潘進(jìn) 柯紅軍 吳楊青

[摘要]數(shù)據(jù)是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)，將分散在國土、住建、農(nóng)林等部門的各類農(nóng)村存量登記數(shù)據(jù)進(jìn)行整合建庫，是實(shí)施農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記發(fā)證工作的基本前提。在充分了解現(xiàn)有登記成果的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“完整”、“一致”、“規(guī)范”的基本原則，按照“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”、“急用先行”、“尊重歷史”、“分類處置”的工作要求，以宗地為基礎(chǔ)，以不動(dòng)產(chǎn)單元為基本單位，通過空間關(guān)聯(lián)和屬性匹配相結(jié)合的方法進(jìn)行落宗關(guān)聯(lián)，梳理業(yè)務(wù)邏輯并組織交叉分析與驗(yàn)證，基于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行規(guī)范化整理，補(bǔ)充開展權(quán)籍調(diào)查，逐步建成覆蓋全面、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、相互管理的城鄉(xiāng)一體不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫，為開展農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供數(shù)據(jù)保障

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn);不動(dòng)產(chǎn)登記;數(shù)據(jù)整合;整合方法

[中圖分類號(hào)]D923.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的重要部分及“最后一公里”，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展、保障農(nóng)民合法權(quán)益等工作的基礎(chǔ)和前提。其內(nèi)容包括集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋等建筑物所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)及森林和林木所有權(quán)等，原登記職能分散在國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門，信息化水平參差不齊，業(yè)務(wù)管理要求不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、存儲(chǔ)方式各不相同，信息查詢渠道不暢，無法滿足不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的要求。因此，在參考城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)整合的基礎(chǔ)上開展農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)整合工作，研究其工作流程和方法，最終建成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、內(nèi)容全面、相互關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)一體不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫，為推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記、信息共享查詢、數(shù)據(jù)匯交等奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

1數(shù)據(jù)現(xiàn)狀

1.1集體土地?cái)?shù)據(jù)現(xiàn)狀

實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記前，原國土部門承擔(dān)的集體土地登記主要包括集體土地所有權(quán)登記、集體建設(shè)用地使用權(quán)登記和宅基地使用權(quán)登記三類。二次調(diào)查之前，不少地方已結(jié)合實(shí)際組織開展了部分集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)及宅基地使用權(quán)初始調(diào)查及登記，積累了一定的集體土地登記數(shù)據(jù)和資料。2011年，為貫徹落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神和2010年中央1號(hào)文件有關(guān)要求，國土部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求在2012年底實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。大部分地區(qū)在二調(diào)成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際開展了集體土地所有權(quán)核查及登記發(fā)證工作，建成了相對(duì)規(guī)范、完整的所有權(quán)登記數(shù)據(jù)庫。2014年，國土部、財(cái)政部、建設(shè)部等五部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，但很多地方將工作重點(diǎn)主要放在城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)登記方向，在農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)方面僅開展了一些試點(diǎn)調(diào)查及登記工作，未能形成覆蓋全面、相對(duì)完整規(guī)范的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記數(shù)據(jù)庫。

近些年來，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)、權(quán)屬、界線等發(fā)生了明顯變化，但日常變更登記卻未能及時(shí)跟上，導(dǎo)致當(dāng)前所有權(quán)登記成果的現(xiàn)勢性、準(zhǔn)確性、權(quán)威性較差，無法為集體建設(shè)用地、宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等調(diào)查提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，難以滿足后續(xù)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記需求。隨著新農(nóng)村建設(shè)的全面推進(jìn)，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，但因政策法規(guī)及歷史原因等制約，農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地的審批與登記工作相對(duì)滯后，導(dǎo)致初始登記數(shù)據(jù)與實(shí)際現(xiàn)狀嚴(yán)重不符，難以支撐后期農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作。

1.2村鎮(zhèn)房屋數(shù)據(jù)現(xiàn)狀

我國長期以來缺乏統(tǒng)一的村鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)登記管理制度，各地在實(shí)踐過程中做法不一，登記管理機(jī)構(gòu)混亂，存在村鎮(zhèn)建設(shè)行政管理部門、房地產(chǎn)行政管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或其他縣政府指定部門負(fù)責(zé)等多種情形，造成登記條件不統(tǒng)一、登記程序不規(guī)范、登記要件不齊全、產(chǎn)權(quán)證書不一致等問題，甚至出現(xiàn)了同一房屋多頭發(fā)證、多級(jí)發(fā)證等情形;大部分地區(qū)的村鎮(zhèn)房屋登記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府村鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)具體承辦，管理方式相對(duì)落后，登記資料以紙質(zhì)檔案方式存放為主，信息化水平低，未建立統(tǒng)一的房產(chǎn)登記庫，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較差。

