房連泉

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京，100732)

一、引言

2015年全世界跨國(guó)流動(dòng)人口(International Migrants)(1)跨國(guó)流動(dòng)人口指居住在本國(guó)國(guó)籍之外的人員。有2.44億人，占全球人口的3.3%。隨著國(guó)際貿(mào)易和雙邊交流的日趨頻繁，近幾十年來歐盟(EU)和中國(guó)兩大經(jīng)濟(jì)體間的國(guó)際流動(dòng)人口規(guī)模大幅增加。2015年，中國(guó)已是第四大移民國(guó)家，大約26萬名來自中國(guó)的合法勞務(wù)工人居住在28個(gè)歐盟(EU)成員國(guó)[1]。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、社會(huì)的發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)的變化，中國(guó)正在成為其他國(guó)家的人口流入目的國(guó)。根據(jù)國(guó)際移民組織的估計(jì)，2017年全球有近70萬外來人口在中國(guó)居住(2)居住在中國(guó)內(nèi)地的港澳居民不算在此數(shù)據(jù)內(nèi)；中國(guó)視為短暫居留的外國(guó)人(如居住在廣東地區(qū)的廣大非洲居民)不算在此數(shù)據(jù)內(nèi)。，其中約8萬來自歐盟國(guó)家[2]。

社會(huì)保護(hù)是影響工人工作和生活質(zhì)量的關(guān)鍵因素。社會(huì)保障具有地域性，中歐在社會(huì)保障制度和項(xiàng)目上的差異給雙邊流動(dòng)人口享受保障權(quán)益帶來種種障礙。加強(qiáng)流動(dòng)勞工的社會(huì)保護(hù)不僅有助于改善工人及其家庭的福祉、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力、促進(jìn)正常的勞務(wù)流動(dòng)以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還能為中歐雙方的增長(zhǎng)戰(zhàn)略提供支持。從21世紀(jì)初開始，中國(guó)和歐盟國(guó)家開始深入合作，加強(qiáng)對(duì)勞工權(quán)益的保護(hù)。2011年，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》(簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》)開始實(shí)施，要求所有雇主應(yīng)將每位員工(包括外籍員工)納入5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)(養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn))計(jì)劃中。至今，中國(guó)與外國(guó)簽署了約12項(xiàng)雙邊社會(huì)保障協(xié)定(Social Security Agreement,以下簡(jiǎn)稱SSA)，其中9項(xiàng)與歐洲國(guó)家簽署。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，雙邊協(xié)定是改善國(guó)際勞工社會(huì)保護(hù)的有效途徑。然而，鑒于國(guó)際勞工社會(huì)保護(hù)體系的復(fù)雜性，以及中歐兩個(gè)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障制度特點(diǎn)和營(yíng)商環(huán)境等方面的巨大差異，中歐雙邊協(xié)定的簽署和執(zhí)行仍然面臨種種挑戰(zhàn)。

對(duì)于中國(guó)而言，國(guó)際勞工的社會(huì)保障是一個(gè)新課題，相關(guān)研究文獻(xiàn)還比較少。本文收集和整理了中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部(簡(jiǎn)稱人社部)網(wǎng)站上發(fā)布的社保雙邊協(xié)定；同時(shí)，為獲取國(guó)際勞工參加社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)際情況，對(duì)在華外國(guó)企業(yè)、擁有大量外國(guó)員工的中國(guó)企業(yè)和相關(guān)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查(具體情況如表1所示)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)雙邊社會(huì)保障協(xié)定的實(shí)施情況和效果展開分析，以考察中國(guó)與部分歐盟國(guó)家之間流動(dòng)勞工的社會(huì)保護(hù)現(xiàn)狀，并提出相應(yīng)的建議。

表1 調(diào)研公司和機(jī)構(gòu)的國(guó)際勞工概況

二、中歐雙邊勞工流動(dòng)情況

(一)在歐盟國(guó)家的中國(guó)勞工情況

自20世紀(jì)90年代以來，為了促進(jìn)中國(guó)在海外的投資，中國(guó)政府發(fā)起了“走出去”戰(zhàn)略。 2013年，“一帶一路”倡議啟動(dòng)。海外投資的快速擴(kuò)張使越來越多的中國(guó)人到國(guó)外工作。截至2018年，全球約有1000萬中國(guó)工人在國(guó)外就業(yè)，數(shù)量?jī)H次于印度、墨西哥和俄羅斯，排名第四，僑匯收入共計(jì)640億美元，占中國(guó)GDP的0.5%[3]。隨著中歐貿(mào)易的發(fā)展，中國(guó)與歐盟間的流動(dòng)人口數(shù)量不斷增加。截至2013年底，合法居住在28個(gè)歐盟成員國(guó)的中國(guó)工人約有26萬人[4]。其中，英國(guó)是中國(guó)人口年均流入最多的國(guó)家，其后依次是德國(guó)、意大利和西班牙(圖1)。

