劉艷 高紅

摘要：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”是黨的十九大做出的重要部署。維修改造項(xiàng)目作為基層人民銀行的一項(xiàng)重要工作，長期以來存在著投資決策較粗放，項(xiàng)目實(shí)施開展以及預(yù)算編制不全面、不規(guī)范的問題。筆者認(rèn)為有必要建立一套完善的全過程績效管理模式，綜合運(yùn)用財(cái)務(wù)和項(xiàng)目管理專業(yè)知識完成績效管理工作，發(fā)揮績效管理對維修改造項(xiàng)目的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：基層央行? 維修改造項(xiàng)目? 全過程管理? 預(yù)算績效

一、研究背景及相關(guān)概念

（一）研究背景

2018年9月1日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》正式頒布實(shí)施，文件要求“全方位、全過程、全覆蓋”推動預(yù)算績效管理全面實(shí)施。近年來，人民銀行積極開展了一系列加強(qiáng)預(yù)算績效管理的實(shí)踐和探索。隨著全面深化改革不斷深入，“實(shí)施全過程預(yù)算績效管理”也在央行會計(jì)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型中作為主要任務(wù)予以明確。維修改造項(xiàng)目作為人民銀行的一項(xiàng)重要工作，其在會計(jì)財(cái)務(wù)工作中的重要性可見一斑，探索建立一套適用性較強(qiáng)的全過程績效管理模式對于促進(jìn)央行會計(jì)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型具有重要的積極作用。通過全過程預(yù)算績效管理，將績效理念融入到維修改造項(xiàng)目管理全過程、全方位，實(shí)現(xiàn)對資金支出績效的事前、事中、事后管理，將進(jìn)一步提高資金使用效益。

（二）相關(guān)概念

1.全過程預(yù)算績效管理。全過程預(yù)算績效管理模式，以“結(jié)果”為導(dǎo)向，其內(nèi)容涵蓋預(yù)算目標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行跟蹤、預(yù)算實(shí)施評價(jià)、完成結(jié)果反饋等，“全過程”要素為該模式的重要著力點(diǎn)。

2.維修改造項(xiàng)目全過程績效管理?；鶎友胄芯S修改造項(xiàng)目全過程包括項(xiàng)目論證、設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、招投標(biāo)、施工、竣工驗(yàn)收等。維修改造項(xiàng)目全過程績效管理是對該項(xiàng)目的每一個(gè)流程及結(jié)果應(yīng)用實(shí)施的全方位、多層次的績效評價(jià)，其評價(jià)方式多樣，既涵蓋事前、事中、事后績效管理閉環(huán)，又涉及定性和定量雙重評價(jià)指標(biāo)。

（三）全過程績效管理理念對基層央行維修改造項(xiàng)目的必要性

縱觀基層央行維修改造項(xiàng)目績效管理現(xiàn)狀，其績效管理內(nèi)容多局限于預(yù)算的編制、執(zhí)行、評價(jià)等內(nèi)容，評價(jià)著力點(diǎn)及方式均較單一，往往無法觸及維修改造項(xiàng)目的本質(zhì)問題?；鶎友胄芯S修改造項(xiàng)目存在著投資決策較粗放，項(xiàng)目實(shí)施開展以及預(yù)算編制不全面、不規(guī)范等問題，建立一套完善的全過程預(yù)算管理模式不僅可以豐富項(xiàng)目維修績效管理維度，也可以充分發(fā)揮績效管理對維修改造項(xiàng)目的促進(jìn)作用。

二、維修改造項(xiàng)目績效管理中存在的問題及分析

（一）投資決策粗放

基層央行維修改造項(xiàng)目雖然實(shí)施一項(xiàng)目一審批制度，但是其投資決策審批多以基層央行上報(bào)資料為依據(jù)，同時(shí)基于維修改造項(xiàng)目缺乏標(biāo)準(zhǔn)化管理限制，以及上級行基于對基層央行辦公環(huán)境改善的期許，基層央行維修改造項(xiàng)目審批成功率較高，投資決策相對粗放。

