王立峰 李洪川

〔摘要〕作為紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的重要補(bǔ)充，特約監(jiān)察員制度經(jīng)歷了探索初建期、恢復(fù)發(fā)展期與轉(zhuǎn)型完善期。制度演進(jìn)歷程表明，特約監(jiān)察員制度的歷史沿革既受到內(nèi)在權(quán)力監(jiān)督理念的推動(dòng)，也受到外在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革環(huán)境的制約，并且制度變遷存在路徑依賴與關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。特約監(jiān)察員制度在保障公民監(jiān)督權(quán)利、改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)效、破解監(jiān)督者“燈下黑”困局、完善多重監(jiān)督體系等方面具有積極價(jià)值。深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)從思想認(rèn)識(shí)、人員遴選、工作機(jī)制、監(jiān)督法治等方面進(jìn)一步堅(jiān)持和完善特約監(jiān)察員制度。

〔關(guān)鍵詞〕特約監(jiān)察員;紀(jì)檢監(jiān)察體制;監(jiān)督體系

〔中圖分類號(hào)〕D630.9?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2020）06-0026-09

2018年8月，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委印發(fā)了《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，該辦法明確特約監(jiān)察員的職責(zé)是“對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督，提出加強(qiáng)和改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作的意見、建議”。此后，各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委陸續(xù)組建特約監(jiān)察員隊(duì)伍，出臺(tái)特約監(jiān)察員管理辦法，特約監(jiān)察員制度逐漸走上制度化軌道。對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，既是全面從嚴(yán)治黨的應(yīng)有之義，也是繼續(xù)堅(jiān)持全面深化改革的現(xiàn)實(shí)需要。特約監(jiān)察員制度是黨領(lǐng)導(dǎo)下完善紀(jì)檢監(jiān)察體制的重要舉措，也是紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的重要組成部分。回顧特約監(jiān)察員制度的演變歷程，揭示其內(nèi)涵特征、演進(jìn)邏輯和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，探尋其完善路徑，對(duì)增強(qiáng)民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督實(shí)效，完善紀(jì)檢監(jiān)察體制改革具有重要意義。

一、特約監(jiān)察員制度的歷史沿革

制度生成與演進(jìn)既有其內(nèi)生性基本邏輯，也有外在條件多重約束?！澳骋恢贫戎畡?chuàng)立，絕不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有其淵源，早在此項(xiàng)制度創(chuàng)立之先，已有此項(xiàng)制度之前身?！薄?〕因此，了解特約監(jiān)察員制度發(fā)展歷程，須拉長(zhǎng)歷史鏡頭，將該制度放入黨和國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革宏觀歷史進(jìn)程中，方能更加科學(xué)地、理性地認(rèn)識(shí)其發(fā)展脈絡(luò)與變遷特征。

（一）工農(nóng)（監(jiān)察）通訊員階段：以群眾運(yùn)動(dòng)式監(jiān)督為主要特征的探索初建期

土地革命初期，為保證新生革命政權(quán)的廉潔性，1931年11月，中央蘇區(qū)著手成立專門紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)——中央政府工農(nóng)檢察部。作為中央行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，中央工農(nóng)檢查部的職責(zé)是督促檢查蘇維埃政府機(jī)關(guān)正確執(zhí)行政策、法令、訓(xùn)令，以及懲治貪污浪費(fèi)、官僚腐化等違法違紀(jì)行為?！?〕受革命形勢(shì)的影響，從1933年4月開始，中央工農(nóng)檢察部開始探索建立工農(nóng)通訊員制度，要求“各級(jí)機(jī)關(guān)、企業(yè)、作坊、學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體、街道、村落中，推選優(yōu)秀分子為通訊員，其任務(wù)是替工農(nóng)檢察部調(diào)查和收集該地區(qū)蘇維埃和其所屬機(jī)關(guān)在職權(quán)上工作上生活上所發(fā)現(xiàn)的各種不好的事實(shí)和材料報(bào)告”〔3〕。參照工農(nóng)通訊員的做法，解放戰(zhàn)爭(zhēng)初期，華北人民監(jiān)察院探索制訂通訊檢查員辦法，檢查員負(fù)責(zé)監(jiān)督、報(bào)告、檢舉等工作。

1950年7月起，新組建的政務(wù)院監(jiān)察委員會(huì)開始著手在中央人民政府各部門設(shè)立監(jiān)察通訊員制度，并以中央直屬機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)部門及全國(guó)性團(tuán)體作為聘請(qǐng)監(jiān)察通訊員的試點(diǎn)?！?〕鑒于試點(diǎn)取得良好成效，1951年9月，政務(wù)院通過了《各級(jí)人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置監(jiān)察通訊員試行通則》，將監(jiān)察通訊員設(shè)置擴(kuò)大至縣一級(jí)，規(guī)定監(jiān)察通訊員的職責(zé)是監(jiān)督政府機(jī)關(guān)、企業(yè)及其工作人員遵守法律等情況。此后，政務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》《各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置人民監(jiān)察通訊員通則》，對(duì)人民監(jiān)察通訊員工作職責(zé)予以進(jìn)一步規(guī)范，監(jiān)察通訊員隊(duì)伍得以快速發(fā)展。至1954年10月，各級(jí)監(jiān)察通訊員已至十多萬?！?〕1955年“高饒事件”發(fā)生后，為加強(qiáng)對(duì)黨的高級(jí)干部監(jiān)督，中央決定成立黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，由此形成了黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)兩套人馬、并駕齊驅(qū)的紀(jì)檢監(jiān)察體制。由于黨的一元領(lǐng)導(dǎo)越加突出，加之二者職能多有重合，政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)逐漸與黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公。1959年4月，第二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過了關(guān)于撤銷國(guó)家監(jiān)察部議案，人民監(jiān)察通訊員制度也隨著國(guó)家監(jiān)察部的撤銷而告終。

