與其他標(biāo)準(zhǔn)的比較

十八大以來，我國全面實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，當(dāng)前處于脫貧攻堅期和全面建設(shè)小康社會的決勝期。托底型民生保障制度是防止民眾陷入貧困的最后一道社會安全網(wǎng)，其目標(biāo)是保障民眾最基本生活，首要任務(wù)是使民眾免于貧困。關(guān)于貧困線，我國和國際上均有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。為了打好脫貧攻堅戰(zhàn)，我國確定“兩不愁、三保障”的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，也規(guī)定了具體的貧困線，托底型民生保障水平所涵蓋的八大類消費支出的范圍大于“兩不愁、三保障”的涵蓋范圍，而且標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村貧困線，近五年托底型民生保障水平的平均值是農(nóng)村貧困線的2.28倍。在國際上，通行的絕對貧困線是世界銀行規(guī)定的“1天1美元”，2008年標(biāo)準(zhǔn)提高為“1天1.25美元”，2015年又提高為“1天1.9美元”。和國際貧困線相比，近五年來托底型民生保障水平仍然更高，2018年是國際貧困線的1.96倍。托底型民生保障水平可以保障民眾基本生活水平處于貧困線之上。

最低生活保障制度作為托底型民生保障制度的重要組成部分，為低收入群體提供最低生活保障補助。托底型民生保障水平和低保標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)相同，將二者進行比較，在一定程度上可以驗證托底型民生保障水平能否保障民眾的最基本生活。從近五年的數(shù)據(jù)來看，托底型民生保障水平均高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，前者是后者的1.74倍。和城市低保標(biāo)準(zhǔn)相比，除2014年、2015年外，其他年份托底型民生保障水平更高，2018年托底型民生保障水平是城市低保標(biāo)準(zhǔn)的1.37倍。和低保標(biāo)準(zhǔn)相比，托底型民生保障水平能更好地保障民眾最基本生活。

雖然學(xué)者們普遍認(rèn)為，作為衡量貧困和最低生活水平的標(biāo)準(zhǔn)，我國的貧困線和低保標(biāo)準(zhǔn)偏低[15-16]，但是通過和它們對比來驗證托底型民生保障水平是否保障民眾最基本生活具有一定的參考意義。從比較數(shù)據(jù)來看，托底型民生保障水平高出較多，可以防止民眾陷入貧困，能夠兜住民眾基本生活之“底”。

具體到我國31個省、直轄市、自治區(qū)，托底型民生保障水平高于大部分地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)。2014年托底型民生保障水平高于25.81%的省份的城市低保標(biāo)準(zhǔn)，到2018年這一比例增至87.10%，原因在于城市低保標(biāo)準(zhǔn)漲幅相對較慢。此外，五年來83.87%及以上的省份的托底型民生保障水平高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，2018年這一比例達(dá)到90.32%。除了少數(shù)經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)(如上海、北京、天津等地)，托底型民生保障水平高于大多數(shù)省份的低保標(biāo)準(zhǔn)，可以保障大部分地區(qū)尤其是經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)民眾的基本生活，在一定程度上有助于緩解地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡帶來的保障水平不均等的問題。

