趙金娃

摘 要：隨著2015年1月新《預(yù)算法》和2018年9月份《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》頒布實(shí)施，高等學(xué)校建設(shè)和實(shí)施全方位、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系已成為必然要求，但是在實(shí)施過(guò)程中，受預(yù)算管理理念以及管理水平等因素的局限和影響，部分高校的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施效果難達(dá)預(yù)期。本文結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)理論，對(duì)高校在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行分析和總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上提出其優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理的主要方法和對(duì)策，希望能夠?qū)Ω咝ｎA(yù)算績(jī)效管理水平的提升有所幫助。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效管理;高校;問(wèn)題;優(yōu)化

一、引言

2018年中央頒布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，在該文件中明確提出要用3―5年的時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程和全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，把預(yù)算績(jī)效管理工作提上了重要議程。目前我國(guó)高校基本已經(jīng)按照相關(guān)規(guī)定推進(jìn)實(shí)施了預(yù)算績(jī)效管理，從實(shí)施效果來(lái)看雖然取得了一定的成效，但是從總體來(lái)看實(shí)施效果仍然難達(dá)預(yù)期。鑒于此，本文以提升高校的預(yù)算績(jī)效管理水平為主要目標(biāo)，分別從基礎(chǔ)理論、實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題、優(yōu)化的方法和對(duì)策等方面加以分析和闡述。

二、預(yù)算績(jī)效管理概述

預(yù)算績(jī)效管理主要是在預(yù)算管理過(guò)程中，把績(jī)效管理方法和理念融入預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督考評(píng)的所有管理過(guò)程，最終實(shí)現(xiàn)二者有機(jī)融合的一種預(yù)算管理模式。與傳統(tǒng)的預(yù)算管理方法相比，預(yù)算績(jī)效管理具有以下三個(gè)方面的主要特點(diǎn)：一是預(yù)算績(jī)效管理以結(jié)果為導(dǎo)向，以預(yù)算引導(dǎo)資金配置，并對(duì)其進(jìn)行控制;二是能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)預(yù)算的全過(guò)程管理，即預(yù)算績(jī)效管理是融合了事前、事中和事后的監(jiān)督管理模式，能夠形成一個(gè)有效的管理閉環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的全過(guò)程管理;三是評(píng)價(jià)指標(biāo)具有可量化性，即預(yù)算績(jī)效管理是建立在一整套能夠反映預(yù)算資金使用效率和效益的指標(biāo)體系基礎(chǔ)上的，因此在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，績(jī)效的可量化性是核心特點(diǎn)。

三、高校預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

高校作為全額撥款的事業(yè)單位，其預(yù)算績(jī)效越來(lái)越受到財(cái)政部門(mén)的重視，并且在實(shí)務(wù)中高校也在預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域進(jìn)行了一定的實(shí)踐探索，取得了一定的管理成果，但是從總體來(lái)看受多種因素的影響和局限，高校在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中仍然存在不少問(wèn)題。

1.在預(yù)算績(jī)效管理理念方面仍然比較欠缺

良好的預(yù)算績(jī)效管理理念是預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的基礎(chǔ)環(huán)境。當(dāng)前國(guó)家將高校確定為公益二類的事業(yè)單位，以區(qū)別于企業(yè)類營(yíng)利機(jī)構(gòu)，減少其對(duì)投資回報(bào)和成本的關(guān)注度，因此也造成了其過(guò)于關(guān)注社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而忽略了預(yù)算資金使用效益，普遍認(rèn)為預(yù)算管理就是盡量向主管單位和部門(mén)爭(zhēng)取盡可能多的財(cái)政預(yù)算資金，然后在高校運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中積極推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行就可以了，從而弱化了預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中的約束管控作用，大幅降低了預(yù)算資金的使用效益，最終造成預(yù)算績(jī)效管理因理念欠缺而管控效果不佳。