（二）特邀監(jiān)察員階段：注重民主監(jiān)督與制度化建設(shè)的恢復(fù)發(fā)展期

黨的十一屆三中全會(huì)標(biāo)志著黨和國(guó)家政治生活逐漸走上正?；壍?。但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌帶來的價(jià)值觀沖擊，以及黨風(fēng)廉政建設(shè)制度的不健全，20世紀(jì)80年代后期出現(xiàn)了部分黨員干部官僚主義嚴(yán)重、失職瀆職等問題。鑒于此，1987年黨的十三大提出“從嚴(yán)治黨”方針，1988年黨的十三屆二中全會(huì)提出“經(jīng)濟(jì)要繁榮，黨政機(jī)關(guān)要廉潔”目標(biāo)，黨風(fēng)廉政建設(shè)以及紀(jì)檢監(jiān)察體制改革由此拉開序幕。1989年，重新組建后的國(guó)家監(jiān)察部著手探索設(shè)置特邀監(jiān)察員制度。至于為何探索設(shè)置特邀監(jiān)察員制度，時(shí)任監(jiān)察部部長(zhǎng)尉健行指出：“監(jiān)察部門必須依靠群眾，我們不搞群眾運(yùn)動(dòng)，但不能不依靠群眾，……五十年代有群眾監(jiān)察員反映情況，幫助監(jiān)察部門監(jiān)督、檢查?！薄?〕由此看來，監(jiān)察通訊員制度可以說是以往監(jiān)察實(shí)踐留下的歷史遺產(chǎn)。處于恢復(fù)重建的國(guó)家監(jiān)察部，其制度建構(gòu)與完善需要借鑒過去的制度經(jīng)驗(yàn)，而20世紀(jì)50年代行政監(jiān)察的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是依靠群眾監(jiān)督，因此，“要建立群眾通訊網(wǎng)，組織有關(guān)部門和單位聘請(qǐng)監(jiān)察通訊員，或者叫監(jiān)察信息員，請(qǐng)他們不斷地反映情況”〔7〕。

需要指出的是，20世紀(jì)80年代末中共中央愈加重視民主黨派與無黨派民主監(jiān)督作用。1989年12月出臺(tái)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度走向新的歷史階段。該《意見》第11條提出，可以聘請(qǐng)一批符合條件和有專門知識(shí)的民主黨派成員、無黨派人士擔(dān)任特約監(jiān)察員、檢察員、審計(jì)員和教育督導(dǎo)員?！耙灾泄仓醒胛募拿x將特約監(jiān)察員（特邀監(jiān)察員）工作納入中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度中，這在中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上尚屬首次?！薄?〕此外，特邀監(jiān)察員制度化建設(shè)步伐也在加快推進(jìn)。1990年12月國(guó)務(wù)院頒布了《行政監(jiān)察條例》。該條例第12條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要可以聘請(qǐng)兼職監(jiān)察員。兼職監(jiān)察員根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的委托進(jìn)行工作?！睆亩谛姓ㄒ?guī)層面明確了特邀監(jiān)察員的合法性地位。監(jiān)察部于1991年12月頒布的《監(jiān)察部聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員辦法》則正式將特邀監(jiān)察員的聘請(qǐng)條件、權(quán)利義務(wù)等管理辦法明確化、制度化。為充分發(fā)揮民主黨派、無黨派特約監(jiān)察員在國(guó)家治理中的特殊作用，2006 年7月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》，強(qiáng)調(diào)凡是有條件的政府有關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)都可在黨外人士中開展聘請(qǐng)?zhí)丶s人員工作，充分發(fā)揮各類特約人員在民主監(jiān)督中的作用。

（三）特約（邀）監(jiān)察員階段：由雙重監(jiān)督向單向監(jiān)督轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型完善期

黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨對(duì)黨風(fēng)政紀(jì)建設(shè)提出了更高、更嚴(yán)要求，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革繼續(xù)深化推進(jìn)。根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的發(fā)展變化以及特邀監(jiān)察員的制度實(shí)踐，2013年10月，監(jiān)察部公布了修訂版的《監(jiān)察機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》，對(duì)特邀監(jiān)察員制度作了新的規(guī)定。該《辦法》增加了特邀監(jiān)察員可以“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督，提出加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)察工作的意見、建議”的規(guī)定，使特邀監(jiān)察員具有了“雙重監(jiān)督”的角色，即特邀監(jiān)察員既可以作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的輔助性角色，履行對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé);同時(shí)也履行對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。此外，《監(jiān)察機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》還對(duì)特邀監(jiān)察員的管理、解聘等工作作了明確要求。