圖1 2000—2013年中國(guó)勞工在歐盟6國(guó)的年均人口流入量資料來源：Plewa P,Stersek M.Labour Migration from China to Europe:Scope and Potential(ILO and IOM)[EB/OL].[2020-05-10].https://www.ilo.org/beijing/what-we-do/publications/WCMS_573476/lang--en/index.htm.

根據(jù)國(guó)際勞工組織和國(guó)際移民組織的研究報(bào)告，截至2015年底，在意大利工作的中國(guó)工人數(shù)量最多(177660人)，其后依次是英國(guó)(18547人)、德國(guó)(14880人)、西班牙(10144人)、荷蘭(9294人)和法國(guó)(7802人)。歐盟國(guó)家對(duì)中國(guó)工人首次發(fā)放工作許可證的年均量不等，法國(guó)有1070份，意大利有14291份(圖2)。按照經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的統(tǒng)計(jì)口徑，歐盟向中國(guó)人提供4類入境許可證，具體為家庭類、教育類、工作類和其他類。在6個(gè)歐盟國(guó)家中，目前中國(guó)流入人口持教育類簽證數(shù)量最多。近年來，在歐洲以教育為目的的中國(guó)學(xué)生不斷增加，這些學(xué)生畢業(yè)后可能在歐洲找工作，由此在歐盟的中國(guó)勞工數(shù)量也會(huì)有所增加。此外，根據(jù)國(guó)家商務(wù)部公布的數(shù)據(jù)，截至2016年，中國(guó)有968856名海外“派遣人員”，其中29206人在歐盟工作[5]。這些“派遣人員”主要是指在海外從事建筑項(xiàng)目的工人，包括海外工程項(xiàng)目人員和海外勞務(wù)人員兩類人員。

圖2 2008—2015年主要?dú)W盟國(guó)家工作許可證年度發(fā)放量資料來源：Plewa P,Stersek,M.Labour Migration from China to Europe:Scope and Potential(ILO and IOM).[EB/OL].[2020-05-10].https://www.ilo.org/beijing/what-we-do/publications/WCMS_573476/lang--en/index.htm.

(二)歐盟在華勞工概況

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中國(guó)成為眾所周知的“世界工廠”，是世界上最大的經(jīng)濟(jì)體之一。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)加上本土勞動(dòng)力數(shù)量增長(zhǎng)逐漸放緩，使中國(guó)對(duì)海外勞動(dòng)力的需求大幅增加。在這種情況下，中國(guó)逐漸成為跨國(guó)人口流入目的國(guó)。2010年下半年，中國(guó)的第六次全國(guó)人口普查首次統(tǒng)計(jì)了居住在中國(guó)內(nèi)地的港澳居民、生活在中國(guó)大陸的臺(tái)灣居民和生活在中國(guó)境內(nèi)(港澳臺(tái)地區(qū)以外)的外國(guó)人的數(shù)量。此次普查結(jié)果表明，生活在中國(guó)的外國(guó)人有593832人[6]。根據(jù)聯(lián)合國(guó)2017年公布的報(bào)告，截至2017年7月，有999527名外國(guó)人在中國(guó)居住，數(shù)量是1990年的2.5倍(圖3)。如果不包括居住在中國(guó)香港特別行政區(qū)和中國(guó)澳門特別行政區(qū)的人數(shù)，2017年在中國(guó)內(nèi)地居住的境外人口有698406人。

年份圖3 1990—2017年中國(guó)國(guó)際流入人口存量資料來源：United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Population Division.International Migrant Stock:The 2017 Revision[R].[2020-05-10].https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2017/docs/MigrationStock Documentation_2017.pdf.

