（濟(jì)南市圖書館，山東 濟(jì)南 250117）

公共圖書館總分館制建設(shè)通過在一個適當(dāng)?shù)膮^(qū)劃內(nèi)建立一個互聯(lián)互通的“公共圖書館群”，實(shí)行總館主導(dǎo)下的文獻(xiàn)資源共建共享、工作人員統(tǒng)一培訓(xùn)，形成并提供標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、統(tǒng)一、有序的文獻(xiàn)信息服務(wù)等基本文化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)通借通還、資源快速高效流通，形成區(qū)域性城鄉(xiāng)一體、標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的圖書館服務(wù)體系，解決基層公共閱讀資源不足、服務(wù)能力不足、資源不對接需求等瓶頸問題，最終實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告中所提出的“實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)重心下移、共建共享，完善公共文化體系，提高基本公共文化服務(wù)覆蓋面和適用性”的目標(biāo)與要求。

一、公共圖書館總分館制建設(shè)緊迫性

我國公共圖書館總分館制建設(shè)緊迫性大致源于三個方面。

一是公共文化事業(yè)發(fā)展的限制。由于公共財(cái)政限制，為提高公共資源的使用效率，公共圖書館在建設(shè)前就要滿足一定服務(wù)半徑要求，避免服務(wù)半徑重合而造成資源重復(fù)浪費(fèi)，所以單個圖書館服務(wù)半徑有限，圖書館與圖書館間難免存在服務(wù)盲區(qū)或薄弱區(qū)域，要實(shí)現(xiàn)某一地區(qū)提供全覆蓋的圖書館服務(wù)，就要建立起布局合理、設(shè)施完善、功能齊全、服務(wù)方便的圖書館服務(wù)體系。

二是現(xiàn)代化的圖書館人職業(yè)理念和使命。黨的十九大將文化建設(shè)提到前所未有的高度。中國特色社會主義文化是中國特色社會主義的重要組成部分。文化為人民提供精神指引，滿足人民對美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧。加強(qiáng)加快公共圖書館總分館制建設(shè)，完善服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)提供普遍均等服務(wù)，聚焦提高服務(wù)的覆蓋面和適用性，使文獻(xiàn)信息資源和閱讀服務(wù)惠及盡可能多的群體和受眾，解決公共文化建設(shè)和發(fā)展不平衡不充分與人民對文化建設(shè)和普及日益美好的新期待之間的矛盾。圖書館人肩負(fù)使命，使得公共圖書館總分館建設(shè)更加緊迫。

三是國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒。有些國家公共圖書館建設(shè)，總分館制是構(gòu)成其服務(wù)體系的主要模式，即通常由同一個建設(shè)主體出資、同一個主管機(jī)構(gòu)管理的圖書館群中，一個圖書館作為總館，其他圖書館作為分館，提供標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的區(qū)域文化服務(wù)，以此有效解決服務(wù)覆蓋和服務(wù)統(tǒng)一的問題。

二、我國圖書館總分館制法治化環(huán)境建設(shè)

（一）概述

在我國，公共圖書館總分館制建設(shè)法治化起步可以追溯到2002 年北京市的地方立法，《北京市圖書館條例》首次提出“以首都圖書館為信息網(wǎng)絡(luò)中心的圖書館網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”，依此法律依據(jù)，首都圖書館逐步試水圖書館總分館制建設(shè)，后經(jīng)多地探索總結(jié)，后以2006年的《文化綱要》、2011年12月的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》（GB/T28220-2011）、2015 年《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》、2016 年多部委關(guān)于印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣級文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的通知等為重要節(jié)點(diǎn)，開始于國家層面相繼出臺規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，最終在2017 年頒布的《中華人民共和國公共圖書館法》中明文體現(xiàn)，公共圖書館總分館制法治化的環(huán)境逐步形成。