1.3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)數(shù)據(jù)現(xiàn)狀

2008年以來，中央高度重視農(nóng)村土地承包工作，明確要求做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，規(guī)范和完善農(nóng)村土地二輪延保工作。2009年，農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作方案>的通知》，逐步啟動(dòng)確權(quán)登記試點(diǎn)工作。2013年中央1號(hào)文件明確提出，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。截至2018年底，我國基本建成了統(tǒng)一的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫，為過渡期后將其納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定了較好地工作基礎(chǔ)。

1.4集體林權(quán)數(shù)據(jù)現(xiàn)狀

長期以來，國家高度重視林地林權(quán)管理工作，逐步建立起了比較完備的林權(quán)管理法規(guī)政策體系，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了林權(quán)證式樣、統(tǒng)一了登記發(fā)證程序，實(shí)現(xiàn)了林權(quán)登記的規(guī)范化管理。截至2012年底，90%以上的集體林地完成了勘界確權(quán)工作。但因農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化快，變更登記管理不及時(shí)，新老權(quán)證替換率偏低，導(dǎo)致當(dāng)前林權(quán)登記成果的現(xiàn)勢性、準(zhǔn)確性較差。

2整合難點(diǎn)

2.1數(shù)據(jù)量大且關(guān)系復(fù)雜

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)涉及面廣，包含內(nèi)容多，相關(guān)部門積累了大量的圖屬檔調(diào)查和登記數(shù)據(jù)。

2.2數(shù)據(jù)多源異構(gòu)

一直以來，相較于城鎮(zhèn)建成區(qū)，各地政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的確權(quán)登記重視程度不足，大多采用縣級(jí)主管部門指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)口機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)的工作方式，承辦部門各自為政，信息化水平參差不齊，數(shù)據(jù)采集、處理、存儲(chǔ)與更新等方法均不統(tǒng)一，時(shí)代特征明顯，導(dǎo)致存量數(shù)據(jù)在結(jié)構(gòu)、語法、語義等方面差異明顯。

2.3數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記涉及的權(quán)利類型較多，具有時(shí)間跨度長、空間范圍廣、涉及部門多、基礎(chǔ)力量薄弱等特點(diǎn)。

3整合流程及方法

3.1資料收集與分析

資料收集是開展不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)整合的基礎(chǔ)和前提。從自然資源、住建、農(nóng)林等部門收集不同時(shí)期形成的涵蓋集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、宅基地、村鎮(zhèn)房屋、承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等農(nóng)村確權(quán)登記的各類資料，主要包括電子圖件、數(shù)據(jù)庫、檔案、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及相關(guān)政策文件等。認(rèn)真研究地方各類農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記歷史沿革，了解當(dāng)前登記資料的演變過程，從完整性、規(guī)范性、一致性、合法性、現(xiàn)勢性、空間參考等方面分析數(shù)據(jù)基本情況及特點(diǎn)。在滿足國家、省不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際業(yè)務(wù)需求，編制具有本地特色的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和整合方案。

3.2規(guī)范化整理

規(guī)范化整理分為空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)兩大類。農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)空間數(shù)據(jù)具有覆蓋范圍廣、數(shù)據(jù)量大、存儲(chǔ)格式不一致、管理部門及生產(chǎn)工藝不統(tǒng)一等特點(diǎn)，數(shù)據(jù)整理的第一步是進(jìn)行格式和坐標(biāo)轉(zhuǎn)換，將Maplnfo、CAD、VCT等格式的空間數(shù)據(jù)統(tǒng)一轉(zhuǎn)化到通用的ArcGIS格式上，將北京54、西安80等坐標(biāo)系的空間數(shù)據(jù)統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為CGCS2000坐標(biāo)系上;然后基于集體建設(shè)用地、宅基地、承包經(jīng)營權(quán)、林地等土地使用權(quán)進(jìn)行交叉分析，疊加集體土地所有權(quán)、房屋、林班等進(jìn)行交叉分析，篩選清洗無效、冗余、失聯(lián)、沖突的空間圖形。對(duì)收集的屬性數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一格式轉(zhuǎn)換，篩選剔除無效冗余記錄，并基于檔案資料登記進(jìn)行補(bǔ)錄，根據(jù)地籍、房屋、承包經(jīng)營權(quán)等現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范化處理。在圖屬整理的基礎(chǔ)上，建立完善空間圖形、登記對(duì)象、登記業(yè)務(wù)、權(quán)利人四者之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，最終形成相對(duì)完整、準(zhǔn)確、一致、規(guī)范的集體土地、村鎮(zhèn)房屋、林權(quán)三大類專題數(shù)據(jù)集。

3.3數(shù)據(jù)整合關(guān)聯(lián)