筆者根據(jù)第六次全國(guó)人口普查大致估算了在我國(guó)居住的歐盟國(guó)家流入人口數(shù)量。2010年中國(guó)約有72800名來自歐盟國(guó)家的外國(guó)人，數(shù)量占國(guó)際流入人口總數(shù)(593832人)的12.3%，其中，法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)為前三大人口來源國(guó)(見表2)。

表2 2010年在中國(guó)的歐盟國(guó)家人口存量(按國(guó)別分類) 單位：人

此外，在所有國(guó)際流入人口中，22.7%是出于就業(yè)原因(見表3)。假設(shè)2017年的流入人口結(jié)構(gòu)與2010年持平，可以估算出2017年約有83000人由歐盟國(guó)家流入中國(guó)，其中19000人為工作就業(yè)人員。

表3 2010年中國(guó)國(guó)際流入人口存量(按原因分類)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)吸引了越來越多的國(guó)際人才。2013—2017年，有包括學(xué)生在內(nèi)的53900名外國(guó)人通過“千人專家計(jì)劃”來中國(guó)工作。技術(shù)水平高的外國(guó)人大多聚集在大城市。例如，2013年，有22604名外國(guó)專家在北京工作，其中20869人持有工作簽證;在上海有51805名外國(guó)專家和58911份工作簽證[7]。對(duì)大眾汽車、ABB和其他歐洲在華企業(yè)的調(diào)查顯示，大多數(shù)跨國(guó)公司的歐盟工人技術(shù)水平高，平均工資高于全國(guó)平均水平。根據(jù)香港上海匯豐銀行有限公司(HBSC)的調(diào)查，2017年約7成外籍人士表示，中國(guó)有非常強(qiáng)勁的就業(yè)前景[8]。未來會(huì)有更多的歐盟工人，尤其是技術(shù)水平較高的工人進(jìn)入中國(guó)工作。

三、中歐雙邊流動(dòng)勞工的社會(huì)保護(hù)情況

(一)中國(guó)對(duì)外籍勞工的社會(huì)保障覆蓋政策

中國(guó)主要的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃建立于20世紀(jì)90年代。在過去20多年中，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了主要社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目(養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn))全覆蓋的目標(biāo)。國(guó)際流動(dòng)工人的社會(huì)保護(hù)問題直到21世紀(jì)初才浮出水面。2010年之前，一些城市已制定了相關(guān)政策，要求外國(guó)人加入地方社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。2010年，中國(guó)頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第97條規(guī)定，外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的，參照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)。2011年11月，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布《關(guān)于做好在我國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)工作有關(guān)問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，規(guī)定在中國(guó)境內(nèi)工作的外籍職工必須在2011年10月15日或在工作首日開始繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。此外，《通知》還規(guī)定，雇員在獲得工作許可證后，雇主必須向當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)登記。未能登記外籍員工且未及時(shí)為員工繳納保險(xiǎn)金的雇主，須繳納社會(huì)保險(xiǎn)滯納金，按天計(jì)算的逾期金額為繳納額的0.05%[9]。

中國(guó)城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃由5個(gè)獨(dú)立的項(xiàng)目組成，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷。其中，雇主和雇員必須每月向其中3項(xiàng)基金(養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè))支付繳費(fèi)，雇主為最后兩項(xiàng)基金(生育和工傷)繳費(fèi)。這5類保險(xiǎn)的繳費(fèi)總額約占員工工資的40%左右，費(fèi)基涵蓋稅前工資、獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼等多項(xiàng)收入，各地的名義繳費(fèi)率水平略有不同。

2011年，我國(guó)正式實(shí)施《社會(huì)保險(xiǎn)法》，此后約有20多個(gè)城市發(fā)布了關(guān)于將外國(guó)人納入中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的地方實(shí)施指南(簡(jiǎn)稱“實(shí)施指南”)，其中大多數(shù)是外國(guó)人聚集居住的大城市。但到目前為止，還有不少大城市尚未制定關(guān)于外國(guó)人登記參保的地方執(zhí)行政策。

除了城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度外，中國(guó)還設(shè)立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，保險(xiǎn)對(duì)象幾乎涵蓋了所有農(nóng)村居民以及一些未參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的城鎮(zhèn)居民。法律沒有對(duì)加入這兩個(gè)計(jì)劃進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定，在中國(guó)獲得了永久居留權(quán)的外國(guó)人，可以自愿參加。根據(jù)2012年25個(gè)政府部門頒布的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，如果持有永久居民身份的外國(guó)人沒有就業(yè)，則不必強(qiáng)制其加入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)[10]。