（二）總分館建設(shè)的具體法治政策規(guī)定

《中華人民共和國公共圖書館法》第三十一條規(guī)定“縣級人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜建立符合當(dāng)?shù)貤l件的以縣級公共圖書館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書室等為分館的總分館制，完善數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系和配送體系，實(shí)現(xiàn)通借通還，促進(jìn)公共圖書館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸?？傪^應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對分館和基層服務(wù)點(diǎn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！边@是公共圖書館總分館制建設(shè)的最高法律遵循，而總分館制建設(shè)需要的具體法治政策規(guī)定則體現(xiàn)在2016 年文化部、新聞出版廣電總局、體育總局、發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣級文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的通知。

在《關(guān)于推進(jìn)縣級文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見》中對公共圖書館總分館建設(shè)提出了兼具指導(dǎo)性和操作性的具體規(guī)定。

一是強(qiáng)調(diào)了“有條件”，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，避免揠苗助長。全國各地總分館制建設(shè)具備的條件與服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，因地而異，因地制宜。條件由當(dāng)?shù)負(fù)?jù)實(shí)際情況分析，標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)負(fù)?jù)實(shí)際條件設(shè)定。

二是將“縣域”確立為基本管理單元。其合理性在于：從行政角度，縣域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，擁有本區(qū)域內(nèi)相對完整而獨(dú)立的行政管理權(quán)限；從財(cái)政角度，縣域擁有獨(dú)立運(yùn)作的財(cái)政收支權(quán)力；同時從已有的探索實(shí)踐看，不同建設(shè)模式的地域單元選擇多是縣域。

三是明確了總分館制的功能與運(yùn)行機(jī)制。提出“通過縣級圖書館總分館制，整合縣域內(nèi)的公共閱讀資源，實(shí)行總館主導(dǎo)下的文獻(xiàn)資源統(tǒng)一采購、統(tǒng)一編目、統(tǒng)一配送、通借通還和人員的統(tǒng)一培訓(xùn)?？傪^對分館的管理重在業(yè)務(wù)指導(dǎo)和資源調(diào)配，分館按照總館的工作安排和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，面向基層群眾提供與總館水平相當(dāng)?shù)幕痉?wù)?！备星罢靶缘奶岢隽擞袟l件的地方可以探索總館統(tǒng)一或參與管理各分館人、財(cái)、物等資源，這是公共圖書館總分館制發(fā)展的一個比較理想的程度。

四是強(qiáng)調(diào)技術(shù)應(yīng)用，創(chuàng)新服務(wù)方式和手段。提出：要暢通反饋渠道、“訂單”服務(wù)方式、打造公共數(shù)字文化服務(wù)平臺、流動文化服務(wù)，擴(kuò)大公共文化服務(wù)的有效覆蓋。結(jié)合《中華人民共和國公共圖書館法》第四十條規(guī)定，公共圖書館總分館制建設(shè)的過程中對新技術(shù)和創(chuàng)新服務(wù)的要求不斷提升。

五是多種渠道方式解決人員不足。其一是按編制配齊工作人員；其二是種政府購買公共文化方服務(wù)崗位，配置由公共財(cái)政補(bǔ)貼的工作人員；其三是進(jìn)行設(shè)施托管，社會化運(yùn)營；其四是完善文化志愿者制度，加強(qiáng)志愿服務(wù)保障和支持。

六是強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)責(zé)任。由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)實(shí)際，綜合考慮當(dāng)?shù)匾蛩?，確立建設(shè)規(guī)劃和實(shí)施方案，根據(jù)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)條件明確統(tǒng)籌推進(jìn)的工作思路，分類推進(jìn)。地方各級財(cái)政要提供經(jīng)費(fèi)保障、提供必要條件完善設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。要完善評估、考核、獎懲機(jī)制，將公共圖書館總分館建設(shè)納入到公共文化服務(wù)考核指標(biāo)，進(jìn)行日常評估和考核，與相關(guān)單位預(yù)算安排、收入分配和獎懲掛鉤，有條件的地方還可引入第三方對總分館服務(wù)效能開展公眾滿意度測評。

