李傳喜

〔摘要〕從治理生態(tài)學(xué)的角度看，任何時(shí)期的農(nóng)村基層治理總是在特定治理?xiàng)l件和基礎(chǔ)上運(yùn)作的，治理?xiàng)l件對(duì)于農(nóng)村基層治理形式及其變遷有著不可忽視的影響。在“條件-形式”分析框架下，國(guó)家農(nóng)村政策的時(shí)代性調(diào)整是對(duì)農(nóng)村基層治理的制度規(guī)制、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷是對(duì)農(nóng)村基層治理的內(nèi)需釋放、現(xiàn)代信息技術(shù)的功能性輸入是對(duì)農(nóng)村基層治理的技術(shù)賦能，這三個(gè)方面是決定農(nóng)村基層治理體制變遷的關(guān)鍵因素和核心條件，這些因素重構(gòu)了農(nóng)村基層治理的環(huán)境，催生了農(nóng)村基層治理的探索創(chuàng)新，也決定了農(nóng)村基層治理發(fā)展的基本趨向，這些都為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供經(jīng)驗(yàn)和啟示。

〔關(guān)鍵詞〕條件-形式;農(nóng)村基層;治理體制;基層治理

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D638?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2020）06-0118-11

認(rèn)識(shí)和把握中國(guó)農(nóng)村基層治理變遷歷程，推進(jìn)農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。近代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展被裹挾在國(guó)家發(fā)展大潮中，并隨著國(guó)家發(fā)展的曲折而跌宕起伏，農(nóng)村治理也在不同時(shí)期呈現(xiàn)出不同的特色，這些特色無(wú)不與其時(shí)代背景、國(guó)家特質(zhì)等治理?xiàng)l件密切相關(guān)。從治理生態(tài)學(xué)的角度看，任何治理均在特定生態(tài)下運(yùn)作，農(nóng)村基層治理勢(shì)必受其治理環(huán)境、治理?xiàng)l件的影響，其形式和條件之間存在著密切關(guān)聯(lián)，或者說(shuō)，農(nóng)村基層治理形式?jīng)Q定于所處的治理?xiàng)l件，并因其變化而變化。本文通過(guò)“條件—形式”分析框架，重新審視農(nóng)村基層治理體制的變遷，總結(jié)其所蘊(yùn)含的基本經(jīng)驗(yàn)，探究二者之間的內(nèi)在邏輯，從本土實(shí)踐出發(fā)，進(jìn)行理論闡釋?zhuān)瑸樯钊胪七M(jìn)新時(shí)代農(nóng)村治理改革創(chuàng)新提供借鑒。

一、“條件-形式”：農(nóng)村基層治理變遷的分析框架

在對(duì)農(nóng)村基層治理變遷的研究中，主要有以下幾種分析視角。一是“國(guó)家-社會(huì)”的視角。這是農(nóng)村治理研究的主要分析視角，一方面是通過(guò)宏觀(guān)層面探究國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的滲透及對(duì)鄉(xiāng)土秩序的建構(gòu)，另一方面則從鄉(xiāng)村微觀(guān)事件的角度來(lái)解析鄉(xiāng)村秩序與國(guó)家之間的關(guān)系，如合作社、精英治理、農(nóng)民群體性事件、新鄉(xiāng)賢等等。正如徐勇所言“現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)是一個(gè)政治性權(quán)力向上集中和向下滲透的雙向性過(guò)程”〔1〕。吳毅通過(guò)“村莊場(chǎng)域”概念構(gòu)建了國(guó)家權(quán)威與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)式村莊秩序〔2〕，崔之元〔3〕、仝志輝〔4〕、賀雪峰〔5〕等學(xué)者都從不同角度提出了農(nóng)村治理的“三層分析”方法、陳云松提出了“第二圈層”〔6〕，這些概念都拓展了鄉(xiāng)村治理中的“國(guó)家-社會(huì)”分析范式。二是“民主-治理”的視角。自從上個(gè)世紀(jì)80年代我國(guó)鄉(xiāng)政村治模式形成以來(lái)，學(xué)界開(kāi)始通過(guò)分析轉(zhuǎn)型期中國(guó)農(nóng)村基層治理的變化及特質(zhì)，探究國(guó)家政策、制度對(duì)農(nóng)村治理模式的影響，如財(cái)稅體制改革、土地制度改革等等。很多學(xué)者基于農(nóng)村社會(huì)事實(shí)來(lái)分析“內(nèi)生性”農(nóng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)及農(nóng)村治理的可能性。在此基礎(chǔ)上，基層民主被納入農(nóng)村治理范疇，以協(xié)商民主為標(biāo)志的民主價(jià)值、制度體系、治理結(jié)構(gòu)、治理過(guò)程開(kāi)始成為關(guān)注特點(diǎn)。三是“城市-鄉(xiāng)村”的視角。主要以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化為背景，以城市為參照，分析農(nóng)村基層治理中遭遇的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)及農(nóng)村的應(yīng)對(duì)舉措和發(fā)展趨勢(shì)。