進(jìn)入新時(shí)代以來，深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革成為健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要突破口。為適應(yīng)反腐形勢(shì)需要，也為更好發(fā)揮黨的紀(jì)檢部門功能作用，黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革。2017年，中共中央決定在全國(guó)試點(diǎn)推行國(guó)家監(jiān)察體制改革，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國(guó)家各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋。根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)通過的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，2018年3月，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下）簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》適時(shí)出臺(tái)，《行政監(jiān)察法》同時(shí)廢止。雖然特邀監(jiān)察員制度失去存在的法律依據(jù)，但伴隨紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革的深入推進(jìn)，特約監(jiān)察員制度隨之產(chǎn)生。2018年8月，中紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委印發(fā)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，探索建立特約監(jiān)察員制度。但與特邀監(jiān)察員制度有所不同的是，新修訂的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》對(duì)特約監(jiān)察員的職責(zé)與管理作了很大調(diào)整。其中最為明顯的是強(qiáng)調(diào)特約監(jiān)察員應(yīng)著重發(fā)揮對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督作用，也就是說，特約監(jiān)察員主要職責(zé)與監(jiān)督重點(diǎn)是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，改變了以往特邀監(jiān)察員“雙重監(jiān)督”的職責(zé)定位，以有利于其集中精力發(fā)揮監(jiān)督作用。

二、特約監(jiān)察員制度的邏輯特征

作為人類活動(dòng)的產(chǎn)物，制度的產(chǎn)生與發(fā)展必然要受到人類理性、觀念的影響。尤其是對(duì)政治制度而言，制度設(shè)計(jì)往往需要同執(zhí)政黨的執(zhí)政理念相互契合。此外，制度變遷也有外生性解釋邏輯。歷史制度主義是分析制度產(chǎn)生與變遷的重要理論，在制度分析中占有重要地位，借鑒歷史制度主義關(guān)于制度變遷的分析視角有助于我們厘清特約監(jiān)察員制度的演進(jìn)邏輯。

（一）權(quán)力監(jiān)督理念是特約監(jiān)察員制度的內(nèi)在動(dòng)力

任何制度創(chuàng)設(shè)的背后都存在一種或幾種理念，而理念總是同觀念耦合?！坝^念是歷史制度主義的一個(gè)核心因素，結(jié)構(gòu)向當(dāng)前或未來的制度成員‘推銷觀念的能力對(duì)于塑造結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者的聯(lián)結(jié)至關(guān)重要?！薄?〕因此，歷史制度主義傾向于把“觀念轉(zhuǎn)化”看作是制度形成的來源。作為紀(jì)檢監(jiān)察體制的重要組成部分，特約監(jiān)察員制度背后蘊(yùn)藏的是執(zhí)政黨權(quán)力監(jiān)督理念。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)權(quán)力來源始終保持高度的自覺，強(qiáng)調(diào)執(zhí)政權(quán)力來源于人民，執(zhí)政權(quán)力應(yīng)受人民的監(jiān)督。土地革命時(shí)期，中共中央就已萌生權(quán)力監(jiān)督理念，注重和強(qiáng)調(diào)民眾對(duì)自身權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的重要性?！盀榱遂柟坦まr(nóng)民主政權(quán)，蘇維埃必須吸引廣大民眾對(duì)自己工作的監(jiān)督和批評(píng)。每一個(gè)革命的民眾都有揭發(fā)蘇維埃工作人員的錯(cuò)誤缺點(diǎn)之權(quán)?！薄?0〕改革開放以后，歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置，既注重發(fā)揮不同監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，也注重社會(huì)輿論和人民群眾的監(jiān)督。如果說土地革命時(shí)期的工農(nóng)通訊員制度與20世紀(jì)50年代的監(jiān)察通訊員制度是中國(guó)共產(chǎn)黨放手發(fā)動(dòng)群眾、以群眾運(yùn)動(dòng)式監(jiān)督踐行權(quán)力監(jiān)督理念，那么改革開放以后特約（邀）監(jiān)察員制度則是滲入了民主監(jiān)督理念，注意發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。監(jiān)督理念指導(dǎo)下的監(jiān)督模式伴隨了權(quán)力監(jiān)督的全過程，只不過特約監(jiān)察員制度理念經(jīng)歷了從監(jiān)督一切權(quán)力到監(jiān)督行政權(quán)力再到監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力的轉(zhuǎn)變。

