劉圣平 周弼琪

摘 ?要：黨的十八大以來，探索了一系列強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的有效路徑，但偏重于紀(jì)委如何強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，少有對(duì)黨委如何加強(qiáng)監(jiān)督進(jìn)行研究。本研究以理論研究為重點(diǎn)，以文獻(xiàn)法為主要研究方法，通過梳理已有研究成果，找出黨委在強(qiáng)化監(jiān)督路徑上的理論缺口，提出強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、加強(qiáng)制度建設(shè)、抓住關(guān)鍵少數(shù)、善于相互監(jiān)督、暢通溝通渠道、深化政治巡察、鼓勵(lì)輿論監(jiān)督的黨委強(qiáng)化監(jiān)督路徑和建議，進(jìn)而勾勒出基本的理論框架，使之形成相對(duì)較為完善的理論結(jié)構(gòu)體系，并服務(wù)于具體工作，產(chǎn)生一定的實(shí)踐價(jià)值。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)監(jiān)督;黨委;路徑研究;黨章;條例

基金項(xiàng)目：本文系銅仁幼兒師范高等專科學(xué)校2020年度校級(jí)思政專項(xiàng)課題重點(diǎn)課題“黨委強(qiáng)化監(jiān)督路徑研究”（Tryz2020SZ02）階段性成果。

黨的十八大以來，對(duì)黨內(nèi)重大制度進(jìn)行了修訂完善。黨的十八屆六中全會(huì)，審議通過了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對(duì)于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨、化黨內(nèi)監(jiān)督、保持黨的先進(jìn)性和純潔性有著重要的意義。以習(xí)近平同志為核心的黨中央歷來重視黨內(nèi)監(jiān)督，習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上指出，黨要管黨、從嚴(yán)治黨，“管”和“治”都包含監(jiān)督。黨委監(jiān)督是全方位的監(jiān)督，包括對(duì)黨員的批評(píng)教育、組織處理、紀(jì)律處分等工作，黨委要任命干部，更要監(jiān)督干部。

一、引言

一直以來，我們習(xí)慣在談起強(qiáng)化監(jiān)督時(shí)，總會(huì)不自覺的想起紀(jì)委的監(jiān)督，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第四章對(duì)其進(jìn)行了明確：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查?！边@方面的研究成果，從中國(guó)知網(wǎng)（cnki.net）關(guān)鍵詞命中“紀(jì)委監(jiān)督”就有1168條，其中“黨內(nèi)監(jiān)督”有230條。而在關(guān)鍵詞搜索“黨委強(qiáng)化監(jiān)督路徑”雖有3條記錄，但與黨委強(qiáng)監(jiān)督相關(guān)的僅1條，中共寧波市委黨校劉彥昌教授《從民主集中制運(yùn)行機(jī)理看強(qiáng)化黨委內(nèi)部監(jiān)督功能的路徑》，該研究主要從民主集中制的視角，探尋強(qiáng)化民主集中制監(jiān)督功能的路子。當(dāng)然，就某一方面問題進(jìn)行深入研究的，也仍有部分學(xué)者。如：華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院錢道賡、趙守超《高校黨內(nèi)監(jiān)督中的黨委主體性探究》，就從明晰黨政職責(zé)劃分、改革創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制、完善黨委自身建設(shè)等方面，對(duì)高校黨內(nèi)監(jiān)督中黨委主體性進(jìn)行了探究。

不難看出，盡管國(guó)內(nèi)專家、學(xué)者對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督有著豐碩的研究成果，但同樣存在廣泛研究紀(jì)委監(jiān)督鮮有對(duì)黨委監(jiān)督進(jìn)行研究的現(xiàn)象，僅僅是單一視角（民主集中制）。并且該研究成果的發(fā)表時(shí)間是2003年，已經(jīng)不符合現(xiàn)有政策的出臺(tái)背景。同時(shí)就理論研究來說，黨委在監(jiān)督路徑上的研究，依然如“一顆顆珍珠”，尚未形成精美的“項(xiàng)鏈”。深化黨內(nèi)監(jiān)督理論研究，全面梳理黨委強(qiáng)化監(jiān)督路徑研究，將黨內(nèi)監(jiān)督由一元（紀(jì)委監(jiān)督）向二元（黨委監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督）升華，既有理論價(jià)值，同時(shí)對(duì)黨委更好履行監(jiān)督職責(zé)，進(jìn)一步理清黨委監(jiān)督的責(zé)與權(quán)，服務(wù)具體工作，抓好黨委監(jiān)督工作，又有一定的實(shí)踐意義。