(二)歐洲來華工人的社會(huì)保障覆蓋情況

根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部2011年發(fā)布的《關(guān)于做好在我國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)工作有關(guān)問題的通知》，所有具有雇傭關(guān)系的外國(guó)人都應(yīng)參加中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，包括已經(jīng)獲得外國(guó)人就業(yè)證、外國(guó)專家證、來華常駐記者證和永久居留證的人。人力資源和社會(huì)保障部的一份報(bào)告顯示，2013年在中國(guó)工作的60萬外國(guó)人中，只有33%加入了中國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃[11]。根據(jù)筆者調(diào)研的情況，外國(guó)工人參與社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的情況因其所在行業(yè)和城市、公司規(guī)模、公司利潤(rùn)不同而有所異。一般而言，利潤(rùn)高的大公司往往參保率也較高。例如，在汽車和航空業(yè)大公司的大多數(shù)外籍員工都如期加入中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。在參保規(guī)定嚴(yán)格的城市，公司遵繳率也會(huì)更高一些。此外，高科技公司往往參保情況較好。歐洲來華工人社會(huì)保障覆蓋情況主要有以下主要特征。

1.各地參保規(guī)定不統(tǒng)一

如前文所述，中國(guó)僅有約20多個(gè)城市頒布了實(shí)施指南。在實(shí)施細(xì)節(jié)尚不明確的城市中，外國(guó)人是否參加社會(huì)保險(xiǎn)是可選擇的，外國(guó)雇員及其雇主仍面臨財(cái)務(wù)不確定性和程序障礙。例如，上海還沒有明確出臺(tái)強(qiáng)制雇主為外國(guó)雇員支付社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定。雇主對(duì)外籍雇員的繳費(fèi)也僅限于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)，而生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)不包括在內(nèi)[12]。

2.參保激勵(lì)不足

許多外國(guó)人對(duì)從中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃中受益的預(yù)期不高。例如，大多數(shù)外籍人士?jī)H在中國(guó)短暫工作，而且他們?cè)谥袊?guó)的繳費(fèi)沒法匯總到其本國(guó)的養(yǎng)老金計(jì)劃中，因此參保對(duì)外國(guó)人來說不是很有吸引力?！吨腥A人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》要求，至少繳費(fèi)15年才能在法定退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金。由于中國(guó)和歐盟國(guó)家之間沒有關(guān)于養(yǎng)老金待遇的累計(jì)機(jī)制，大多數(shù)外籍人士在離開中國(guó)時(shí)都會(huì)終止參保，撤回職工個(gè)人繳費(fèi)部分。

3.是否參保取決于就業(yè)狀況

許多調(diào)查數(shù)據(jù)表明，大型跨國(guó)公司傾向于整體加入社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。大部分外企高層級(jí)經(jīng)理通常支付最高上限水平的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，其繳費(fèi)費(fèi)基為社會(huì)平均工資的3倍左右。相比之下，小企業(yè)、非正規(guī)部門中靈活就業(yè)以及自營(yíng)職業(yè)的外國(guó)工人的參保率較低，部分參保不規(guī)范。外國(guó)公司派駐中國(guó)的員工經(jīng)常面臨雙重繳費(fèi)的問題。大型歐盟公司傾向于提供職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，以私營(yíng)計(jì)劃的方式為雇用工人補(bǔ)充待遇。例如，大多數(shù)歐盟跨國(guó)公司都有商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，一些公司還通過中國(guó)的企業(yè)年金計(jì)劃或母公司發(fā)起的養(yǎng)老金計(jì)劃為外國(guó)員工的養(yǎng)老金提供選項(xiàng)。

(三)國(guó)際勞工社會(huì)保護(hù)面臨的主要問題和挑戰(zhàn)

1.缺乏累計(jì)機(jī)制

目前，中國(guó)和歐盟國(guó)家之間沒有社會(huì)保障待遇的累計(jì)機(jī)制。歸屬于母國(guó)和東道國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃的期限不能匯總，這極大地影響了歐洲勞工參與中國(guó)社會(huì)保障計(jì)劃的積極性。

2.社保待遇權(quán)益享有不足

出于語言障礙以及中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)未涵蓋一些待遇項(xiàng)目等原因，大多數(shù)外國(guó)人通常選擇參加私營(yíng)的醫(yī)療保險(xiǎn)。在失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)方面，外國(guó)參保者獲得待遇的機(jī)會(huì)也較低。

3.中國(guó)地域間存在轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙

中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度主要由地方管理。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，繳費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)的設(shè)定和行政程序等很大程度上取決于地方政府頒布的政策法規(guī)。當(dāng)外國(guó)人從一個(gè)城市遷移到另一個(gè)城市時(shí)，如何整合其社會(huì)保障待遇成為很大的問題，大多數(shù)城市尚未有針對(duì)外籍工人社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的政策。例如，在中國(guó)境內(nèi)當(dāng)同一企業(yè)的外籍工人從一家子公司轉(zhuǎn)到另一家子公司時(shí)，通常在前一城市暫停參保，然后在新駐城市注冊(cè)新的社會(huì)保險(xiǎn)賬戶。