三、法治化環(huán)境下總分館制成果

法治化環(huán)境使得公共圖書館總分館制建設(shè)更加有序，在實(shí)踐中不同的地區(qū)充分發(fā)揮自主性因地制宜，總分館制建設(shè)不盡相同，大致形成四種模式：

政府主導(dǎo)，由上、下級政府共同出資、共同建設(shè)。這一種模式比較常見，在不打破原有行政隸屬與資源管轄的前提下，有效實(shí)現(xiàn)總分館制基本職能。

政府主導(dǎo)，通過行業(yè)合作，進(jìn)行出資、共同建設(shè)，擴(kuò)充分館類型，總館對獨(dú)立建制的分館進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。這種模式也是不涉及原行政隸屬和資源管轄的變更。

政府主導(dǎo)，調(diào)整變更原行政隸屬和資源管轄，實(shí)行“大一統(tǒng)”?？傪^統(tǒng)籌管理，分館作為總館的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)，實(shí)現(xiàn)總分館制基本職能，這種模式對條件要求比較嚴(yán)苛，最利于發(fā)揮的地域條件當(dāng)屬直轄市。

政府主導(dǎo)，上、下級政府共同出資，同時引入社會合作，更具包容性的擴(kuò)充分館形式，建立意義更廣泛包容的圖書館群落。筆者認(rèn)為相比而言這是比較符合我國現(xiàn)階段特色的，更可持續(xù)的發(fā)展模式。

四、法治化環(huán)境下總分館制的發(fā)展展望

法治化環(huán)境下公共圖書館總分館制建設(shè)愈加成熟，拓寬公共文化服務(wù)覆蓋面、有效性的成效顯著，未來的發(fā)展也大有可期。

將更加融合。作為重要的公共文化服務(wù)主體，在總分館制的助力下，公共圖書館的服務(wù)融合到重大惠民工程中，參與到全國文化信息資源共享工程中，提供更加多元的公共文化服務(wù)，其服務(wù)形式和內(nèi)容的組合將不斷創(chuàng)新融合，例如舉辦閱讀“馬拉松”、圖書館“音樂會”、圖書館“快閃”、圖書館“綜藝”活動、圖書館“奇妙夜”，真正的將圖書館建成新時代文明實(shí)踐中心。

服務(wù)理念繼續(xù)拓展。從以書為本的理念不斷向以人為本的理念轉(zhuǎn)變過渡，展現(xiàn)新時代圖書館普遍均等的人文關(guān)懷，更加致力于滿足社會公眾的精神文化需求。

技術(shù)推進(jìn)，形成線上線下互聯(lián)互通的格局。《中華人民共和國公共圖書館法》第四十條規(guī)定“政府設(shè)立的公共圖書館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)數(shù)字資源建設(shè)、配備相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，建立線上線下相結(jié)合的文獻(xiàn)信息共享平臺，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！睂⒉粩嘤楷F(xiàn)更加成熟的新技術(shù)用于總分館建設(shè)中，將實(shí)現(xiàn)公共圖書館服務(wù)廣覆蓋、更精準(zhǔn)的服務(wù)目標(biāo)。

各具特色的新型服務(wù)點(diǎn)涌現(xiàn)。形式多樣的新型服務(wù)點(diǎn)更關(guān)注品質(zhì)環(huán)境升級和自助服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)人財(cái)物的優(yōu)質(zhì)結(jié)合。如溫州“城市書房”、濟(jì)南“泉城書房”、張家港“圖書館驛站”、江陰的“三味書咖”、嘉定的“百姓書社”等。筆者相信未來能實(shí)現(xiàn)全天候開放的智能化小型圖書館也將越來越多。

五、結(jié)語

公共圖書館總分館制建設(shè)依然在路上，面對新時代對完善公共文化服務(wù)體系，提高公共文化服務(wù)的覆蓋面和適用性所提出更高要求，總分館制建設(shè)在日益完善的法治化的環(huán)境中，需要守正創(chuàng)新，與法同行，不斷完善并發(fā)揮公共圖書館的更大效能，更大限度實(shí)現(xiàn)公共圖書館的使命，滿足人民對美好生活的新期待。