二、黨委強(qiáng)化監(jiān)督的含義、作用及關(guān)系

（一）相關(guān)概念界定

理論研究初期，為使表述更為嚴(yán)謹(jǐn)，不至于產(chǎn)生理解上的分歧。為此，我們需要對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行明確界定。研究中所指的“黨委”是中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)委員會(huì)的簡(jiǎn)稱，特指中國(guó)共產(chǎn)黨的地方各級(jí)委員會(huì)和基層委員會(huì)。研究中所提的監(jiān)督，是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督，指的是各級(jí)黨組織和廣大黨員依據(jù)黨章和國(guó)家法律，對(duì)黨員和黨員干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的公務(wù)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督，主要包括黨組織的監(jiān)督和黨員相互間的監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督指依照黨章還有其他黨內(nèi)法規(guī)、制度要求，在組織、思想、作風(fēng)、紀(jì)律等方面，檢查、督促各級(jí)黨組織和所有黨員在黨的路線、方針和政策等方面的執(zhí)行情況的活動(dòng)。是故，黨內(nèi)監(jiān)督遵循的最高準(zhǔn)則是《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》?！饵h章》總綱黨的建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)“堅(jiān)持從嚴(yán)管黨治黨”的要求，其中就包括強(qiáng)化管黨治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督體系。在此基礎(chǔ)上，2016年10月27日修訂完善的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督有著明確的規(guī)定。在其第三章“黨委（黨組）的監(jiān)督”第十五條中指出，黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，書記是第一責(zé)任人，黨委常委會(huì)委員（黨組成員）和黨委委員在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)。

（二）黨委監(jiān)督的作用

黨內(nèi)監(jiān)督，作為黨的建設(shè)的重要組成部分，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的具體體現(xiàn)。而在黨內(nèi)監(jiān)督中，黨委（黨組）監(jiān)督是第一位的。之所以這樣認(rèn)為，主要依據(jù)來源于《黨章》。如：《黨章》第二十六條、四十六條分別作出了規(guī)定，“地方各級(jí)黨委在代表大會(huì)閉會(huì)期間領(lǐng)導(dǎo)本地方的工作”、“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。既是我們黨對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的高度概括，更充分說明了黨的領(lǐng)導(dǎo)是全方位的領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）在各地區(qū)、部門和單位中處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。人民網(wǎng)2017年4月轉(zhuǎn)發(fā)中紀(jì)委機(jī)關(guān)報(bào)《有的黨委書記只想要權(quán)力，不愿擔(dān)責(zé)任》一文，對(duì)當(dāng)前地方黨委不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，不愿負(fù)責(zé)、不敢擔(dān)當(dāng)問題進(jìn)行了披露。文章指出，有的地方黨委搞好人主義、“鴕鳥政策”，該發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問題不報(bào)告不處置;有的地方黨委把管黨治黨要求寫在紙上、掛在墻上、喊在嘴上，敷衍塞責(zé)、裝裝樣子，就是不往心里去。因此，正確認(rèn)識(shí)權(quán)力和責(zé)任關(guān)系，切實(shí)強(qiáng)化黨委監(jiān)督顯得尤為重要。

