南福文

【摘 ?要】論文根據(jù)開發(fā)區(qū)當(dāng)前預(yù)算管理體制情況，總結(jié)分析了預(yù)算監(jiān)督管理、預(yù)算報告、預(yù)算會計核算內(nèi)容、項目資金管理、預(yù)算績效評價、債務(wù)預(yù)算資金管理中存在的問題，根據(jù)實際工作經(jīng)歷和學(xué)識見解，提出了相應(yīng)的對策和建議，希望能夠拋磚引玉，為改革、完善開發(fā)區(qū)財政預(yù)算管理體制提供有益的借鑒。

【Abstract】According to the current situation of budget management system in development zone， this paper summarizes and analyzes the problems existing in budget supervision and management， budget report， budget accounting content， project fund management， budget performance evaluation and debt budget fund management. According to the actual work experience and knowledge， this paper puts forward the corresponding countermeasures and suggestions， hoping to use the immature opinions of this paper to lead to better opinions of others， so as to provide beneficial reference for the reform and improvement of the financial budget management system of development zone.

【關(guān)鍵詞】開發(fā)區(qū);改革創(chuàng)新;體制;財政預(yù)算管理;現(xiàn)狀;發(fā)展思路

【Keywords】development zone; reform and innovation; system; financial budget management; current situation; development ideas

【中圖分類號】F812.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2020）11-0022-02

1 引言

為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步加強各類開發(fā)區(qū)建設(shè)，增強園區(qū)功能優(yōu)勢，近年來，各地開發(fā)區(qū)都進(jìn)行了體制改革，創(chuàng)新發(fā)展思路，創(chuàng)新管理模式，創(chuàng)新財政體制，探索開發(fā)區(qū)發(fā)展模式。在新形勢下，要做好預(yù)算管理工作，必須規(guī)范預(yù)算管理體制，將所有財政性和非財政性資金全部納入預(yù)算管理，建立完整的預(yù)算報告體系，從而提高預(yù)算會計信息質(zhì)量和效率，進(jìn)一步加大預(yù)算會計監(jiān)督力度，杜絕違規(guī)違法行為，促進(jìn)開發(fā)區(qū)健康、快速發(fā)展。

2 開發(fā)區(qū)預(yù)算管理現(xiàn)狀

2.1 預(yù)算監(jiān)督管理不到位

開發(fā)區(qū)在現(xiàn)有體制下，雖然已制定年度預(yù)算報告和決算報告，但未形成完整規(guī)范的預(yù)算管理體系，應(yīng)納入預(yù)算管理的各種非稅收入未及時入庫，或者根本不入庫，列收列支現(xiàn)象比較普遍，預(yù)算收支不能反映開發(fā)區(qū)真實情況。預(yù)算收入和預(yù)算支出失真。開發(fā)區(qū)管理委員會作為開發(fā)區(qū)的管理機關(guān)，不是一級政府，財政上并不獨立，沒有自己的金庫，實際上不能掌握預(yù)算收支，只能依靠縣財政撥付調(diào)度款的方式進(jìn)行資金支付，這就造成了有收入沒資金，不能按照預(yù)算進(jìn)度安排支出，這樣一來，開發(fā)區(qū)在一定程度上難以執(zhí)行預(yù)算。

2.2 預(yù)算報告不規(guī)范

開發(fā)區(qū)財政預(yù)算沒有法定監(jiān)督機關(guān)，這樣，預(yù)算編制一定程度上只是一種形式。財政體制一般采用與政府分成財力的管理模式，納入政府財政預(yù)算管理，由財政機關(guān)按開發(fā)區(qū)財政收入進(jìn)度撥付財力，年末與財政局結(jié)算，開發(fā)區(qū)沒有資金調(diào)度權(quán)利，即使應(yīng)撥付的財力也經(jīng)常拖欠。由于以上原因，開發(fā)區(qū)年初預(yù)算一般根據(jù)上級下達(dá)任務(wù)計劃編制完成，在現(xiàn)有國家降費減稅、企業(yè)經(jīng)營普遍不景氣的情況下，預(yù)算執(zhí)行很難達(dá)到目標(biāo)。在預(yù)算會計核算上，由于年終決算是按照以收定支的方法編制，為了保證收支平衡，要么虛列支出，要么隱瞞支出，不能真實反映年度預(yù)算執(zhí)行情況。