（二）預(yù)算編制缺乏專業(yè)性

基層央行維修改造項(xiàng)目以項(xiàng)目論證為流程起始，相關(guān)論證資料主體往往由基層央行自主測算、撰寫，然后作為審批依據(jù)上報(bào)立項(xiàng)審批申請報(bào)告?；诨鶎友胄腥藛T精通維修改造項(xiàng)目專業(yè)人才相對匱乏、業(yè)務(wù)與知識的融合力度不夠等突出現(xiàn)狀，基層央行維修改造項(xiàng)目中的預(yù)算編制往往在專業(yè)性方面有所欠缺，系統(tǒng)性、針對性和有效性還有待進(jìn)一步提升。

（三）項(xiàng)目實(shí)施跟蹤力度弱

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，基層央行維修改造項(xiàng)目績效管理重點(diǎn)為“事后”績效評價(jià)，“事前”績效目標(biāo)管理、“事中”績效跟蹤相對不足，且當(dāng)前維修改造項(xiàng)目績效管理主要集中在財(cái)務(wù)方面，對項(xiàng)目目標(biāo)任務(wù)完成情況不了解、不掌握，缺乏實(shí)時(shí)的過程監(jiān)控。一是維修改造項(xiàng)目事前績效評估主體為項(xiàng)目主管部門或第三方機(jī)構(gòu)，且覆蓋面不全;二是評估結(jié)果反饋接收方與項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算批復(fù)決定方一致，且透明度不夠;三是特定因素影響，事前績效評估在某種程度上流于形式可能性較大。

（四）項(xiàng)目成果后續(xù)評價(jià)不足

現(xiàn)階段，基層央行“事后”績效評價(jià)落腳點(diǎn)為預(yù)算支出的合規(guī)性情況，缺乏可靠的業(yè)務(wù)量、使用效益等指標(biāo)，且其關(guān)注點(diǎn)主要集中于事后結(jié)果評價(jià)反映出的制度建設(shè)方面不完善及實(shí)際運(yùn)行實(shí)施中存在的問題，對評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用很少落實(shí)到項(xiàng)目上，且對項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)責(zé)任人無法形成直接的激勵和約束機(jī)制，最終導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方向偏離項(xiàng)目本身。

三、基層央行完善維修改造項(xiàng)目全過程預(yù)算管理的建議

（一）加強(qiáng)事前績效評估，設(shè)定科學(xué)合理的績效目標(biāo)

事前績效評估屬于全過程績效管理的事前環(huán)節(jié)，就基層央行維修改造項(xiàng)目而言，直接影響到項(xiàng)目本身預(yù)算績效管理實(shí)施的成敗，是實(shí)施全過程預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)?？冃繕?biāo)的設(shè)定屬于全過程績效管理的初始環(huán)節(jié)，作為全過程預(yù)算管理的基礎(chǔ)和前提，其主要目的是在項(xiàng)目前期就設(shè)定科學(xué)、合理的預(yù)算和非預(yù)算目標(biāo)，進(jìn)而促進(jìn)維修改造項(xiàng)目有序、高效地開展，以及后續(xù)績效評價(jià)的順利實(shí)施。

（二）踐行全過程績效監(jiān)控，建立全過程的績效報(bào)告制度

全過程績效監(jiān)控屬于全過程預(yù)算管理的事中環(huán)節(jié)，是對事前績效目標(biāo)執(zhí)行進(jìn)行的跟蹤及監(jiān)控管理，是全過程預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。績效目標(biāo)的監(jiān)控管理，可時(shí)刻掌握績效目標(biāo)的完成情況，及時(shí)、高效糾正執(zhí)行偏差，尋找資金使用及項(xiàng)目管理過程中的短板，進(jìn)而彌補(bǔ)管理“漏洞”，最終促進(jìn)績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前基層央行維修改造項(xiàng)目績效報(bào)告主要集中于事后績效評價(jià)環(huán)節(jié)，報(bào)告內(nèi)容往往停留在維修改造項(xiàng)目預(yù)算資金的使用情況、項(xiàng)目流程進(jìn)度等方面，反映的情況及問題與維修改造項(xiàng)目聯(lián)系深度不夠，且其評價(jià)結(jié)果對維修改造項(xiàng)目的修正指導(dǎo)作用很小。全過程績效報(bào)告制度貫穿整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)程，報(bào)告內(nèi)容可以深入項(xiàng)目的每一環(huán)節(jié)，加大績效評價(jià)與項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)度，增強(qiáng)評價(jià)結(jié)果對項(xiàng)目的指導(dǎo)作用，進(jìn)而改進(jìn)、提升后續(xù)項(xiàng)目工作水平。

