徐文貞

一、引言

2018年9月1日，中共中央國務院出臺《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》。全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。全面預算績效管理更加注重結(jié)果導向，強調(diào)成本效益，硬化責任約束。力爭用3－5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局。全面預算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，將績效管理的所有財政資金，貫穿預算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效，無效必問責。

二、主管部門要求

為貫徹《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》，中國DZ局印發(fā)了貫徹落實的實施意見，意見要求在全系統(tǒng)范圍內(nèi)著力解決預算績效意識薄弱、重投入輕管理、重支出輕績效的問題，推動建立預算績效指標和評價標準體系，充分運用預算績效評價結(jié)果，發(fā)揮好激勵約束作用。在具體實施中要求：

（一）科學設置績效目標

根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃、職能職責、年度工作計劃，設定具體、明確、可比的績效目標和定性定量相結(jié)合的指標。建立中國DZ局績效指標庫，發(fā)展研究中心負責研究提出共性指標和專用指標建議，財務部門負責確定共性指標，業(yè)務主管部門負責確定專用指標。在編制項目預算時，業(yè)務主管部門負責設置本領(lǐng)域一級項目、打捆二級項目的績效目標和指標；二級預算單位根據(jù)中國DZ局部署和業(yè)務主管部門要求，設置本單位二級項目的績效目標和指標。

（二）建立績效目標審核機制

績效目標審核是保障績效目標科學有效的重要手段，主要審核績效目標與職能職責、發(fā)展規(guī)劃等是否相符，績效目標與工作任務、經(jīng)費預算等是否匹配。

（三）完善項目庫滾動管理機制

項目庫是提前謀劃全過程預算績效管理的有效支撐，將績效目標事前評估作為入庫的必要條件。重點評估立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、資金來源合規(guī)性等。項目庫實施滾動管理，納入項目庫的項目當年未納入預算的自動轉(zhuǎn)入下一年。

三、山東省DZ局整體支出績效評價四級指標

根據(jù)《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》要求，健全共性的績效指標框架和分行業(yè)領(lǐng)域的績效指標體系，推動預算績效管理標準科學、程序規(guī)范、方法合理、結(jié)果可信。在具體的實施過程中，山東省DZ局主要依據(jù)財政部印發(fā)的《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）文件中部門整體支出績效評價共性指標體系框架，對單位的整體支出績效評價圍繞部門和單位職責、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等方面，進行了一級、二級、三級指標設置，旨在衡量部門和單位整體及核心業(yè)務實施效果，提高部門整體績效。

山東省DZ局整體支出績效評價四級指標涵蓋了地震部門六方面重點工作：DZ監(jiān)測預警、震害防御、DZ應急準備、DZ科技、DZ科普宣傳、現(xiàn)代化建設等進行設置，涵蓋了全部工作職能。如下頁表所示。

四、指標體系設立中遇到的問題及建議

當前，盡管部門整體支出績效評價工作已逐步推行，但評價體系仍處于持續(xù)探索階段，指標設置等方面仍存在不少問題：一是評價指標體系的主要關(guān)注點還未完全從關(guān)注財政支出的效率尤其是預算執(zhí)行率方面轉(zhuǎn)到考核實現(xiàn)績效目標的結(jié)果上來，一定程度上仍存在重支出過程輕產(chǎn)出結(jié)果的情況。二是評價指標的設定不夠精準化，主要基于財政部發(fā)布的部門整體支出績效評價共性指標，缺少部門和單位個性化指標探索，指標的科學性、精準性、完整性、可操作性有待完善。三是評價方法較為有限，較少應用模型構(gòu)建和數(shù)理分析方法，對支出的社會效益評價缺乏有效辦法。四是未能實現(xiàn)對部門支出整體績效評價信息的整合，對績效信息挖掘和利用不足。

山東省DZ局作為系統(tǒng)內(nèi)首批實施部門整體支出績效評價試點單位，2020年5月上級主管部門對其2019年度部門整體支出效果作了評價。下面結(jié)合工作中的思考和本次評價中專家提出的意見建議，從指標設置原則、部門預算編制、財務管理規(guī)范性、內(nèi)控體系建設和評價結(jié)果應用等幾方面談一下認識。

（一）指標設置原則

整體績效評價指標要加強頂層設計，指標凝練要合理、全面，體現(xiàn)時效性，尤其體現(xiàn)出跨年度工作階段的時效性。

1.指標設置應當體現(xiàn)雙軌制。既要強調(diào)效率和執(zhí)行率，同時強調(diào)人力、物力、財力投入產(chǎn)出的經(jīng)濟性和合理性，強調(diào)成本效益原則。