（二）特約監(jiān)察員制度變遷受制于紀(jì)檢監(jiān)察體制改革

“歷史制度主義傾向于認(rèn)為制度的變遷來自于平衡被干擾或破壞，這種變化總是與環(huán)境有關(guān)，制度變換依賴于環(huán)境變化?！薄?1〕可以說，歷史制度主義關(guān)于制度供給和行為選擇的解釋是基于制度背景的情境性邏輯。脫離歷史情境的制度研究是不全面的，而特約監(jiān)察員制度生成與變遷的制度環(huán)境則是紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。土地革命時(shí)期，一切制度建設(shè)是圍繞政權(quán)的取得與鞏固。處于初創(chuàng)時(shí)期的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，一方面要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查的目的，維護(hù)新生政權(quán)廉潔性，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。另一方面，作為政權(quán)的職能部門，工農(nóng)檢察部著手發(fā)動(dòng)群眾，以運(yùn)動(dòng)式的群眾監(jiān)督作為專門監(jiān)督的重要補(bǔ)充，既有利于工農(nóng)群眾主動(dòng)了解蘇維埃政權(quán)，也有利于吸取積極分子加入蘇維埃政權(quán)。盡管20世紀(jì)50年代初期的監(jiān)察通訊員制度繼承了土地革命時(shí)期工農(nóng)通訊員制度的實(shí)踐，但由于當(dāng)時(shí)黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)屬于兩套監(jiān)督體系，監(jiān)察通訊員作為行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)序列而存在，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)是監(jiān)察通訊員制度存在與運(yùn)行的制度空間與保障。伴隨行政監(jiān)察部門的撤銷，監(jiān)察通訊員制度也就無法繼續(xù)生存。20世紀(jì)80年代特邀監(jiān)察員制度的恢復(fù)發(fā)展得益于行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的恢復(fù)重建。剛組建的監(jiān)察機(jī)關(guān)注重依靠社會(huì)各個(gè)方面的支持和幫助，尤其是民主黨派與專家學(xué)者的黨外監(jiān)督，逐步建立健全了行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。進(jìn)入新時(shí)代以來，黨政機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，而紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公以及紀(jì)委監(jiān)委權(quán)力重構(gòu)推進(jìn)了特約監(jiān)察員制度的革新，新建立的特約監(jiān)察員制度在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方法、監(jiān)督內(nèi)容等方面與改革后的紀(jì)檢監(jiān)察體制相互呼應(yīng)。

（三）特約監(jiān)察員制度變遷存在路徑依賴

路徑依賴影響制度起源和變遷?！白畛跛x擇的制度在回報(bào)率遞增機(jī)制作用下，加之政治權(quán)威和權(quán)力具有非對(duì)稱性特征，政治生活復(fù)雜性、不透明性以及政治制度是維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)，形成了政治制度自我強(qiáng)化的路徑?！薄?2〕制度的路徑依賴可為我們理解特約監(jiān)察員制度的穩(wěn)定與連續(xù)提供解釋的視角。一方面，從監(jiān)察通訊員制度到特邀監(jiān)察員制度再到特約監(jiān)察員制度，制度存有過去的經(jīng)驗(yàn)與痕跡，群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督的形式、對(duì)象保持著相對(duì)穩(wěn)定。即監(jiān)督形式是群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督;監(jiān)督對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員等。另一方面，特約監(jiān)察員制度中的人員管理、工作機(jī)制不斷朝著制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。以特約監(jiān)察員制度的規(guī)范性文件為例，盡管解放戰(zhàn)爭(zhēng)初期華北人民監(jiān)察院重設(shè)的通訊檢查員制度在內(nèi)容上基本沿襲了土地革命時(shí)期工農(nóng)通訊員制度，但華北人民監(jiān)察院還特別制定了通訊檢查員的聘請(qǐng)辦法等相關(guān)工作制度。〔13〕與土地革命時(shí)期相比，群眾監(jiān)督制度更具操作性、規(guī)范性。20世紀(jì)50年代監(jiān)察通訊員時(shí)期的制度化進(jìn)程則更向前推進(jìn)一步。中共中央先后制定了《中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)聘請(qǐng)監(jiān)察通訊員試行辦法（草案）》《?。ㄊ校┤嗣癖O(jiān)察委員會(huì)組織通則（草案）》《關(guān)于加強(qiáng)人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》等多種規(guī)范性文件，群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督的制度化趨勢(shì)不斷得到鞏固和強(qiáng)化。改革開放以后的特邀監(jiān)察員制度與特約監(jiān)察員制度則更是注重從制度層面回應(yīng)特約監(jiān)察員隊(duì)伍建設(shè)、職責(zé)界定。①這些跡象表明特約監(jiān)督已經(jīng)穩(wěn)定化、規(guī)范化，特邀監(jiān)察員制度與特約監(jiān)察員制度之間的繼承性與慣性使特約監(jiān)督制度自我強(qiáng)化功能得到了充分體現(xiàn)。

（四）特約監(jiān)察員制度化過程存在轉(zhuǎn)折關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)