從上述梳理來(lái)看，這些分析框架都從不同角度對(duì)農(nóng)村基層治理變遷的特點(diǎn)進(jìn)行了深入分析，但是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)多元面向的復(fù)雜綜合體，農(nóng)村基層治理體制的變遷也是多重因素共同作用的結(jié)果，既有外在的如國(guó)家政權(quán)、工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的沖擊，也有來(lái)自?xún)?nèi)部的需求與沖動(dòng)。綜上所述，我們無(wú)法對(duì)農(nóng)村基層治理變遷得到一個(gè)總體的解釋。一方面中國(guó)農(nóng)村以其獨(dú)特性和復(fù)雜性使其治理體制充滿(mǎn)了各種可能性，另一方面各種治理?xiàng)l件的變化必然會(huì)對(duì)農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生新的刺激，農(nóng)村治理體制也會(huì)處于不斷變動(dòng)過(guò)程中。因此，本文嘗試以治理生態(tài)學(xué)為基礎(chǔ)，提出“條件-形式”分析框架，對(duì)農(nóng)村基層治理體制變遷進(jìn)行一個(gè)總體性的分析與理解（見(jiàn)圖1）。本文認(rèn)為國(guó)家農(nóng)村政策的時(shí)代性調(diào)整、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷、現(xiàn)代信息技術(shù)的功能性輸入是決定農(nóng)村基層治理體制變遷的關(guān)鍵因素和核心條件，這些因素重構(gòu)了農(nóng)村基層治理的環(huán)境，催生了農(nóng)村基層治理的探索創(chuàng)新，也決定了農(nóng)村基層治理發(fā)展的基本趨向。

1.國(guó)家農(nóng)村政策的時(shí)代性調(diào)整。就中國(guó)的歷代政治而言，國(guó)家和農(nóng)村的關(guān)系一直是一個(gè)主要論題，一直影響到今天。農(nóng)村作為國(guó)家治理的重要場(chǎng)域，一方面以其特殊性在形構(gòu)國(guó)家治理中發(fā)揮著一定的作用，諸多發(fā)端于農(nóng)村的改革上升為國(guó)家頂層設(shè)計(jì);另一方面，國(guó)家整合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)制定出的宏觀(guān)政策更加強(qiáng)烈地作用于農(nóng)村，在國(guó)家政策體制等多重因素影響下農(nóng)村治理模式發(fā)生著從外到內(nèi)的改變。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化巨大，社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村的認(rèn)識(shí)在不斷轉(zhuǎn)變，國(guó)家政策也在不斷調(diào)整，每一次調(diào)整都對(duì)農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。