整合關(guān)聯(lián)主要包括城鄉(xiāng)整合、落宗關(guān)聯(lián)、轉(zhuǎn)換遷移與不動(dòng)產(chǎn)單元編碼四部分工作。首先，在分析前期成果的基礎(chǔ)上補(bǔ)充開展城鄉(xiāng)整合，調(diào)整優(yōu)化地籍區(qū)及子區(qū)劃定成果，對(duì)集體土地所有權(quán)及各類使用權(quán)宗地進(jìn)行統(tǒng)一編碼;然后基于空間關(guān)聯(lián)和屬性匹配相結(jié)合的方法進(jìn)行批量化房屋、林班落宗，剩余未落宗定作物可通過人工判讀、權(quán)籍調(diào)查等方式補(bǔ)充落宗，建立集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)（含集體建設(shè)用地、宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)等）以及房屋、林木等定作物之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系;再對(duì)比分析農(nóng)村地籍庫、房產(chǎn)庫、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)庫、林權(quán)庫與不動(dòng)產(chǎn)登記庫間的內(nèi)容結(jié)構(gòu)差異，根據(jù)本地實(shí)際業(yè)務(wù)需求明確數(shù)據(jù)遷移內(nèi)容及轉(zhuǎn)換規(guī)則，建立映射關(guān)系模型將各類專題數(shù)據(jù)集抽取轉(zhuǎn)換融合至農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)整合庫中;最后，分類分宗按不動(dòng)產(chǎn)單元編碼規(guī)則對(duì)土地、房屋、林木等不動(dòng)產(chǎn)單元進(jìn)行編碼，通過不動(dòng)產(chǎn)單元號(hào)重建主體、客體、權(quán)利三者之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，初步形成滿足農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的整合成果。

3.4數(shù)據(jù)質(zhì)檢

質(zhì)量檢查是保證整合成果質(zhì)量的重要手段，貫穿于數(shù)據(jù)整合的全過程，其檢查方法主要分為計(jì)算機(jī)自動(dòng)檢查和人工核查兩種。一方面，在國家《不動(dòng)產(chǎn)登記存量數(shù)據(jù)匯交成果質(zhì)量檢查細(xì)則》的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方登記業(yè)務(wù)及存量數(shù)據(jù)現(xiàn)狀，從規(guī)范完整性、邏輯一致性、圖屬關(guān)聯(lián)性、語義一致性、現(xiàn)勢有效性和拓?fù)湔_性等方面擴(kuò)充完善質(zhì)檢內(nèi)容和規(guī)則，并定制農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)質(zhì)檢工具進(jìn)行計(jì)算機(jī)自動(dòng)檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改，確保整合成果滿足農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記、信息共享查詢及數(shù)據(jù)匯交的基本要求。另一方面，嚴(yán)格遵守“兩檢一驗(yàn)”制度，基于全面檢查、專項(xiàng)檢查、隨機(jī)抽檢等人工核查方式設(shè)計(jì)質(zhì)量控制流程，驗(yàn)證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，確保最終成果滿足入庫應(yīng)用要求。

3.5數(shù)據(jù)入庫

數(shù)據(jù)入庫是不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)整合工作的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，直接決定了整合成果的應(yīng)用成效。定制入庫工具，將整合庫中質(zhì)檢合格的成果分類分批導(dǎo)入不動(dòng)產(chǎn)登記庫中，并更新完善其與權(quán)調(diào)庫、業(yè)務(wù)庫、檔案庫之問的關(guān)聯(lián)關(guān)系，做好與登記平臺(tái)、共享查詢平臺(tái)的有效銜接，為加快推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作提供數(shù)據(jù)支撐，為省部級(jí)存量數(shù)據(jù)匯交做好數(shù)據(jù)準(zhǔn)備。

4結(jié)束語

存量登記數(shù)據(jù)整合是順利推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的工作基礎(chǔ)。相較于城鎮(zhèn)地區(qū)，我國農(nóng)村地區(qū)的確權(quán)登記的工作基礎(chǔ)比較薄弱，存量數(shù)據(jù)具有量大且關(guān)系復(fù)雜、多源異構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，整合難度大。因此，在全面分析當(dāng)前數(shù)據(jù)現(xiàn)狀及實(shí)際需求的基礎(chǔ)上，充分借鑒城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)整合經(jīng)驗(yàn)，探討形成一套適用于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)的數(shù)據(jù)整合流程，將分散登記時(shí)期的各類集體土地、村莊房屋、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范化整理、整合關(guān)聯(lián)、質(zhì)檢入庫，最終建成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、內(nèi)容全面、城鄉(xiāng)一體的不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫，為下一步重點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證、推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

[參考文獻(xiàn)]

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[收稿日期]2020-07-22

[作者簡介]潘進(jìn)（1988-），男，安徽宣城人，工程師，碩士，研究方向：自然資源信息化。