新制度形成初期被稱為“關(guān)鍵性支節(jié)點(diǎn)”時(shí)期?！?4〕在“關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)”，行動(dòng)者往往突破現(xiàn)有制度關(guān)于權(quán)力的安排，政治沖突各方力量對(duì)比關(guān)系被打破，新制度在“關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)”的形成成為可能。如果將“關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)”看作是重大事件發(fā)生的時(shí)段，那么特約監(jiān)察員制度變遷則存在三個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。20世紀(jì)50年代的監(jiān)察通訊員或通訊監(jiān)察員制度能夠在中央與地方得以確立得益于新生政權(quán)在全國(guó)范圍的建立與鞏固。政權(quán)新建初期，權(quán)力不是分散而是集中在執(zhí)政者手中，執(zhí)政集團(tuán)可以集中權(quán)力進(jìn)行制度建設(shè)，以確保國(guó)家干預(yù)的有效性。因此，包括監(jiān)察通訊員制度在內(nèi)的各項(xiàng)政治制度能夠在短時(shí)間內(nèi)得到創(chuàng)設(shè)與執(zhí)行。改革開放后，特邀監(jiān)察員制度得以完善得益于20世紀(jì)80年代末期中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的正式確立與完善。尤其是1989年12月中共中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》與2005年2月出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》兩個(gè)規(guī)范性文件，標(biāo)志著多黨合作和政治協(xié)商進(jìn)入新的歷史階段，特邀監(jiān)察員制度成為多黨合作和政治協(xié)商制度的展示平臺(tái)。此后特邀監(jiān)察員制度的發(fā)展沿著多黨合作、民主監(jiān)督的方向前進(jìn)，并隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的發(fā)展而不斷被完善。進(jìn)入新時(shí)代以來，尤其是2018年3月國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立與《監(jiān)察法》的出臺(tái)，成為特約監(jiān)察員制度重新建構(gòu)又一關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。特約監(jiān)察員制度內(nèi)容出現(xiàn)新的變化，即特約監(jiān)察員監(jiān)督對(duì)象與監(jiān)督內(nèi)容轉(zhuǎn)向?yàn)閷?duì)機(jī)構(gòu)改革后的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員就其權(quán)力規(guī)范使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

三、特約監(jiān)察員制度的實(shí)踐價(jià)值

制度的價(jià)值是制度存續(xù)的重要源泉，也是制度生命力的重要體現(xiàn)。制度的價(jià)值體現(xiàn)為制度具有規(guī)范、指引、約束等作用。作為紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的重要組成部分，特約監(jiān)察員制度的理論基礎(chǔ)是權(quán)利保障與權(quán)力監(jiān)督。因此，特約監(jiān)察員制度的實(shí)踐價(jià)值主要體現(xiàn)為特約監(jiān)察員制度在保障公民監(jiān)督權(quán)利、規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行等方面具有積極作用。

（一）以政治參與形式保障公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)

監(jiān)督權(quán)是《憲法》與《監(jiān)察法》賦予公民的法定權(quán)利?！稇椃ā返?7條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！薄稇椃ā返?1條也規(guī)定了公民享有對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員提出批評(píng)和建議的權(quán)利，以及對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！侗O(jiān)察法》第54條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。因此，特約監(jiān)察員制度既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督的具體制度形式，也是公民實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的重要途徑。在某種程度上說，社會(huì)主義法治建設(shè)是權(quán)利本位，而權(quán)利必須通過具體的行動(dòng)實(shí)踐才能彰顯其真實(shí)性，尤其是以政治參與實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利。早期的監(jiān)察通訊員制度規(guī)定特約監(jiān)察人員可以享有信訪接待、監(jiān)督建議、參與調(diào)研等權(quán)利，行使本屬專職監(jiān)察干部的檢查和調(diào)查等職權(quán)，享有一定的政治待遇，凸顯了以政治參與實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)利的真實(shí)性。盡管改革后的特約監(jiān)察員制度取消了這些規(guī)定，但依然賦予特約監(jiān)察員監(jiān)督權(quán)利，如參加監(jiān)察委員會(huì)組織的調(diào)查研究、監(jiān)督檢查、專項(xiàng)工作等。此外，各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委制訂與完善特約監(jiān)察員工作辦法，拓寬特約監(jiān)察員監(jiān)督渠道、途徑、方式，為公民實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)利提供了機(jī)制保障。

（二）通過權(quán)力的監(jiān)督與制約保障紀(jì)檢監(jiān)察的工作實(shí)效

特約監(jiān)察員制度“是群眾路線在紀(jì)檢監(jiān)察工作中的一個(gè)客觀要求，也是加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督，將人民智慧運(yùn)用于紀(jì)檢監(jiān)察工作以強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)的一個(gè)有力抓手”〔15〕。作為紀(jì)檢監(jiān)察體制的重要補(bǔ)充，特約監(jiān)察員制度的創(chuàng)設(shè)核心定位于對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員依法依規(guī)履職情況進(jìn)行監(jiān)督。一方面，特約監(jiān)察員可對(duì)紀(jì)委監(jiān)委工作的缺點(diǎn)和不足提出意見和建議，有利于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不斷改進(jìn)工作方式，不斷推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作合法與透明。尤其是目前的《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察對(duì)象范圍、留置措施等規(guī)定略有寬泛，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有較大的自由裁量權(quán)，如果對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力行使情況不加約束和監(jiān)督，很可能導(dǎo)致被調(diào)查人的合法權(quán)利受到侵犯。在紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐中，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和工作人員利用權(quán)力侵害公民權(quán)利現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如何保障被監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)利是紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容。特約監(jiān)察人員在履職過程中如果發(fā)現(xiàn)存在被監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)利被侵害情形，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出意見或建議。另一方面，特約監(jiān)察員還可以積極參與到黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中，在反映社情民意上充分發(fā)揮橋梁紐帶作用，在反腐敗輿論引導(dǎo)上充分發(fā)揮宣傳引領(lǐng)作用，促使紀(jì)委監(jiān)委反腐工作不斷取得新進(jìn)展，黨風(fēng)廉政建設(shè)不斷取得新成效。