4.社保繳費(fèi)成本高

中國(guó)5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的總繳費(fèi)額約占雇員工資的40%，由于很多外國(guó)工人對(duì)這5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的待遇并不完全清楚，這些繳費(fèi)可能被視為負(fù)擔(dān)，特別是在當(dāng)事人面臨雙重社保繳費(fèi)時(shí)。

(四)在歐盟的中國(guó)勞工的社會(huì)保障覆蓋情況

歐盟目前是由28個(gè)成員國(guó)組成的區(qū)域一體化實(shí)體組織，歐盟內(nèi)部針對(duì)大多數(shù)社會(huì)保護(hù)計(jì)劃制定了非歧視性政策。歐洲共同體于1999年開始制定有關(guān)第三國(guó)國(guó)民社會(huì)保障協(xié)調(diào)的規(guī)定(3)歐洲共同體建立于20世紀(jì)50年代，是包括歐洲煤鋼聯(lián)營(yíng)、歐洲原子能聯(lián)營(yíng)和歐洲經(jīng)濟(jì)共同體(共同市場(chǎng))在內(nèi)的聯(lián)合體總稱。2009年12月生效的《里斯本條約》廢止了“歐洲共同體”，其地位和職權(quán)由歐盟承接。。根據(jù)歐盟的規(guī)定，合法居住在歐盟成員國(guó)的第三國(guó)國(guó)民在就業(yè)相關(guān)的社會(huì)保障計(jì)劃方面享有平等待遇。大多數(shù)歐盟成員國(guó)都有歷史悠久的社會(huì)保障體系，社會(huì)保障參與率較高。歐盟國(guó)家的社會(huì)保障制度無論是采取俾斯麥模式還是貝弗里奇模式，繳費(fèi)都是以雇主/雇員繳費(fèi)或社會(huì)稅的形式進(jìn)行征收。所有在歐盟合法工作的流入工人，都要參加?xùn)|道國(guó)的繳費(fèi)型社會(huì)保障計(jì)劃，除非他們屬于特殊不需參保的群體。歐盟國(guó)家的社會(huì)保障計(jì)劃包括繳費(fèi)型(社會(huì)保險(xiǎn))計(jì)劃和非繳費(fèi)型福利計(jì)劃兩大類。例如，大多數(shù)歐盟國(guó)家都為流動(dòng)人口提供家庭政策待遇，通常包括子女津貼，有時(shí)還包括社會(huì)救助計(jì)劃。在大多數(shù)情況下，外國(guó)人如果滿足了一些特定要求，也可以申請(qǐng)最低收入補(bǔ)助和各種社會(huì)救助待遇，包括與遷移狀況(主要是居住期)相關(guān)的救助項(xiàng)目。

筆者對(duì)幾家在歐盟派駐中國(guó)工人的公司進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的中國(guó)工人都參與了東道國(guó)的社會(huì)保障體系。目前有9個(gè)歐盟國(guó)家與中國(guó)簽訂了關(guān)于免除雙重社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的雙邊協(xié)定。大多數(shù)中國(guó)工人可以享受東道國(guó)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)提供的醫(yī)療保障服務(wù)。另外，只要符合資格條件，中國(guó)工人就可以參加工傷、生育和失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。在公共養(yǎng)老金計(jì)劃方面，根據(jù)大多數(shù)歐盟國(guó)家的政策，要獲得全額退休金，繳費(fèi)期大都超過30年，繳費(fèi)期縮短會(huì)使法定退休年齡的養(yǎng)老金待遇降低。在部分歐盟國(guó)家，如果工人在法定退休年齡之前離職，公共養(yǎng)老基金可以退還其繳費(fèi)。例如，非歐盟公民如果在德國(guó)供款不到5年，可以申請(qǐng)退回德國(guó)國(guó)家養(yǎng)老金繳費(fèi)。但申請(qǐng)只能在其離開歐洲兩年后提出，且只有雇員繳費(fèi)部分可以退還[13]。目前由于歐盟國(guó)家與中國(guó)之間并沒有建立社保待遇整合機(jī)制，因此，當(dāng)中國(guó)工人回國(guó)計(jì)算養(yǎng)老金待遇時(shí)，歐盟的繳費(fèi)年數(shù)也不能被計(jì)入。