（三）黨委監(jiān)督與紀(jì)委監(jiān)督的同異

《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第四章第二十六條規(guī)定，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查，主要承擔(dān)三個(gè)方面具體任務(wù)。而黨委（黨組）的監(jiān)督職責(zé)主要包括四個(gè)方面。黨委監(jiān)督和紀(jì)委監(jiān)督的差異，一是履職主體的不同。紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，其履職主體是紀(jì)委班子，包括紀(jì)委書記、副書記和紀(jì)檢監(jiān)察干部;而黨委在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)有主體責(zé)任，既包括黨委書記（第一責(zé)任人），也包括黨委常委會(huì)委員（黨組成員）和黨委委員在內(nèi)的所有人員，也就是黨委（黨組）班子。通俗來講，我們常提到的班子成員履行“一崗雙責(zé)”，其實(shí)就是黨委監(jiān)督的重要方式，已經(jīng)納入黨委監(jiān)督的重要內(nèi)容。二是履職范圍的不同。黨委對(duì)同級(jí)紀(jì)委和所轄范圍內(nèi)紀(jì)律檢查工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，檢查其監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作情況，組織實(shí)施各項(xiàng)監(jiān)督制度，抓好督促檢查;紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)審查工作以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和執(zhí)紀(jì)審查情況在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告，紀(jì)委受上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。此外，黨委（黨組）的監(jiān)督，還包括對(duì)上級(jí)黨委、紀(jì)委工作提出意見和建議，開展監(jiān)督。而在監(jiān)督責(zé)任方面，黨委監(jiān)督和紀(jì)委監(jiān)督又實(shí)現(xiàn)了相互補(bǔ)充。黨委主要是對(duì)同級(jí)紀(jì)委進(jìn)行監(jiān)督，紀(jì)委則對(duì)同級(jí)黨委進(jìn)行監(jiān)督，二者相互進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督無死角。

三、黨委強(qiáng)化監(jiān)督的路徑和建議

強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。理清黨內(nèi)監(jiān)督的職責(zé)，特別是黨委監(jiān)督的職責(zé)，這是首要任務(wù)。無論是黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育，還是“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育，通過教育，更好明晰職責(zé)，使廣大黨員干部對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的思想認(rèn)識(shí)提升上來。以黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)、支部“三會(huì)一課”、微黨課、主題黨日等活動(dòng)，組織廣大黨員學(xué)習(xí)《黨章》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于黨風(fēng)廉政、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、黨內(nèi)監(jiān)督等方面的重要論述，結(jié)合本單位、本部門實(shí)際，開展好原文學(xué)習(xí)、重點(diǎn)解讀、研討分享等形式多樣的活動(dòng)，不斷提高黨員監(jiān)督質(zhì)量，增強(qiáng)黨員責(zé)任意識(shí)。

加強(qiáng)制度建設(shè)。我們黨歷來高度重視黨內(nèi)監(jiān)督，出臺(tái)了一系列法規(guī)制度，包括《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等。如何在宏觀制度下，研究制定地方、部門、單位相應(yīng)配套的實(shí)施細(xì)則，并且使之具有針對(duì)性和可操作性，使現(xiàn)有的監(jiān)督制度法規(guī)細(xì)化、具體化，則是擺在我們面前的一項(xiàng)長(zhǎng)期課題。加強(qiáng)制度建議，讓黨委強(qiáng)化監(jiān)督有法可依，使黨員干部避開“法無授權(quán)不可為”的規(guī)章制度窘境，有效保證黨內(nèi)監(jiān)督的合法性和權(quán)威性，責(zé)、權(quán)對(duì)等，界線明確，確保公權(quán)力在群眾監(jiān)督下運(yùn)行的基礎(chǔ)上，始終有黨內(nèi)監(jiān)督的持續(xù)跟進(jìn)。

抓好關(guān)鍵少數(shù)。落實(shí)好“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)鍵。紀(jì)委監(jiān)督的“關(guān)鍵少數(shù)”在同級(jí)黨委，特別是常委會(huì)委員、黨的工作部門和直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部;黨委監(jiān)督的“關(guān)鍵少數(shù)”則在黨委常委會(huì)委員（黨組成員）、黨委委員，同級(jí)紀(jì)委、黨的工作部門和直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員。黨委強(qiáng)化監(jiān)督，要牢牢抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，時(shí)常聽聽他們的工作匯報(bào)，看看他們的記實(shí)工作手冊(cè)，走訪走訪他們分管部門、聯(lián)系單位的工作推動(dòng)情況，特別是干部作風(fēng)情況，該紅紅臉、出出汗時(shí)，走沒走過場(chǎng)，是不是動(dòng)了真格，有沒有把黨的優(yōu)良作風(fēng)（批評(píng)和自我批評(píng)）傳承發(fā)揚(yáng)開來。