2.3 預(yù)算會計核算的內(nèi)容不能涵蓋全部收支

開發(fā)區(qū)體制改革后，收支范圍擴大。收入既包括納入預(yù)算的財政資金，也包括未納入預(yù)算的其他資金，還包括新成立公司、平臺經(jīng)營收入資金;支出既包括財政安排的項目資金和基本支出資金，還包括新成立企業(yè)、平臺的投入資金，為資金監(jiān)管帶來一定難度，也存在一些政策盲區(qū)。由于單位收支未能全部納入預(yù)算管理，造成預(yù)算決算與單位收入支出的會計信息不能完全一致，同時，還存在著項目支出與基本支出相互混淆的問題。預(yù)算未能起到駕馭全部收入支出的作用。一般開發(fā)區(qū)都設(shè)有機關(guān)經(jīng)費賬和基本建設(shè)賬，具體運作中，會產(chǎn)生很多收入不入庫，無法體現(xiàn)真實的非稅收入情況，如收入的企業(yè)遷占補償資金、為企業(yè)提供服務(wù)收取的資金，使用開發(fā)區(qū)設(shè)施收取的資金等。

2.4 項目資金管理不規(guī)范

項目建設(shè)沒有預(yù)算資金安排，只是大體框算一下資金情況就上馬，造成入不敷出，形成債務(wù)危機，面臨著訴訟危險，為開發(fā)區(qū)的健康發(fā)展帶來一定風(fēng)險。由于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資數(shù)額巨大，既存在上級資金安排的建設(shè)項目，也存在自有資金安排的建設(shè)項目，資金管理缺乏預(yù)算統(tǒng)籌，存在監(jiān)管不力現(xiàn)象。

2.5 財政預(yù)算支出績效評價工作滯后

按照“誰批復(fù)預(yù)算，誰批復(fù)績效目標(biāo)”的原則，預(yù)算應(yīng)對項目資金進(jìn)行全方位監(jiān)管，但是，由于體制和管理制度的原因，普遍存在對項目資金監(jiān)管不力現(xiàn)象。對預(yù)算資金運行的有效性未起到監(jiān)控作用，未能對基本運行支出和項目支出進(jìn)行績效考核評價。

2.6 債務(wù)預(yù)算資金管理不到位

由于預(yù)算會計實行收付實現(xiàn)制核算，對開發(fā)區(qū)的債務(wù)情況不能真實反映，特別是很多隱形債務(wù)不能在預(yù)算會計報表中體現(xiàn)，造成會計信息不實情況。有些情況下，預(yù)算沒有安排，資金沒有落實，為了建設(shè)形象工程，為了完成上級安排投資項目，在論證不充分、評審不嚴(yán)格的情況下，草率上馬，導(dǎo)致拖欠施工單位資金情況比較普遍。2020年新冠病毒疫情發(fā)生以來，國家為了刺激經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)行了大量政府債券，開發(fā)區(qū)為了加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，也普遍申請了許多，這些債務(wù)資金還本付息的壓力都比較大，需要預(yù)算以后年度統(tǒng)籌安排。

3 加強開發(fā)區(qū)預(yù)算管理的對策和建議

3.1 建立規(guī)范有效的預(yù)算報告體系

完善總預(yù)算會計制度，探索開發(fā)區(qū)科學(xué)有效的預(yù)算編制方法，提高預(yù)算質(zhì)量和約束力。按照合理、科學(xué)、實事求是、量入為出的原則，編制年度預(yù)算，增強預(yù)算的剛性和約束力，同時要探索開發(fā)區(qū)預(yù)算編制方法，拓展現(xiàn)有的預(yù)算會計核算的內(nèi)容，綜合實際狀況設(shè)置預(yù)算會計系統(tǒng)，把包括財政預(yù)算資金、非財政預(yù)算資金和開發(fā)區(qū)國有企業(yè)運營收入全部納入預(yù)算管理，綜合實際狀況編制會計核算的科目狀況，將預(yù)算之外的資金、企業(yè)運營資金以及開發(fā)區(qū)的債務(wù)資金融入開發(fā)區(qū)總預(yù)算會計核算系統(tǒng)中。完善開發(fā)區(qū)財務(wù)報告體系，提升會計報表的內(nèi)容真實性和完整性，全面反映開發(fā)區(qū)的真實財務(wù)狀況和運營成效。