德國(guó)是第一個(gè)與中國(guó)簽訂雙邊社會(huì)保障協(xié)定的歐盟成員國(guó)。2010年，中國(guó)約有14500名德國(guó)人，而在德國(guó)約有16000名中國(guó)人。德國(guó)和中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)體系存在一些相似之處，即都是基于繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。在德國(guó)工作的外籍員工，原則上由德國(guó)社會(huì)保障體系覆蓋。根據(jù)雙邊社會(huì)保障協(xié)定的規(guī)定，派駐德國(guó)的中國(guó)工人可免于向德國(guó)社會(huì)保障制度繳納保費(fèi)。此外，國(guó)際勞工可以在滿足特定居住條件的情況下，申請(qǐng)稅收籌資的家庭待遇和最低收入保障[14]。

(五)中國(guó)勞工在歐盟面臨的主要社會(huì)保障問題

在歐盟的中國(guó)勞工面臨的問題與在中國(guó)的歐盟工人面臨的問題相似。第一個(gè)問題是職工雙重繳費(fèi)問題。除非有雙邊豁免協(xié)定，否則雇員在本國(guó)和東道國(guó)都要支付繳費(fèi)。第二個(gè)問題是待遇的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。大多數(shù)歐盟國(guó)家都建立了社會(huì)保障體系，通常提供的待遇比中國(guó)水平更高，涉及面更廣。國(guó)際勞工可以獲得大部分短期待遇，例如在醫(yī)療、工傷、生育方面。但是，在養(yǎng)老金方面，轉(zhuǎn)移接續(xù)仍然有障礙。以德國(guó)為例，如果第三國(guó)國(guó)民繳費(fèi)不足5年(德國(guó)領(lǐng)取國(guó)家養(yǎng)老金最低年限)，且兩國(guó)沒有整合政策的安排，這些繳費(fèi)就不能被計(jì)入同一時(shí)期在中國(guó)的繳費(fèi)。在這種情況下，中國(guó)工人在離開德國(guó)時(shí)，可以取回自己的繳費(fèi)部分。

四、對(duì)中歐雙邊社會(huì)保障協(xié)定的評(píng)估

(一)中歐雙邊社會(huì)保障協(xié)定的制定情況

中國(guó)于2001年與德國(guó)簽署了第一份雙邊社會(huì)保障協(xié)定。在2011年《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之后，中國(guó)開始與更多國(guó)家開展雙邊社會(huì)保障協(xié)定談判。迄今為止，中國(guó)已與德國(guó)、韓國(guó)、丹麥、芬蘭、加拿大、瑞士、荷蘭、西班牙、盧森堡、法國(guó)、日本和塞爾維亞12個(gè)國(guó)家簽署了雙邊社會(huì)保障協(xié)定，其中9個(gè)是歐盟成員國(guó)[15]。目前，中國(guó)與盧森堡、法國(guó)和塞爾維亞的協(xié)定仍在等待實(shí)施中。

歐盟國(guó)家與中國(guó)之間現(xiàn)有的雙邊社會(huì)保障協(xié)定遵循了國(guó)際勞工組織社會(huì)保障公約5項(xiàng)原則中的3項(xiàng)，即對(duì)非國(guó)民的平等待遇、適用法律的確定和互惠原則。但是到目前為止，這些協(xié)定還沒有涉及出境轉(zhuǎn)移接續(xù)和待遇累計(jì)兩項(xiàng)原則。簽訂現(xiàn)有協(xié)定的主要目的還是消除相關(guān)公職人員、外交官和其他雇員團(tuán)體的雙重繳費(fèi)問題。從表4可以看出，協(xié)定的關(guān)鍵內(nèi)容是豁免相關(guān)繳費(fèi)，具體內(nèi)容包括界定哪些雇員群體有資格獲得豁免權(quán)，以及哪些社保項(xiàng)目在豁免范圍之內(nèi)。根據(jù)這些協(xié)定，派駐相關(guān)國(guó)家的中國(guó)雇員在東道國(guó)可被免除社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

表4 中歐之間的社會(huì)保障協(xié)定

9項(xiàng)雙邊社會(huì)保障協(xié)定的共同點(diǎn)如下：

(1)主要目的集中在雙重繳費(fèi)的豁免上；

(2)大多數(shù)國(guó)家豁免養(yǎng)老金和失業(yè)保險(xiǎn)兩個(gè)項(xiàng)目，而醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)則不包括在協(xié)定中；