2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)正處于劇烈的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，農(nóng)村社會(huì)作為中國(guó)社會(huì)變遷與發(fā)展的重要一維，其變遷勢(shì)必影響著中國(guó)社會(huì)的整體發(fā)展?？傮w來(lái)講，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從一元到多元、從封閉到流動(dòng)、從穩(wěn)定到變動(dòng)等特征。在變遷過(guò)程中，農(nóng)村社會(huì)中一些深層次的、結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題也日益凸顯，對(duì)農(nóng)村治理提出了新的挑戰(zhàn)，也為探索現(xiàn)代化農(nóng)村治理體系創(chuàng)造了空間。

3.現(xiàn)代信息技術(shù)的功能性輸入。當(dāng)今世界，以互聯(lián)網(wǎng)為標(biāo)志的現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)社會(huì)的影響無(wú)處不在，在任何領(lǐng)域的普及應(yīng)用無(wú)不帶來(lái)一場(chǎng)深刻的變革?；ヂ?lián)網(wǎng)進(jìn)入農(nóng)村雖然相對(duì)滯后，但是其對(duì)農(nóng)村社會(huì)的影響并未減少，甚至因?yàn)檗r(nóng)村特殊的結(jié)構(gòu)和形態(tài)，農(nóng)村社會(huì)與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合效應(yīng)更加強(qiáng)烈。在農(nóng)村治理方面，互聯(lián)網(wǎng)也得到充分應(yīng)用，帶來(lái)了一場(chǎng)深刻的治理變革，中國(guó)農(nóng)村治理開(kāi)始進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代。農(nóng)村始終蘊(yùn)含著巨大的生命力和創(chuàng)造力，互聯(lián)網(wǎng)一旦與農(nóng)村相結(jié)合，就喚醒了農(nóng)村的生機(jī)活力，農(nóng)村由此衍生出了諸多的新樣態(tài)，農(nóng)村的社會(huì)基礎(chǔ)、社會(huì)結(jié)構(gòu)也被重塑。互聯(lián)網(wǎng)背景下的農(nóng)村治理必須要根據(jù)農(nóng)村的新變化做出調(diào)整與適應(yīng)。

二、制度規(guī)制：國(guó)家農(nóng)村政策的時(shí)代性調(diào)整

（一）取予關(guān)系：從資源汲取到新農(nóng)村建設(shè)再到鄉(xiāng)村振興

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村都是國(guó)家建設(shè)、城市發(fā)展的蓄水池。雖然農(nóng)民的土地關(guān)系一直在變動(dòng)，但是“隱性的農(nóng)民負(fù)擔(dān)”〔7〕始終伴隨，如農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度、“集資收費(fèi)”、“三提五統(tǒng)”等等，從新中國(guó)成立到20世紀(jì)末，農(nóng)村治理最重要的功能就是輔助國(guó)家從農(nóng)村汲取資源和滿(mǎn)足農(nóng)民最基本生產(chǎn)生活秩序〔8〕。雖然其間也經(jīng)歷了農(nóng)村治理形式的變化，從零散的村莊到合作社到人民公社再到鄉(xiāng)政村治，“要錢(qián)”“要糧”“要命”始終是村莊的基本功能。農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，大量勞動(dòng)力開(kāi)始外流、大量土地拋荒、村集體負(fù)債嚴(yán)重，“三農(nóng)”問(wèn)題開(kāi)始凸顯。

為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩解農(nóng)村發(fā)展壓力，我國(guó)于2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅。從此我國(guó)進(jìn)入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新階段，農(nóng)村治理也進(jìn)入一個(gè)新的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在“鄉(xiāng)政村治”框架下的農(nóng)村治理被賦予了更多內(nèi)涵。稅費(fèi)改革推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系開(kāi)始從資源汲取轉(zhuǎn)變成為加大對(duì)農(nóng)村的投入，助力農(nóng)村發(fā)展?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。這一要求將加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)納入了建設(shè)范圍，同時(shí)由于“治理”理念開(kāi)始在國(guó)內(nèi)廣泛傳播，“鄉(xiāng)村治理”概念被提出，在理論與實(shí)踐中都開(kāi)始了積極的探索。村“兩委”的職能也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，從原來(lái)的“代理人”角色變向“服務(wù)者”角色：內(nèi)容上，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供公益服務(wù)成為免除農(nóng)業(yè)稅后村干部最重要的工作，村干部的權(quán)力開(kāi)始受到一定的監(jiān)督與約束;要求上，民主政治的理念開(kāi)始被農(nóng)村所接受，各地都開(kāi)始探索村民自治“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”等方面的實(shí)踐與創(chuàng)新，溫嶺的“民主懇談”、武義的“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”都在這一時(shí)期得到了迅速發(fā)展。