（三）打鐵自身硬，破解監(jiān)督者“燈下黑”困局

從紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的歷程來看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性越來越大。伴隨紀(jì)檢監(jiān)察體制改革深入推進(jìn)，尤其是紀(jì)委監(jiān)委合署辦公以及《監(jiān)察法》出臺(tái)，不僅將一切行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察視野，而且還賦予監(jiān)委法定監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)與處分權(quán)，紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督范圍明顯擴(kuò)大，權(quán)限明顯增加。由于紀(jì)委監(jiān)委是反腐的前沿陣地，也是黨和國(guó)家反腐防腐的重要利器，作為反腐的專門機(jī)構(gòu)，決不能讓紀(jì)委監(jiān)委成為滋生腐敗的溫床。因此，紀(jì)委監(jiān)委自身建設(shè)的重要性不言而喻。監(jiān)督紀(jì)委監(jiān)委及其工作人員是一項(xiàng)復(fù)雜性系統(tǒng)工程，特約監(jiān)察員制度正是破解這一難題的措施之一。作為紀(jì)檢監(jiān)察體制的重要配套制度，特約監(jiān)察員制度是對(duì)“由誰來監(jiān)督監(jiān)察委”的有力回應(yīng)，是紀(jì)委監(jiān)委規(guī)范自身權(quán)力的制度設(shè)計(jì)，是防止紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)出現(xiàn)“燈下黑”的制度創(chuàng)新，彰顯的是“監(jiān)督者更要接受監(jiān)督”的理念，表明了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要主動(dòng)接受監(jiān)督、自覺支持監(jiān)督的鮮明態(tài)度。從特約監(jiān)察員制度的具體內(nèi)容來看，特約監(jiān)察員“聚焦紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)中心工作，專注服務(wù)于全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作大局，著重發(fā)揮對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督作用”。由此可見，特約監(jiān)察員的主要職責(zé)定位于對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履職行為進(jìn)行監(jiān)督，更有利于特約監(jiān)察員集中精力履行監(jiān)督職責(zé)。

（四）補(bǔ)齊權(quán)力監(jiān)督的制度短板，完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系

全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的新形勢(shì)下，必然要求對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行過程與運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行約束與監(jiān)督，要求建立健全全覆蓋的監(jiān)督體系。特約監(jiān)察員制度的確立與運(yùn)行表明，即使紀(jì)委監(jiān)委作為專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督全面覆蓋的重要環(huán)節(jié)。況且紀(jì)委監(jiān)委合署辦公是黨政機(jī)構(gòu)改革中的新事物，各項(xiàng)制度、機(jī)制有待健全，在加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督以及人大監(jiān)督、司法監(jiān)督的同時(shí)，也需要注意發(fā)揮群眾監(jiān)督、黨外監(jiān)督的作用。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力?！薄?6〕特約監(jiān)察員制度是體制外人員對(duì)監(jiān)察權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的重要形式，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)以社會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督等手段強(qiáng)化自我監(jiān)督的制度探索。通過對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行外部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督的結(jié)合。并且，特約監(jiān)察員制度同其他監(jiān)督制度一道不但有利于形成監(jiān)督合力，將權(quán)力置于嚴(yán)密監(jiān)督之下，也有利于“推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有效貫通，健全和完善監(jiān)督體系”〔17〕。由于《監(jiān)察法》是監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行監(jiān)察職責(zé)的法律依據(jù)，特約監(jiān)察員對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行《監(jiān)察法》職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，也使特約監(jiān)察員制度成為法律實(shí)施監(jiān)督體系的重要輔助性制度。

四、特約監(jiān)察員制度的完善路徑

應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到，由于紀(jì)委監(jiān)委接受監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)還處于完善階段，科學(xué)規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力還處于探索時(shí)期。受此影響，特約監(jiān)察員制度在實(shí)際運(yùn)行中也存在著一些比較突出的問題，制度建設(shè)還存在一定的提升空間。為鞏固民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的時(shí)效，避免特約監(jiān)察員制度成為“花瓶”，充分發(fā)揮特約監(jiān)察員的監(jiān)督力量，應(yīng)積極穩(wěn)妥地繼續(xù)堅(jiān)持與完善特約監(jiān)察員制度。