(3)豁免期通常為5～6年；

(4)協(xié)定中的豁免規(guī)則是互惠的，即雙方都適用同一類職工、同一類保險(xiǎn)計(jì)劃和同一豁免時(shí)期。

(二)雙邊社會(huì)保障協(xié)定在中國(guó)的執(zhí)行情況

根據(jù)表1中的實(shí)地調(diào)查情況，筆者發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障協(xié)定的實(shí)施有以下特點(diǎn)?；砻饫U費(fèi)不是自動(dòng)執(zhí)行的，中國(guó)境內(nèi)有外籍員工的公司需要向有關(guān)部門進(jìn)行申請(qǐng)，才可豁免。雖然保險(xiǎn)費(fèi)豁免的具體申請(qǐng)程序因地區(qū)而異，但遵循同樣的程序標(biāo)準(zhǔn)。在中國(guó)雇用外籍員工的單位必須將這些員工母國(guó)主管單位簽發(fā)的原始參保證明，提交給中國(guó)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。在對(duì)該文件進(jìn)行驗(yàn)證并進(jìn)一步獲得就業(yè)簽證認(rèn)證后，員工可正式免繳相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。

到目前為止，已有6個(gè)歐盟國(guó)家的社會(huì)保障協(xié)定在中國(guó)執(zhí)行，實(shí)施這些協(xié)定主要面臨兩方面的困難。

1.參保延遲

在申請(qǐng)免除社會(huì)保障繳費(fèi)之前，雇主必須提供雇員的社會(huì)保障記錄證明和當(dāng)?shù)卣灠l(fā)的工作簽證。通常需要幾個(gè)月的時(shí)間才能完成境內(nèi)外聯(lián)絡(luò)程序。因此，在實(shí)際中，外國(guó)人常常已經(jīng)開始在中國(guó)工作，但還在等待獲準(zhǔn)加入社會(huì)保障體系。

2.地區(qū)差異

雖然雙邊協(xié)議是在國(guó)家層面達(dá)成的，但地方政府仍按當(dāng)?shù)匾?guī)定行事，各地出臺(tái)的政策并不一致，執(zhí)行強(qiáng)度也有差異。許多中國(guó)的二三線城市還沒有出臺(tái)與社會(huì)保障協(xié)定相關(guān)的地方法規(guī)。在這種情況下，如果公司沒有為其外籍員工支付社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，那么在遇到社保繳費(fèi)檢查時(shí)，就可能因“不遵守規(guī)定”而面臨懲罰。從2019年開始，社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收職能逐步劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)機(jī)關(guān)，此項(xiàng)改革可能會(huì)加強(qiáng)對(duì)雇主(包括雇用國(guó)際員工的雇主)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的監(jiān)管。

(三)當(dāng)前雙邊社會(huì)保障協(xié)定的局限性

雙邊或多邊協(xié)定是協(xié)調(diào)工人社會(huì)保障權(quán)利的重要方式。與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間達(dá)成的更為綜合的社會(huì)保障協(xié)定相比，中國(guó)與歐盟國(guó)家之間的社會(huì)保障協(xié)定還處于初始階段，目前存在以下局限性。

1.涉及社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容不足

目前，中國(guó)與歐盟國(guó)家簽署的社會(huì)保障協(xié)定僅是“互惠豁免協(xié)定”。實(shí)際上，還可以從更多方面保護(hù)國(guó)際勞工的社會(huì)保障權(quán)益(表5)。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的相互豁免可以緩解短期海外員工，特別是外派員工的雙重支付負(fù)擔(dān)，降低跨國(guó)企業(yè)的成本，但不能促進(jìn)養(yǎng)老金等長(zhǎng)期社會(huì)保障待遇的增加。相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家和少數(shù)發(fā)展中國(guó)家之間達(dá)成的社會(huì)保障協(xié)定有更多的協(xié)調(diào)工具，涉及范圍也更廣[16]。

表5 中歐雙邊社會(huì)保障協(xié)定中保護(hù)國(guó)際勞工權(quán)益的主要內(nèi)容

2.覆蓋的社會(huì)保障項(xiàng)目有限

中國(guó)與歐盟國(guó)家目前的社會(huì)保障協(xié)定主要包括兩種保險(xiǎn)的豁免，即養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。中國(guó)和歐盟社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未充分發(fā)展，目前醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷等問題仍無法得到處理，員工難以通過母國(guó)的社保計(jì)劃來防范在另一國(guó)所面臨的相關(guān)醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，生育和工傷等短期繳費(fèi)項(xiàng)目還未被列入豁免范圍。一些中國(guó)公司表示，對(duì)外籍人士而言，醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的需求不強(qiáng)，因?yàn)樗麄兺ǔ６加猩虡I(yè)健康保險(xiǎn)。