3.2 加強預(yù)算監(jiān)督管理

全面加強開發(fā)區(qū)預(yù)算管理，所有支出必須符合預(yù)算管理要求，不得無預(yù)算列支或者超預(yù)算列支，預(yù)算確需要調(diào)整的必須報開發(fā)區(qū)管委會研究決定，具體工作中，通過跟蹤審計監(jiān)督部門預(yù)算資金使用、管理過程。特別是對項目資金要評審、立項、資金撥付、績效評價等方面進(jìn)行全方位監(jiān)督，保證資金專款專用。嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付制度，落實會計集中核算，實施收支兩條線，嚴(yán)格遵守《預(yù)算法》和《政府會計準(zhǔn)則制度》，根據(jù)開發(fā)區(qū)實際情況，完善相關(guān)規(guī)章制度和管理辦法，將預(yù)算會計監(jiān)督管理職能法治化軌道中。設(shè)置財政監(jiān)督崗、績效考核崗，落實責(zé)任制，明確財政部門負(fù)責(zé)人、預(yù)算管理負(fù)責(zé)人的職責(zé)，對在預(yù)算監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為，給予相應(yīng)處罰，并追究相關(guān)人員的責(zé)任，從而提高財政監(jiān)督權(quán)威性。

3.3 規(guī)范預(yù)算會計核算的內(nèi)容

新政府會計制度的實施，整合了單位預(yù)算會計和經(jīng)費、基建、其他部門會計，對加強預(yù)算管理，提供全面完整的會計信息，滿足行政事業(yè)單位的發(fā)展需求起到了很大的促進(jìn)作用，但同時還有許多需要銜接、完善的地方，比如預(yù)算會計實行收付實現(xiàn)制，經(jīng)費和部門會計實行權(quán)責(zé)發(fā)生制，核算的基礎(chǔ)和目的不同，會計信息提供存在差異，再就是經(jīng)費會計核算所有收支項目，包括增加了或有負(fù)債、對應(yīng)收賬款計提壞賬準(zhǔn)備等內(nèi)容，而預(yù)算會計只核算實有資金收支項目，資金收支銜接上存在一定難度，這就要求經(jīng)費會計按預(yù)算管理要求合理設(shè)置會計科目，全面準(zhǔn)確地反映開發(fā)區(qū)的收入支出情況。所有非稅收入和其他收入及時入庫和納入財政專戶管理，債務(wù)收入全部納入財政預(yù)算，國有公司經(jīng)營收入也要盡量納入預(yù)算。

3.4 加強項目資金管理，做好績效考核評價工作

對預(yù)算資金特別是項目資金要進(jìn)行績效考核，事前事中事后監(jiān)管，嚴(yán)格項目類預(yù)算編制，強化預(yù)算單位和項目主體單位的責(zé)任意識，預(yù)算單位要編制預(yù)算績效說明書，闡明項目實施的必要性、可行性和有效性，項目資金支付要按月編制資金使用計劃和說明，嚴(yán)格控制項目資金的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，項目資金不得交叉使用。同時要創(chuàng)新績效評價體系和評價方式方法，真正反映財政預(yù)算資金的作用，體現(xiàn)財政預(yù)算資金的使用目標(biāo)。

4 結(jié)語

本文作者從事開發(fā)區(qū)財務(wù)、財政工作二十多年，經(jīng)歷了開發(fā)區(qū)從新生事物到發(fā)展壯大，從粗放式發(fā)展到規(guī)范化管理的過程。結(jié)合開發(fā)區(qū)預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的問題，粗略提出了一些看法和建議，力求探索解決開發(fā)區(qū)目前存在問題的有效途徑，為完善開發(fā)區(qū)財政預(yù)算管理體制提供有益的借鑒，促進(jìn)預(yù)算會計管理工作有序開展，為開發(fā)區(qū)健康、良性發(fā)展獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

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