表4 托底型民生保障水平與31個省份低保標(biāo)準(zhǔn)的比較

(二)托底型民生保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)聯(lián)性

托底型民生保障水平不僅要實現(xiàn)托底，而且要與經(jīng)濟發(fā)展水平保持同步，讓民眾共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。本文采用Tapio脫鉤方法來檢驗托底型民生保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的關(guān)系[17]，其中經(jīng)濟發(fā)展水平的指標(biāo)選取人均GDP、人均可支配收入。Tapio脫鉤方法最初通過脫鉤彈性指數(shù)分析碳排放量和經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，根據(jù)變量變動方向和指數(shù)大小劃分八種脫鉤狀態(tài)，可以較為準(zhǔn)確和客觀地評判兩個變量之間的關(guān)系，后逐漸被學(xué)者擴展至其他領(lǐng)域。為了對比，表5同時呈現(xiàn)了托底型民生保障水平、貧困線、低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的脫鉤狀態(tài)。增長負(fù)脫鉤(END)、連續(xù)增長(CE)是相對比較合理的狀態(tài)，說明相關(guān)指標(biāo)與經(jīng)濟發(fā)展同步；弱脫鉤(WD)表明相關(guān)指標(biāo)與經(jīng)濟發(fā)展逐漸脫離。近四年托底型民生保障水平、農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與人均GDP、人均可支配收入的脫鉤狀態(tài)都是增長負(fù)脫鉤(END)，表明二者與經(jīng)濟發(fā)展水平保持同步。而貧困線與人均GDP、人均可支配收入的狀態(tài)均為弱脫鉤(WD)，說明貧困線的增長速度滯后于經(jīng)濟發(fā)展。城市低保標(biāo)準(zhǔn)與人均GDP的脫鉤指數(shù)逐年下降，2018年脫鉤狀態(tài)轉(zhuǎn)為弱脫鉤(WD)，說明城市低保標(biāo)準(zhǔn)的增長速度逐漸與人均GDP脫離。從脫鉤狀態(tài)來看，托底型民生保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平關(guān)聯(lián)性較強，二者保持同步。

表5 各指標(biāo)與經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)的脫鉤彈性指數(shù)及脫鉤狀態(tài)

(三)托底型民生保障水平的財政支出測度

托底型民生保障水平標(biāo)準(zhǔn)的實施會導(dǎo)致相關(guān)財政支出的增加，具體增加多少、是否造成財政負(fù)擔(dān)是需要關(guān)注的重點。托底型民生保障制度的財政支出由覆蓋人數(shù)和待遇標(biāo)準(zhǔn)決定，理論上待遇標(biāo)準(zhǔn)提高，處于標(biāo)準(zhǔn)以下的人數(shù)增多，制度需要覆蓋的人數(shù)也增多。但是實踐中并非如此，以低保制度為例，城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，低保人數(shù)卻在逐年遞減。低保標(biāo)準(zhǔn)的小幅度提高并不會帶來人數(shù)的顯著增加，原因可能在于，隨著制度的不斷完善和擴面工作的推進，貧困人員逐步被納入保障，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保，同時嚴(yán)格的家庭收入調(diào)查機制可能排斥部分貧困人員，此外，符合條件的人員因為低保的“標(biāo)簽效應(yīng)”或者不知自己符合條件并不都會申請低保[18]?；诖?，測算時假設(shè)覆蓋人數(shù)保持不變。如表6所示，以城市低保和農(nóng)村低保財政支出為參照，托底型民生保障水平涉及的財政支出近五年都有增加，增加額度占財政支出的比重介于0.28%～0.68%之間。長期以來我國民生保障財政投入總量不足，托底型民生保障事業(yè)亦是如此[19]。適當(dāng)增加財政投入是提高保障和改善民生水平的必要舉措，而托底型民生保障水平標(biāo)準(zhǔn)的實施不會引起財政支出的大幅度增加，不足以造成財政負(fù)擔(dān)，具有財政可持續(xù)性。

表6 對托底型民生保障水平涉及的財政支出的簡單測算 單位：萬人，億元

五、托底型民生保障水平實施的政策保證

托底型民生保障水平是基本生活需求中最基本、最迫切的需求，是民眾基本生活的底線，也是政府責(zé)任的底線。借助ELES模型測算的全國層面托底型民生保障水平，不僅可以保障民眾最基本的生活，而且能夠與經(jīng)濟發(fā)展保持同步，不會造成財政支出的大幅度增加。達(dá)到托底型民生保障水平，托起民眾基本生活之“底”，解決民眾最基本的問題，關(guān)乎民眾尤其是貧困、殘疾等弱勢群體的切身利益，是化解社會矛盾、促進社會公平、維持社會穩(wěn)定的有力保障。它要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)救助思想中的“保生存”觀念，提高統(tǒng)籌層次，并建立財政共擔(dān)機制。唯有如此，托底型民生保障制度才能托好民眾基本生活的底線，成為促進社會穩(wěn)定、維持國家長治久安的“利器”。