（三）完善基層央行維修改造項(xiàng)目績效評價(jià)

績效評價(jià)為基層央行維修改造項(xiàng)目全過程績效管理的事后環(huán)節(jié)，其評價(jià)對象是項(xiàng)目結(jié)束后預(yù)算資金的產(chǎn)出和使用效果，評價(jià)指標(biāo)包括項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等，是全過程預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)。以往基層央行維修改造項(xiàng)目績效評價(jià)著力點(diǎn)為預(yù)算支出的合理性、合規(guī)性，一般不涉及維修改造項(xiàng)目的使用效益，完善基層央行維修改造項(xiàng)目評價(jià)體系，應(yīng)增加具有可獲得性的使用效益指標(biāo)。將“結(jié)果導(dǎo)向”的理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)控和評價(jià)的全過程，真正樹立“用錢必問效、無效必問責(zé)”的支出責(zé)任和效率意識。

（四）建立績效考核機(jī)制，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行考核

一是建立全過程績效管理考核體系，制定專項(xiàng)考評管理辦法，將考核結(jié)果納入基層央行工作目標(biāo)考核范疇，從績效制度的建立、預(yù)算的監(jiān)控到最終評價(jià)開展全過程績效管理推進(jìn)情況考核，確保管理到位，并提高基層央行對績效管理的認(rèn)知水平和重視程度。二是建立評價(jià)結(jié)果公開機(jī)制，增加績效管理過程的透明度。三是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行考核辦法，建立相應(yīng)獎勵機(jī)制，對于維修改造項(xiàng)目取得良好績效管理成效或者有創(chuàng)新性舉措的基層單位，給予一定程度預(yù)算分配指標(biāo)的傾斜。

四、基層央行開展維修改造項(xiàng)目全過程績效管理的基本策略

（一）基層央行維修改造項(xiàng)目績效評價(jià)機(jī)制環(huán)境建設(shè)

基層央行維修改造項(xiàng)目預(yù)算績效管理要求各方主體以職責(zé)劃定權(quán)責(zé)，以各方主體作用的充分發(fā)揮謀求最大合力。為切實(shí)高效履職，各方主體應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，摒棄利益博弈思維。一是財(cái)務(wù)部門嚴(yán)格把控牽頭部門作用，把精力著重放置于頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、檢查監(jiān)督及績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用等方面，具體事務(wù)的經(jīng)辦另附其他部門，避免權(quán)利不清及自我評價(jià)。項(xiàng)目主管部門要嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)政策的規(guī)定，安排好預(yù)算績效管理的日常各項(xiàng)具體任務(wù)。二是項(xiàng)目單位如實(shí)進(jìn)行項(xiàng)目的立項(xiàng)申報(bào)，按照審批規(guī)定執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算，依照規(guī)定時(shí)間完成項(xiàng)目任務(wù)，并據(jù)實(shí)提供真實(shí)、可靠的績效評價(jià)信息。良好的績效評價(jià)機(jī)制需要各個(gè)部門協(xié)同發(fā)力，因此梳理央行內(nèi)部各職能部門條線，讓基層維修改造項(xiàng)目涉及的職能部門通力合作是績效評價(jià)環(huán)境建設(shè)的應(yīng)有之義。

（二）維修改造項(xiàng)目全過程績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)定

維修改造項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性和合理性關(guān)系到全過程績效管理能否規(guī)范有效應(yīng)用，該指標(biāo)體系設(shè)計(jì)需要兼顧專業(yè)性和廣泛性，既要凸顯維修改造項(xiàng)目的專業(yè)性，也要體現(xiàn)績效管理的廣泛性?；鶎友胄芯S修改造項(xiàng)目全過程績效評價(jià)指標(biāo)體系要縱觀項(xiàng)目的特點(diǎn)和管理的要求，有針對性地設(shè)定符合流程特點(diǎn)的指標(biāo)，并遵循共性與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合原則，擴(kuò)展績效評價(jià)指標(biāo)體系覆蓋面，增強(qiáng)其規(guī)范性和科學(xué)性。