2.指標設置應當突出聚焦主責主業(yè)和重點任務?？冃繕说脑O置不應當是為了應付整體評價而設，僅僅體現(xiàn)在形式上的全面性。目標的設置應當突出重點任務，當年度重點任務尤其是重中之重的任務要有所對應的特色指標值，以體現(xiàn)主責主業(yè)。

3.指標設置應當有人員、資產(chǎn)管理、財務管理對應的指標設置，并且要體現(xiàn)關(guān)聯(lián)性。

4.指標設置應當提高可操作性，便于考核。

（二）部門預算的編制

1.預算編制要體現(xiàn)預算分配和績效目標設置之間的相關(guān)關(guān)系，同時預算分配的依據(jù)、項目測算的依據(jù)要合理，尤其是重點項目要體現(xiàn)出預算編制的合理性。

2.加強整體目標設置的頂端設計，按照部門職能進行定位，分析三級指標的設立。分配預算前，要先設立績效目標，待任務明確后，再分配預算。

3.部門預算編制時，要呈現(xiàn)整體的中央、省自有資金全部的收支情況。將部門和單位預算收支全面納入績效管理，要將績效目標設置作為預算安排的前置條件，加強績效目標審核，將績效目標與預算同步批復下達。

（三）加強預算執(zhí)行和財務管理的規(guī)范性

1.會計科目的使用要規(guī)范，為整體支出評價打好基礎(chǔ)。如：應當列收支的費用，不能列往來款項；日常運維保障類的項目，原則上應控制資本性支出。

2.加強內(nèi)控體系建設和制度建設，加強預算剛性要求，績效管理制度應具備可操作性，財務制度應根據(jù)國家財政等方面改革及時修訂。

3.對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題要及時糾正，確?？冃繕巳缙诒Ｙ|(zhì)保量實現(xiàn)。

4.利用現(xiàn)有財務信息系統(tǒng)，對預算執(zhí)行進度進行動態(tài)監(jiān)控，定期收集項目執(zhí)行信息，對績效目標分階段實現(xiàn)情況進行監(jiān)控。要匯總分析“雙監(jiān)控”結(jié)果，掌握項目實施動態(tài)，糾正執(zhí)行偏差，確?？冃繕巳缙诒Ｙ|(zhì)完成。

5.加強業(yè)務與財務部門結(jié)合，建立預算中期評估調(diào)整機制。業(yè)務部門及時分析績效目標的實現(xiàn)程度，財務部門分析預算執(zhí)行進度，加強“雙監(jiān)控”管理。

（四）評價結(jié)果應用中應當關(guān)注的問題

1.完善監(jiān)管體系建設，同時支出效益性體現(xiàn)應加強全過程檔案管理，為后期支出績效評價打好基礎(chǔ)。

2.提升領(lǐng)導預算績效管理意識。部門領(lǐng)導對預算績效管理實質(zhì)性推動和績效評價結(jié)果應用至關(guān)重要，尤其對于重大項目支出，加強生命周期式全過程管理。

3.績效評價結(jié)果應用的時滯性影響其作用發(fā)揮。譬如對經(jīng)常性項目，第一年的評價結(jié)果，往往要到第三年度的預算安排中應用，這使得績效評價結(jié)果的針對性和有效性降低。

4.績效評價結(jié)果難以對整體的預算安排形成有效約束。盡管各級政府文件要求評價結(jié)果與預算安排要掛鉤并形成約束，但目前看，依據(jù)評價結(jié)果在部門間進行預算的調(diào)減調(diào)增阻力較大，往往是在既定的預算資金分配格局中，按項目績效評價狀況，在部門內(nèi)不同項目間進行調(diào)整。

5.評價本身也要講究績效。整體支出評價應從關(guān)注數(shù)量轉(zhuǎn)到提升資金管理水平和管理效益，堅持問題導向，重點評價設計部門履職和社會關(guān)注的的重大項目。

6.加大對第三方參評機構(gòu)管理。目前在預算績效評價工作中，第三方參評機構(gòu)質(zhì)量高低不一，問題較多。一方面，對第三方參評機構(gòu)的評價機制和激勵約束機制不夠；另一方面，參評機構(gòu)專業(yè)素養(yǎng)亟待提升，以做出專業(yè)、科學、準確的績效評價報告。