（一）強(qiáng)化政治和法治意識(shí)，加強(qiáng)主管部門工作人員與特約監(jiān)察員履職觀念

特約監(jiān)察員是紀(jì)委監(jiān)委聘請(qǐng)、管理并且是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的一支特殊隊(duì)伍，特約察員制度是紀(jì)檢監(jiān)察制度的輔助性制度。因此，紀(jì)委監(jiān)委主要領(lǐng)導(dǎo)需要重視特約監(jiān)察員制度的實(shí)施，并對(duì)特約監(jiān)察員工作給予關(guān)心與支持。首先，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要樹立和表明主動(dòng)接受監(jiān)督、自覺支持監(jiān)督的鮮明態(tài)度。通過強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，主動(dòng)為特約監(jiān)察員履職創(chuàng)造外在支持條件。目前，各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)特約監(jiān)察員工作的辦事機(jī)構(gòu)一般設(shè)在辦公廳（室），為體現(xiàn)對(duì)特約監(jiān)察員工作的重視，可確定由一名紀(jì)委副書記或監(jiān)委副主任親自主抓特約監(jiān)察員工作。其次，主管特約監(jiān)察員工作的工作部門與工作人員要樹立黨性思維與法治思維，強(qiáng)化特約監(jiān)察員制度的政治意識(shí)和執(zhí)行意識(shí)。既要重視堅(jiān)持“四個(gè)意識(shí)”“兩個(gè)維護(hù)”的政治原則，也要重視監(jiān)督細(xì)則和辦法的切實(shí)執(zhí)行，及時(shí)督促特約監(jiān)察員履行本職工作。最后，特約監(jiān)察員也需要在思想認(rèn)識(shí)上重視特約監(jiān)察工作，切實(shí)履行好特約監(jiān)察使命，避免“老好人”心態(tài)作祟。由于特約監(jiān)察員是對(duì)專門紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，黨紀(jì)法治意識(shí)與監(jiān)督業(yè)務(wù)素質(zhì)是其履行監(jiān)督職責(zé)的必備條件。為加強(qiáng)特約監(jiān)察員的黨紀(jì)教育與法治教育，增強(qiáng)其黨性修養(yǎng)與法律意識(shí)，紀(jì)委監(jiān)委可以聘請(qǐng)相關(guān)法學(xué)專家、黨建學(xué)者定期開設(shè)專題培訓(xùn)班，尤其應(yīng)強(qiáng)化特約監(jiān)察員對(duì)憲法、黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)察法、刑事法律等知識(shí)的掌握。

（二）完善人員遴選機(jī)制，組建數(shù)量適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理的特約監(jiān)察員隊(duì)伍

由于各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委出臺(tái)的《特約監(jiān)察員工作辦法》對(duì)特約監(jiān)察員聘任數(shù)量沒有具體規(guī)定，很多地方在聘任特約監(jiān)察員時(shí)存在一定隨意性。特約監(jiān)察員數(shù)量過多可能導(dǎo)致辦事效率低下，不利于充分發(fā)揮其最大效能;數(shù)量過少也可能導(dǎo)致監(jiān)督不到位、不全面，特約監(jiān)督流于形式。組建數(shù)量適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理的特約監(jiān)察員隊(duì)伍是保障特約監(jiān)察員履行職責(zé)的必要前提。首先，就其人員數(shù)量來看，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，通盤考慮，規(guī)范選聘。特約監(jiān)察員數(shù)量可由各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委根據(jù)本地區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)部門數(shù)量、工作人員數(shù)量自行決定。并且，不同層級(jí)紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)以制度形式對(duì)所聘請(qǐng)?zhí)丶s監(jiān)察員在數(shù)量方面予以設(shè)限。其次，就特約監(jiān)察員結(jié)構(gòu)來看，各地新修訂的《特約監(jiān)察員工作辦法》對(duì)人員來源篩選作了一定限制，強(qiáng)調(diào)特約監(jiān)察員應(yīng)主要從人大代表中聘請(qǐng)，在其他單位領(lǐng)域中優(yōu)選聘請(qǐng)。此種選聘機(jī)制凸顯了特約監(jiān)察員來源精英化趨勢(shì)。問題在于，按照《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)委本身要接受人大與人大代表的監(jiān)督。因此，特約監(jiān)察員的人大代表來源應(yīng)當(dāng)控制在一定比例之內(nèi)，否則容易與人大監(jiān)督功能產(chǎn)生重疊。并且，特約監(jiān)察員的遴選應(yīng)注重實(shí)際履職能力。最后，特約監(jiān)察員制度不同于特邀監(jiān)察員制度，統(tǒng)戰(zhàn)部門不再參與特約監(jiān)察員篩選，特約監(jiān)察員制度統(tǒng)一戰(zhàn)線色彩弱化。因此，不應(yīng)過分注重特約監(jiān)察員的黨派比例或行業(yè)比例，而應(yīng)當(dāng)注重其實(shí)際監(jiān)督履職能力。此外，應(yīng)增加各行業(yè)之中非領(lǐng)導(dǎo)崗位人員的遴選，以保證特約監(jiān)察員有充裕的時(shí)間履職監(jiān)督。

（三）完善工作機(jī)制，使特約監(jiān)察員工作真正落地、落實(shí)、落細(xì)