但是隨著市場(chǎng)化、城市化的推進(jìn)，農(nóng)村基層治理遭遇了“內(nèi)卷化”〔9〕困境，原有的傳統(tǒng)權(quán)力支撐要素逐漸失去，“鄉(xiāng)村自治出現(xiàn)懸空”〔10〕。隨著黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其二十字方針“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！保瑖?guó)家對(duì)農(nóng)村開(kāi)始全方位輸入，資源全面下鄉(xiāng)。為了更好地調(diào)動(dòng)各種資源，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，對(duì)農(nóng)村治理的要求也越來(lái)越高，農(nóng)村治理的路徑逐漸清晰，就是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、民主協(xié)商、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，以及自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。在村莊治理中，越來(lái)越多的參與主體被吸納進(jìn)來(lái)，如地方政府、基層黨組織、留守的群體、間歇往返城鄉(xiāng)的流動(dòng)人口、鄉(xiāng)賢、大學(xué)生村官、駐村干部以及外來(lái)工商資本等等，通過(guò)各類(lèi)民主協(xié)商制度，參與到鄉(xiāng)村治理過(guò)程中;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織等新時(shí)代“法人理念嵌入鄉(xiāng)村治理”〔11〕;鄉(xiāng)村內(nèi)生的治理要素如鄉(xiāng)規(guī)民約、家風(fēng)家訓(xùn)等等也越來(lái)越受到重視，這些共同推動(dòng)了現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。