1.動態(tài)監(jiān)控，指標(biāo)全過程縱向延伸。基層央行維修改造項(xiàng)目全過程績效評價(jià)指標(biāo)體系重點(diǎn)以維修改造項(xiàng)目的“全過程”為時(shí)間軸，沿著項(xiàng)目實(shí)施順序和流程，針對項(xiàng)目論證、設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、招投標(biāo)、施工、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的特點(diǎn)來分別設(shè)置事前、事中和事后績效評價(jià)的指標(biāo)內(nèi)容。相較傳統(tǒng)項(xiàng)目預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系，全過程績效評價(jià)指標(biāo)體系更具先進(jìn)性，時(shí)間點(diǎn)前移、決策及時(shí)以及時(shí)間跨度完整是其最為突出的特點(diǎn)，其對維修改造項(xiàng)目整體實(shí)施過程的掌控力更強(qiáng)。

2.內(nèi)容豐富，指標(biāo)多領(lǐng)域橫向覆蓋。為實(shí)現(xiàn)對基層央行維修改造項(xiàng)目的綜合性評價(jià)目標(biāo)，改變以往將預(yù)算執(zhí)行率作為單一評價(jià)指標(biāo)的局限狀況，橫向拓展指標(biāo)體系覆蓋面成為全過程績效評價(jià)指標(biāo)體系建立的必然要求。具體來說，就是要從財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目實(shí)施兩種不同角度著手考量，且將聚焦點(diǎn)逐步從項(xiàng)目的投入率、規(guī)范性發(fā)散至項(xiàng)目的產(chǎn)出比、效益性領(lǐng)域，多層次細(xì)化，進(jìn)而完善評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)成。

3.績效目標(biāo)導(dǎo)向，指標(biāo)權(quán)重合理配置。全過程績效評價(jià)指標(biāo)體系的落腳點(diǎn)和著力點(diǎn)為“績效”，這就要求在指標(biāo)選擇時(shí)充分融合考慮經(jīng)濟(jì)和工程雙重要素影響，以消費(fèi)比來判斷維修改造項(xiàng)目的管理水平高低。以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，適度提升產(chǎn)出比和效益性指標(biāo)的權(quán)重，可以有效增加項(xiàng)目預(yù)算產(chǎn)出效果的受關(guān)注度，進(jìn)而正確引導(dǎo)和規(guī)范基層央行維修改造活動。設(shè)定評價(jià)指標(biāo)如下：（1）項(xiàng)目立項(xiàng)階段。申報(bào)基礎(chǔ)：可行性研究報(bào)告的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，預(yù)算編制合理性;申報(bào)質(zhì)量：內(nèi)容要素完整性。（2）項(xiàng)目建設(shè)階段。預(yù)算管理：預(yù)算工程速度配比率（實(shí)際支出/目標(biāo)預(yù)算）;組織實(shí)施：a.招投標(biāo)管理合規(guī)性。b.完工進(jìn)度。（3）項(xiàng)目驗(yàn)收階段。項(xiàng)目產(chǎn)出：a.預(yù)算節(jié)約率。b.工程項(xiàng)目質(zhì)。c.完工時(shí)限提前程度;項(xiàng)目效果;使用人員滿意度。

（三）維修改造項(xiàng)目全過程績效監(jiān)控的運(yùn)用

1.建立健全過程績效管理監(jiān)督機(jī)制。有效的績效監(jiān)控機(jī)制是保證基層央行維修改造項(xiàng)目全過程績效評價(jià)順利施行的重要支撐，通過對運(yùn)行信息的及時(shí)采集、整理和分析，來監(jiān)督和控制績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況及可能存在的偏差。若績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與事先的設(shè)定發(fā)生偏離，則應(yīng)針對出現(xiàn)的問題進(jìn)行深層次的原因分析，進(jìn)而采取切實(shí)可行的措施予以糾正，最終促進(jìn)基層央行維修改造項(xiàng)目全過程績效評價(jià)工作穩(wěn)步開展。