首先，將傳統(tǒng)的“保生存”的托底觀念轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨；旧睢?。托底型民生保障水平不僅要保障民眾生存，使民眾擺脫貧困，更要保障民眾最基本的生活，讓民眾獲得更多的基本公共服務(wù)，滿足“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的美好生活需求。保障生存、消除貧困一直是我國托底型民生政策尤其是社會救助政策的目標(biāo)。然而隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和小康社會建設(shè)步伐的推進，我國有能力也有必要提高保障和改善民生水平，讓民眾共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。結(jié)合全面建成小康社會的戰(zhàn)略部署，托底型民生保障水平的定位應(yīng)該由低水平的、不全面的生存保障轉(zhuǎn)為托底型的、全面的涵蓋民眾吃、穿、住、用、行、育、醫(yī)等多樣化需求的基本生活保障。唯有從觀念上轉(zhuǎn)變，出臺涵蓋民眾日常生活所有項目的托底型民生保障制度，才能為所有民眾筑牢最基本的生活保障安全網(wǎng)。

其次，提高統(tǒng)籌層次實現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。當(dāng)前各地托底型民生保障水平標(biāo)準(zhǔn)不一，且差距較大，管理層次大多停留在市縣級統(tǒng)籌?，F(xiàn)階段可將統(tǒng)籌層次提高為省級，隨著民生保障事業(yè)的發(fā)展將來也可探索全國統(tǒng)籌。一方面，提高統(tǒng)籌層次便于經(jīng)辦機構(gòu)管理。由省內(nèi)統(tǒng)一托底型民生保障水平的計算方法和標(biāo)準(zhǔn)，各個市縣直接參照執(zhí)行，不需要再單獨核算。這簡化了管理過程，利于監(jiān)督。另一方面，提高統(tǒng)籌層次能體現(xiàn)更大范圍的社會公平。省內(nèi)所有人都能平等地享受統(tǒng)一的托底型民生保障水平，從而撫平不同戶籍、不同地區(qū)間的標(biāo)準(zhǔn)差異，促進社會公平。省級政府每年發(fā)布利用ELES模型計算的統(tǒng)一的托底型民生保障水平標(biāo)準(zhǔn)，各市縣執(zhí)行時不得低于該標(biāo)準(zhǔn)。這個標(biāo)準(zhǔn)每年隨著經(jīng)濟發(fā)展水平、物價指數(shù)等自動實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，民眾能夠共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

最后，建立各級政府財政分擔(dān)機制并加大各級財政投入力度。政府是托底型民生保障水平的責(zé)任主體，保障每一個民眾最基本生活是政府必須承擔(dān)的責(zé)任底線。政府不僅要制定統(tǒng)一的覆蓋所有民眾的項目齊全的托底型民生保障制度，還要承擔(dān)財政兜底的責(zé)任。當(dāng)前各級政府的財政責(zé)任不明晰，沒有形成良好的財政共擔(dān)機制，地方政府尤其是市縣政府往往承擔(dān)更多的責(zé)任，導(dǎo)致地區(qū)間托底型民生保障水平存在較大差異。經(jīng)濟發(fā)展水平高的省份的民眾生活基本得到保障，而經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的省份的民眾無法擺脫貧困，甚至難以維持生存。明確各級政府的財政責(zé)任，建立中央、省市、區(qū)縣級政府的財政分擔(dān)機制，尤其加強中央政府的財政責(zé)任，是避免政府責(zé)任模糊、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡引發(fā)保障水平差異過大的必要手段。同時加大各級政府的財政支持力度，保障每一個人都能獲得不低于托底型民生保障標(biāo)準(zhǔn)的生活補助，真正兜住民眾的基本生活之“底”。