2.預(yù)算在編制環(huán)節(jié)的績(jī)效管理較為薄弱

科學(xué)合理的預(yù)算編制能夠?yàn)轭A(yù)算績(jī)效管理的有效性提供較為有利的條件，但是從實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前部分高校在預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在績(jī)效管理薄弱的問(wèn)題。一是預(yù)算績(jī)效的目標(biāo)較為模糊，即在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定過(guò)程中，僅對(duì)部分需要申報(bào)預(yù)算目標(biāo)的項(xiàng)目支出進(jìn)行了績(jī)效目標(biāo)編制，并且在編制過(guò)程中沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)性論證，合理性有待考證，而對(duì)于其他的費(fèi)用支出基本上未編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置不科學(xué)、不全面最終在一定程度上對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的效果產(chǎn)生了不利影響;二是預(yù)算在編制過(guò)程中不夠全面，即在預(yù)算編制過(guò)程中，從收入去向來(lái)看，部分收入項(xiàng)目未在高校的部門(mén)預(yù)算報(bào)表中進(jìn)行體現(xiàn)，而從收入的來(lái)源來(lái)看，部分諸如分銷或者校辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的收入未納入預(yù)算管理，從而造成納入預(yù)算編制的內(nèi)容不夠完整全面，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的效果產(chǎn)生了弱化作用;三是預(yù)算在編制過(guò)程中的方法有待改進(jìn)，即在預(yù)算編制過(guò)程中雖然要求采用零基預(yù)算的方法來(lái)進(jìn)行預(yù)算編制，但是在實(shí)踐中仍然有部分高校為減少工作量而采用了在歷史基數(shù)上追加一定比例的增量預(yù)算編制方法，部分高校雖然采用了零基預(yù)算，但是在編制過(guò)程中受人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和資料收集不全的局限，對(duì)零基預(yù)算編制數(shù)據(jù)缺乏細(xì)致的分類和審核，預(yù)算編制結(jié)果與實(shí)際脫節(jié)，從而對(duì)預(yù)算績(jī)效管理效果產(chǎn)生不利影響。

3.高校預(yù)算績(jī)效管理的評(píng)價(jià)機(jī)制有待改善

一是績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效目標(biāo)的融合度有待提升，即績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置在科學(xué)性和全面性方面存在瑕疵，而預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)則主要是以績(jī)效目標(biāo)為依據(jù)，一旦目標(biāo)存在瑕疵或者缺失，將會(huì)造成高校的績(jī)效評(píng)價(jià)弱化為合規(guī)性考核;二是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的體系不夠完善，一方面對(duì)項(xiàng)目支出所設(shè)置的共性評(píng)價(jià)指標(biāo)與高校的服務(wù)特性存在不適應(yīng)性，不能客觀科學(xué)地進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，另一方面則是對(duì)基本支出沒(méi)有設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，造成預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)難以充分發(fā)揮作用;三是對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用不夠充分，即在實(shí)務(wù)中預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)一般是在預(yù)算編制完成并執(zhí)行之后才進(jìn)行的，具有一定的滯后性，從而造成預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)的契合度不高，從而影響了績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)預(yù)算管理的約束管控效果。

四、高校優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策

1.對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理的流程進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化

健全完善的預(yù)算績(jī)效管理流程使理清預(yù)算績(jī)效管理不同環(huán)節(jié)之間相互關(guān)系，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理效果十分重要，在此結(jié)合新預(yù)算法的相關(guān)內(nèi)容以及高校的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐，將其預(yù)算績(jī)效管理的流程設(shè)計(jì)如圖1。

圖1 高校預(yù)算績(jī)效管理流程

在圖1中，在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定之后，從預(yù)算編制到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算編制產(chǎn)生相應(yīng)的結(jié)果反饋，從而形成了一個(gè)較為完整的閉環(huán)，并在各個(gè)環(huán)節(jié)輔以相應(yīng)的內(nèi)部和外部監(jiān)督，最終使得預(yù)算績(jī)效管理形成一個(gè)良好的實(shí)施環(huán)境，促使其能夠充分發(fā)揮管控作用，提升財(cái)政預(yù)算資金的使用效率和效果。