2.建立全過程績效管理信息系統(tǒng)平臺。依托現(xiàn)有會計(jì)綜合管理系統(tǒng)，建立一個(gè)完備的維修改造項(xiàng)目績效管理信息模塊，其內(nèi)容不僅要包括績效目標(biāo)申報(bào)、審核、監(jiān)控、評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等流程環(huán)節(jié)，還應(yīng)包括績效評價(jià)指標(biāo)、項(xiàng)目庫和資料檔案庫等，并利用會計(jì)綜合系統(tǒng)抓取財(cái)務(wù)模塊相關(guān)數(shù)據(jù)融入績效管理項(xiàng)目庫，進(jìn)而開展貫穿于項(xiàng)目實(shí)施全過程的績效管理。以電子化、制度化規(guī)范流程，提升基層央行維修改造項(xiàng)目效果性;以績效監(jiān)控為抓手，提升預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性;以績效評價(jià)為依據(jù)，提升預(yù)算支出的效益性;以績效應(yīng)用為手段，提升評價(jià)結(jié)果的權(quán)威性;以信息化系統(tǒng)為平臺，落實(shí)全面績效管理全過程監(jiān)控。

（四）維修改造項(xiàng)目全過程績效報(bào)告制度的落實(shí)

維修改造項(xiàng)目全過程績效報(bào)告的效率效果取決于全過程監(jiān)控實(shí)施的效率效果。全過程績效報(bào)告制度的落實(shí)也是運(yùn)行績效監(jiān)控有力措施。因此維修改造項(xiàng)目的績效報(bào)告有賴于全過程績效管理監(jiān)督機(jī)制的健全和信息管理平臺的高效。此外，鑒于報(bào)告本身作用的發(fā)揮，對于績效報(bào)告制度的具體落實(shí)還應(yīng)該做到：

1.預(yù)算績效全過程跟蹤管理。維修改造項(xiàng)目管理部門需定期向財(cái)務(wù)部門及上級主管部門匯報(bào)，就項(xiàng)目預(yù)算績效的實(shí)現(xiàn)程度、存在的問題及下一步工作重點(diǎn)予以充分說明。全過程績效跟蹤管理機(jī)制可使管理層時(shí)刻了解項(xiàng)目進(jìn)度、目標(biāo)完成情況，并針對存在的偏差給予修正意見。

2.除了維修改造項(xiàng)目預(yù)算績效報(bào)告的定期編制，為了防止績效報(bào)告編制流于形式，還要加強(qiáng)對維修改造項(xiàng)目績效報(bào)告本身的績效評價(jià)，績效報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)盡可能詳細(xì)具體。就績效報(bào)告與維修改造項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)度、報(bào)告結(jié)果對項(xiàng)目的指導(dǎo)作用進(jìn)行定期的總結(jié)完善，以期達(dá)到更好的績效指導(dǎo)作用。

（五）基層央行維修改造項(xiàng)目績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用

項(xiàng)目竣工后的績效評價(jià)是全過程績效管理的最后關(guān)鍵點(diǎn)，其內(nèi)容為根據(jù)事前制定的項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)對期末或者項(xiàng)目竣工后的產(chǎn)出或結(jié)果開展最終評價(jià)。事后項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)涵蓋項(xiàng)目產(chǎn)出、執(zhí)行效率、成本效益及使用對象滿意度等方面?？冃гu價(jià)除了把握預(yù)算支出的合理性、合規(guī)性，更要將維修改造項(xiàng)目使用效益的評價(jià)放到重要位置，對于一些綜合效益指標(biāo)可能需要在較長時(shí)間段取得，所有績效評價(jià)不能急求冒進(jìn)，要長時(shí)間追蹤，以致力于達(dá)到更加長遠(yuǎn)的預(yù)算決策。

基層央行維修改造項(xiàng)目完工后的績效評價(jià)是全過程績效管理的落腳點(diǎn)，但不是全過程績效管理的最終歸宿?？冃гu價(jià)結(jié)果的運(yùn)用才是全過程績效管理的最終目的。因此可以通過預(yù)算績效考核來強(qiáng)化基層央行維修改造項(xiàng)目的績效管理。一是建立獎勵機(jī)制，對于在維修改造項(xiàng)目中取得良好績效管理效果或者有創(chuàng)新性舉措的基層單位，給予預(yù)算分配側(cè)重。二是強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，一方面可以通過健全評價(jià)結(jié)果公開機(jī)制，保證單位員工對預(yù)算信息知情權(quán)和監(jiān)督權(quán);另一方面對社會關(guān)注度高、影響力大的支出項(xiàng)目，還可以探索逐步向社會公開，接受社會監(jiān)督。

劉艷單位：中國人民銀行濟(jì)寧市中心支行;高紅單位：中國人民銀行嘉祥縣支行