善于相互監(jiān)督。黨委對(duì)黨委常委會(huì)委員（黨組成員）、黨委委員，同級(jí)紀(jì)委、黨的工作部門和直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，不應(yīng)該是被動(dòng)的，而應(yīng)該是主動(dòng)。勤于相互監(jiān)督，既保證了民主集中制的正確貫徹執(zhí)行，更防止止獨(dú)斷專行和一言堂。善于相互監(jiān)督，則是要求班子成員要圍繞重大決策、重要干部任免、重要建設(shè)項(xiàng)目安排和大額資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，不僅要保證“三重一大”符合單位發(fā)展的需求，更應(yīng)該確保程序合法合規(guī)，決策科學(xué)民主。

暢通溝通渠道。盡管在《黨內(nèi)監(jiān)督條例》上就已明確規(guī)定了“對(duì)上級(jí)黨委、紀(jì)委工作提出意見和建議，開展監(jiān)督”是黨委（黨組）應(yīng)該履行的監(jiān)督職責(zé)。但在具體工作中，下級(jí)黨委對(duì)上級(jí)黨委、紀(jì)委工作不愿提意見、建議，或是只提無足輕重、似改善實(shí)則贊美的建議，不愿多說建設(shè)性意見，更不敢提具有負(fù)面問題的意見。從本源來說，這是慣性的工作方式，下級(jí)服從上級(jí)的常態(tài)。倘若想更好推動(dòng)黨委監(jiān)督，單純依靠下級(jí)的主動(dòng)性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要上級(jí)黨委和紀(jì)委經(jīng)常性以座談會(huì)、專項(xiàng)調(diào)研等氛圍輕松的環(huán)境，打通下級(jí)黨委同上級(jí)黨委、紀(jì)委的溝通渠道，便于更好地開展黨委監(jiān)督，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性。

深化政治巡察。黨委監(jiān)督要緊緊圍繞黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和奪取反腐敗斗爭(zhēng)，突出政治定位，通過黨內(nèi)監(jiān)督，聚焦重點(diǎn)問題、重點(diǎn)領(lǐng)域、要害部門和群眾反映強(qiáng)烈的人和事，解決黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨問題。進(jìn)一步創(chuàng)新政治巡察方式方法，探索向上、向下、向內(nèi)、向外延伸機(jī)制，拓寬政治巡察領(lǐng)域，堅(jiān)定不移深化政治巡察。同時(shí)，在黨內(nèi)監(jiān)督中，要用好政治巡察成果，加強(qiáng)政治巡察制度建設(shè)，把巡察中好的經(jīng)驗(yàn)、做法，用制度形式予以固化，推動(dòng)黨委監(jiān)督向縱深發(fā)展。

鼓勵(lì)輿論監(jiān)督。當(dāng)前，部分領(lǐng)導(dǎo)干部仍然存在不愿被監(jiān)督、害怕被監(jiān)督的情況，總覺得監(jiān)督是影響工作開展的，甚至出現(xiàn)了抵觸、回避監(jiān)督的現(xiàn)象。黨委在強(qiáng)化監(jiān)督過程中不僅要充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，還需要把外部監(jiān)督相結(jié)合，這其中不僅包括民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督，更重要的是輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督，作為馬克思主義政黨的傳統(tǒng)，不僅能夠起到反饋、監(jiān)測(cè)、告誡的作用，還有社會(huì)雷達(dá)的功能。通過傳統(tǒng)媒體與新媒體傳播，能夠及時(shí)反映人民群眾的心聲，引起社會(huì)關(guān)注。故而，發(fā)揮并鼓勵(lì)輿論監(jiān)督，不僅能夠提高群眾的主觀能動(dòng)性，更有利于我們的黨務(wù)、政處在陽光下運(yùn)行，贏得廣大人民群眾的認(rèn)可與贊譽(yù)。

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