2.高校優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理的具體路徑

一是要對(duì)預(yù)算績(jī)效管理理念進(jìn)行強(qiáng)化，為其有效實(shí)施創(chuàng)造一個(gè)較為良好的環(huán)境。高校一方面要通過(guò)各種培訓(xùn)、制度宣貫以及會(huì)議傳達(dá)等方式對(duì)預(yù)算績(jī)效管理理念進(jìn)行強(qiáng)化，提高所有人員參與預(yù)算績(jī)效管理的主動(dòng)性和積極性;另一方面則是高校的決策層、預(yù)算執(zhí)行部門(mén)管理層、預(yù)算編制人員和財(cái)務(wù)人員要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理理念，在預(yù)算管理過(guò)程中積極從績(jī)效的視角來(lái)對(duì)預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審視，從而來(lái)改善高校在預(yù)算管理過(guò)程中不重視績(jī)效的認(rèn)知偏差問(wèn)題，為預(yù)算績(jī)效管理的有效實(shí)施提供實(shí)施環(huán)境。

二是對(duì)高校的預(yù)算編制績(jī)效管理進(jìn)行優(yōu)化。首先是在預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的明確方面，要在遵循具體、可衡量、可實(shí)現(xiàn)、相關(guān)性以及時(shí)限性等基本原則的基礎(chǔ)上，分別結(jié)合預(yù)期產(chǎn)出及效果、成本資源耗費(fèi)以及服務(wù)對(duì)象的滿意程度等預(yù)算績(jī)效影響因素進(jìn)行目標(biāo)明確，從事前為預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)合理性奠定基礎(chǔ);其次是要從提升預(yù)算編制的全面性和完整性入手加以優(yōu)化，即高校應(yīng)當(dāng)對(duì)自身的業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理和分析，要確保所有應(yīng)納入預(yù)算管理的收支均已納入，從而為預(yù)算績(jī)效管理所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性提供強(qiáng)有力的保障，這樣才能為預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)性和合理性創(chuàng)造條件;最后是要對(duì)預(yù)算的編制方法進(jìn)行改善，即在以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，綜合運(yùn)用零基預(yù)算、增量預(yù)算和成本效益績(jī)效預(yù)算的編制方法，在提高預(yù)算編制效率的同時(shí)，還能有效改善其與實(shí)際的契合度，提高預(yù)算績(jī)效管理的效果。

三是要對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)考評(píng)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化和完善。要通過(guò)預(yù)算績(jī)效考評(píng)機(jī)制的健全與完善來(lái)優(yōu)化高校的預(yù)算績(jī)效管理，須從兩個(gè)方面來(lái)實(shí)施：一方面要對(duì)績(jī)效考評(píng)機(jī)制進(jìn)行完善和強(qiáng)化，即分別從建立以財(cái)務(wù)部門(mén)為主導(dǎo)的多角度評(píng)價(jià)體系、強(qiáng)化對(duì)基本支出的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、從投入、過(guò)程、效果和結(jié)果四個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)不同級(jí)別的指標(biāo)內(nèi)容和分值形成指標(biāo)評(píng)價(jià)體系、采用定性和定量相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)方法等步驟對(duì)預(yù)算績(jī)效的考評(píng)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化;另一方面要從形成問(wèn)題反饋及整改的閉環(huán)、與預(yù)算編制實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)以及形成對(duì)高校管理層的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制等角度來(lái)強(qiáng)化對(duì)預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果的應(yīng)用度，充分發(fā)揮其在高校預(yù)算管理過(guò)程中的管控作用。

五、結(jié)語(yǔ)

本文以高校的預(yù)算績(jī)效管理為研究對(duì)象，在從多個(gè)角度對(duì)高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理存在問(wèn)題進(jìn)行分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，分別從優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理的流程以及具體環(huán)節(jié)的角度提出了高校健全和完善其預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理效果的方法和對(duì)策。

參考文獻(xiàn)

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2.陳燕飛.新《預(yù)算法》背景下高校預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題探析――以H高校為例.南昌航空大學(xué)，2019.

（責(zé)任編輯：王文龍）