（二）權(quán)力關(guān)系：從強(qiáng)制性控制到基層政權(quán)懸浮到權(quán)力再嵌入

新中國(guó)成立后，國(guó)家為了鞏固新政權(quán)，實(shí)現(xiàn)革命和改造的社會(huì)目標(biāo)，以土地改革和合作化運(yùn)動(dòng)為契機(jī)，使國(guó)家權(quán)力下沉到了鄉(xiāng)村底層。傳統(tǒng)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系體系被打破，基層政權(quán)組織得以建立，國(guó)家與農(nóng)村、國(guó)家與農(nóng)民史無(wú)前例地被緊密關(guān)聯(lián)起來(lái)。人民公社制度更以其強(qiáng)大的控制能力和動(dòng)員能力，徹底改造了農(nóng)村社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)秩序的全面控制，保證了國(guó)家能夠從農(nóng)村汲取資源推動(dòng)城市工業(yè)的發(fā)展，但是也使農(nóng)民完全依附于人民公社，農(nóng)村的自主性被大大削弱。對(duì)于黨和政府而言真正意義上實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村強(qiáng)有力的整合，并主導(dǎo)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求的轉(zhuǎn)變，人民公社越來(lái)越不適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展，效率越來(lái)越低，最終難以為繼。在以行政指令為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村資源被汲取用于城市工業(yè)發(fā)展，對(duì)農(nóng)村的投入相當(dāng)有限，以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元體制也導(dǎo)致城鄉(xiāng)矛盾越來(lái)越突出，農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活都陷入困難。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行以后，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的控制開(kāi)始減弱，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上給了農(nóng)民自主權(quán)，并創(chuàng)造性地開(kāi)啟了村民自治實(shí)踐，意味著農(nóng)村開(kāi)始探索解決人民公社解體后村莊治理的問(wèn)題，也意味著國(guó)家與農(nóng)村的關(guān)系出現(xiàn)調(diào)整，開(kāi)始讓村民進(jìn)行自我管理，國(guó)家從全面控制鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向權(quán)力上浮，暫時(shí)退出鄉(xiāng)村自治的具體場(chǎng)域，給農(nóng)村一定的自主權(quán)。到稅費(fèi)制度改革以后，基層政權(quán)“懸浮”更加明顯，主要表現(xiàn)為“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”嚴(yán)重不對(duì)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和角色開(kāi)始受到普遍質(zhì)疑，國(guó)家和農(nóng)民中間出現(xiàn)了一種“真空”狀態(tài)。但是這種真空狀態(tài)卻也給農(nóng)村治理創(chuàng)新提供了空間，各地以村民自治為基礎(chǔ)，積極探索農(nóng)村治理的有效形式，尤其在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，創(chuàng)新實(shí)踐更是豐富。在國(guó)家正式權(quán)力上浮的同時(shí)，各種非正式制度在農(nóng)村治理中的影響不斷增強(qiáng)，如宗族勢(shì)力在選舉中復(fù)蘇甚至左右村莊民主進(jìn)程;鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“能人”“精英”開(kāi)始在鄉(xiāng)村社會(huì)中扮演“權(quán)威代言人”的作用，積極介入農(nóng)村基層政治生活，甚至主政村莊治理，形成獨(dú)特的“經(jīng)濟(jì)能人治村”現(xiàn)象〔12〕;鄉(xiāng)村派系競(jìng)爭(zhēng)嵌入農(nóng)村治理的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程，深刻地影響著當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村的政治生活，構(gòu)成為中國(guó)農(nóng)村治理的隱秘機(jī)制，并導(dǎo)致了村民自治的形變〔13〕。

隨著對(duì)農(nóng)村重視程度不斷提高，國(guó)家開(kāi)始加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入，解決農(nóng)民基本公共服務(wù)供給，由此帶來(lái)國(guó)家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及農(nóng)民關(guān)系的根本變化。巨大的資源以項(xiàng)目制的形式進(jìn)入農(nóng)村，為了有效地監(jiān)管資源的使用，國(guó)家制定了越來(lái)越多的規(guī)則條件，也必然要求村莊治理更加規(guī)范和正式。這些規(guī)則一方面的確有效防止了資源濫用，但是另一方面也使國(guó)家權(quán)力以另一種形式重新嵌入到農(nóng)村。在這種“規(guī)則下鄉(xiāng)”的要求下，村級(jí)治理變得越來(lái)越規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)門(mén)化、程序化，〔14〕而村干部行政化也越來(lái)越明顯，這使其與村民自治之間產(chǎn)生了一定的張力。中央提出的新農(nóng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，其實(shí)質(zhì)是一種新的“國(guó)家整合”〔15〕，即依靠國(guó)家力量對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行重塑，意圖建立一種更加合理的國(guó)家與村莊的關(guān)系，構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系。不論是從其目標(biāo)、方式還是結(jié)果上來(lái)看，這次國(guó)家與村莊關(guān)系的調(diào)整與以往有了很大不同，“更尊重農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在邏輯和農(nóng)民的民主權(quán)利，在平衡國(guó)家治理目標(biāo)與農(nóng)民利益上更具理性和策略性”〔16〕。隨著全面依法治國(guó)的實(shí)施以及“三治融合”治理體系的推廣，“法治下鄉(xiāng)”也成為了國(guó)家權(quán)力再嵌入的重要抓手，作為國(guó)家正式制度代表的法律制度開(kāi)始探索與農(nóng)村治理的內(nèi)生元素尤其是各種非正式制度相契合的空間，抑或?qū)⑵淅斫鉃椤皣?guó)家-農(nóng)村”互動(dòng)關(guān)系的調(diào)整?？傊?，國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村的互動(dòng)與博弈在歷史進(jìn)程中從各個(gè)層面體現(xiàn)出來(lái)，但是在當(dāng)前社會(huì)條件下，無(wú)論是新農(nóng)村建設(shè)還是鄉(xiāng)村振興，僅僅依靠農(nóng)村自身是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，隨著農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興將越來(lái)越復(fù)雜，必須要靠國(guó)家權(quán)力進(jìn)行整合推進(jìn)，國(guó)家權(quán)力也以一種全新姿態(tài)再次嵌入農(nóng)村，在農(nóng)村治理及農(nóng)村振興過(guò)程中充當(dāng)價(jià)值引導(dǎo)者、制度供給者、利益調(diào)和者和服務(wù)提供者等角色?！?7〕