首先，應(yīng)當(dāng)制訂和完善特約監(jiān)察員履職工作方式機(jī)制。紀(jì)委監(jiān)委主管部門可以制定特約監(jiān)察員工作紀(jì)律手冊(cè)，告知特約監(jiān)察員履職方式，使特約監(jiān)察員履職方式合規(guī)、合紀(jì)。工作手冊(cè)可規(guī)定特約監(jiān)察員會(huì)議召開的時(shí)間、頻率，以便于特約監(jiān)察員定期反饋其監(jiān)督事項(xiàng)。其次，由于特約監(jiān)察員既行使監(jiān)督權(quán)利，同時(shí)又承擔(dān)宣傳、調(diào)研、參謀等角色，容易導(dǎo)致職責(zé)不清。因此，各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)當(dāng)明確特約監(jiān)察員監(jiān)督對(duì)象與監(jiān)督內(nèi)容。如可以讓某些特約監(jiān)察員負(fù)責(zé)監(jiān)督固定工作部門使其監(jiān)督對(duì)象精確化，分工負(fù)責(zé)監(jiān)督紀(jì)委監(jiān)委的政策制定或特定類型案件以使其監(jiān)督內(nèi)容精細(xì)化。尤其是特約監(jiān)察員應(yīng)將執(zhí)法監(jiān)督和廉政監(jiān)督作為特約監(jiān)督的重點(diǎn)，避免“胡子眉毛一把抓”。再次，紀(jì)委監(jiān)委要建立健全跟蹤反饋機(jī)制。紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)部干部監(jiān)督室應(yīng)當(dāng)與特約監(jiān)察員保持密切聯(lián)系，對(duì)特約監(jiān)察員反饋的問題和線索應(yīng)及時(shí)跟蹤，及時(shí)處理，確保監(jiān)督渠道暢通。最后，應(yīng)當(dāng)完善特約監(jiān)察員工作考核機(jī)制?？己藱C(jī)制既包括對(duì)負(fù)責(zé)管理特約監(jiān)察員工作的主管部門與工作人員的考核，也包括對(duì)特約監(jiān)察員的考核?？己藱C(jī)制應(yīng)定期、規(guī)范、常態(tài)，以考核倒逼責(zé)任落實(shí)，以考核壓實(shí)責(zé)任，確保特約監(jiān)察員制度真正得到貫徹執(zhí)行。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)，推進(jìn)特約監(jiān)督法治化進(jìn)程

現(xiàn)行《監(jiān)察法》并沒有明確規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)或可以設(shè)置特約監(jiān)察員制度，各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委出臺(tái)的《特約監(jiān)察員工作辦法》均是以規(guī)范性文件形式，既非法律，也非規(guī)章。特約監(jiān)察員制度的非強(qiáng)制性規(guī)定造成特約監(jiān)察員監(jiān)督效果打折、問責(zé)機(jī)制虛化。推進(jìn)特約監(jiān)察員制度法治化是解決上述困境有效措施，完善的法律法規(guī)配套措施可以推動(dòng)制度落地生根，扎緊制度籠子，推進(jìn)特約監(jiān)察員制度真正落地、落實(shí)。鑒于紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的現(xiàn)實(shí)，推進(jìn)特約監(jiān)察員制度法治化可從國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)兩方面著手。首先，《監(jiān)察法》應(yīng)明確規(guī)定各級(jí)監(jiān)委應(yīng)當(dāng)設(shè)置特約監(jiān)察員制度，使特約監(jiān)察員制度存在與運(yùn)行有法律依據(jù)。其次，賦予市級(jí)以上監(jiān)察委相應(yīng)立規(guī)權(quán)限，具有立規(guī)權(quán)限的監(jiān)察委可制定具有法律效力的特約監(jiān)察員實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)制度的操作性和實(shí)效性。最后，完善專項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)以保障特約監(jiān)察員權(quán)利得到真正實(shí)現(xiàn)。如在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》中規(guī)定紀(jì)檢部門黨務(wù)信息公開應(yīng)當(dāng)接受黨員特約監(jiān)察員的監(jiān)督，明確黨員特約監(jiān)察員申請(qǐng)紀(jì)檢部門黨務(wù)信息公開的權(quán)利、方式等，從而為特約監(jiān)察員的履職提供有力制度支撐，提高特約監(jiān)察員制度的權(quán)威性。

總之，從特約監(jiān)察員制度的創(chuàng)設(shè)、撤銷、恢復(fù)、發(fā)展及轉(zhuǎn)型歷程來看，盡管特約監(jiān)察員制度名稱幾經(jīng)變化，特約監(jiān)察員制度的監(jiān)督內(nèi)容、人員管理、工作辦法等也不斷被修正調(diào)整，但特約監(jiān)察員制度始終存在一個(gè)重要制度內(nèi)核——對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是特約監(jiān)察員制度存續(xù)的核心動(dòng)力。作為黨和國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察制度的補(bǔ)充性制度，特約監(jiān)察員制度是黨領(lǐng)導(dǎo)下完善紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的有效舉措，也是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的監(jiān)督模式。因此，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)高度重視特約監(jiān)察員制度執(zhí)行工作，尤其是主管特約監(jiān)察員工作的相應(yīng)部門應(yīng)對(duì)特約監(jiān)察員工作進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研，查找問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為特約監(jiān)察員充分履職創(chuàng)造有利條件，讓特約監(jiān)察員制度的活力充分釋放，讓特約監(jiān)察員制度的監(jiān)督作用得到最大限度發(fā)揮。

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