五、主要結(jié)論與政策建議

基于對(duì)雇用海外員工的跨國(guó)企業(yè)的實(shí)地調(diào)研，以及對(duì)中歐之間現(xiàn)有社會(huì)保障協(xié)定的分析，本文研究了目前中國(guó)和歐盟之間流動(dòng)勞工的社會(huì)保障狀況，發(fā)現(xiàn)如下結(jié)論。

第一，國(guó)際勞工的社會(huì)保護(hù)已成為影響中歐間經(jīng)濟(jì)合作和勞動(dòng)力流動(dòng)的重要問題。近幾十年來，中歐之間勞工流動(dòng)日益頻繁，未來流動(dòng)勞工數(shù)量還會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)。因此，改善國(guó)際勞工的社會(huì)保護(hù)迫切需要進(jìn)一步推進(jìn)。

第二，中國(guó)和歐盟國(guó)家間流動(dòng)勞工的社會(huì)保障覆蓋情況已有所改善，但仍面臨許多挑戰(zhàn)。根據(jù)2011年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》的要求，國(guó)際勞工要參加5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然國(guó)家層面要求強(qiáng)制參保，但在地方層面，不同計(jì)劃的參保情況差別很大。事實(shí)上，在中國(guó)沒有參加社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)際勞工仍然占很大比例，特別是在尚未出臺(tái)相關(guān)執(zhí)行政策的省份，這一現(xiàn)象更加明顯。社會(huì)保障覆蓋不足的主要原因包括參保激勵(lì)機(jī)制不足、權(quán)益不明確、地區(qū)間存在轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙等。

第三，目前中歐雙邊社會(huì)保障協(xié)定能有效避免雙重覆蓋問題，但在促進(jìn)待遇整合方面發(fā)揮的作用有限。相互豁免繳費(fèi)是中歐社會(huì)保障合作的第一步。但中歐雙邊社會(huì)保障協(xié)定尚未涉及待遇整合安排。沒有累計(jì)政策的出臺(tái)，國(guó)際勞工的長(zhǎng)期社會(huì)保障待遇就不能轉(zhuǎn)到其他國(guó)家進(jìn)行接續(xù)積累。

針對(duì)上述問題，本文提出如下改善中歐社會(huì)保障協(xié)定的建議。

第一，中國(guó)和歐盟國(guó)家之間應(yīng)簽訂覆蓋范圍更廣的社會(huì)保障協(xié)定。社會(huì)保障協(xié)定能使雙方互惠互利，包括能保護(hù)跨國(guó)流動(dòng)工人的合法權(quán)益、維護(hù)公平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人才流動(dòng)。未來應(yīng)簽訂覆蓋更廣的協(xié)調(diào)政策以及更有效的社會(huì)保障協(xié)定，使雙邊工人從中受益。

第二，在未來的社會(huì)保障協(xié)定中應(yīng)建立更好的協(xié)調(diào)機(jī)制。歐盟內(nèi)部已制定了相關(guān)協(xié)調(diào)政策，促進(jìn)成員國(guó)之間社保項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移。其通過分段計(jì)算保險(xiǎn)繳費(fèi)期，確定流動(dòng)勞工的待遇領(lǐng)取資格。但是由于歐盟各國(guó)與中國(guó)的社會(huì)保障制度存在很大差別，目前簽訂一步到位的協(xié)調(diào)政策還有一些實(shí)際困難，因此需要在一段時(shí)間內(nèi)逐步推進(jìn)中歐社會(huì)保障整合機(jī)制。

第三，提高執(zhí)行社會(huì)保障協(xié)定的行政能力。目前，社會(huì)保障協(xié)定效力有限的原因之一就是執(zhí)行協(xié)定的行政能力薄弱。在中國(guó)，社會(huì)保障管理還存在統(tǒng)籌層次低、經(jīng)辦能力不足以及信息化建設(shè)滯后等問題，影響了國(guó)際社會(huì)保障協(xié)定的實(shí)施進(jìn)程。未來應(yīng)通過加強(qiáng)社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)體系建設(shè)、強(qiáng)化區(qū)域政策整合、建立統(tǒng)一的IT系統(tǒng)和國(guó)家數(shù)據(jù)庫等措施提升國(guó)際社會(huì)保障協(xié)定的執(zhí)行能力，更好地將國(guó)際勞工納入中國(guó)社會(huì)保障管理體系。