三、內(nèi)需釋放：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷

（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日益多元化

土地作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料，有關(guān)土地權(quán)屬關(guān)系的制度往往成為農(nóng)村社會(huì)治理的基礎(chǔ)。新中國(guó)成立后，首先進(jìn)行了土地改革，平均地權(quán)，開(kāi)啟了農(nóng)村社會(huì)主義改革的序幕。隨后，農(nóng)村的土地制度經(jīng)歷了從人民公社時(shí)期的集體所有制的單一實(shí)現(xiàn)形式，到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后集體所有、包產(chǎn)到戶(hù)，再向如今農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的多種實(shí)現(xiàn)形式不斷演變。農(nóng)地“三權(quán)分置”將極大地釋放土地政策紅利，同時(shí)也對(duì)農(nóng)村治理帶來(lái)巨大改變。隨著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入市流轉(zhuǎn)，農(nóng)村將被納入市場(chǎng)，各類(lèi)資本將通過(guò)規(guī)?；?jīng)營(yíng)進(jìn)入農(nóng)村，而專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類(lèi)市場(chǎng)主體的引入，也必然使農(nóng)村治理基礎(chǔ)及主體范圍擴(kuò)大，村治權(quán)力格局不斷開(kāi)放，各類(lèi)外來(lái)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成為農(nóng)村治理中必不可少的要素。農(nóng)村治理的邊界也日益開(kāi)放，除了原先村莊內(nèi)部人員及事務(wù)之外，“城鄉(xiāng)兩棲”〔18〕的村民及各類(lèi)外來(lái)人員及相關(guān)事務(wù)也包括在內(nèi)。無(wú)論對(duì)于國(guó)家還是農(nóng)村，農(nóng)地“三權(quán)分置”后帶來(lái)的治理?xiàng)l件的變化必然對(duì)村集體的治理能力提出了更高的要求。另外，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式從自然經(jīng)濟(jì)向社會(huì)化生產(chǎn)演變、收入構(gòu)成從單一經(jīng)營(yíng)收入向收入多元化演變、消費(fèi)結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)溫飽生存型向小康生活現(xiàn)代化演變、農(nóng)村人口開(kāi)始大規(guī)模雙向流動(dòng)等等一系列經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷都要求村莊治理能夠有效應(yīng)對(duì)。這也為國(guó)家大力推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)提供了契機(jī)。

（二）鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)日益弱化

一是鄉(xiāng)村共同體日漸式微。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村基本上是一個(gè)“穩(wěn)固的鄉(xiāng)村共同體”，是一個(gè)“知根知底的熟人社會(huì)”，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口“洗腳上田”，流入城市，市場(chǎng)化又讓村民對(duì)經(jīng)濟(jì)利益有了更高的追求，村民日益“原子化”“個(gè)體化”，鄉(xiāng)村共同體已不復(fù)以往功能。行政村的大規(guī)模調(diào)整使村民對(duì)村莊的認(rèn)同感大大降低，農(nóng)村社會(huì)關(guān)系愈加離散化。農(nóng)民與國(guó)家、集體、個(gè)人的關(guān)系由簡(jiǎn)單型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為交叉式復(fù)合結(jié)構(gòu)，其參與村莊治理的意識(shí)也難免弱化。二是農(nóng)村社會(huì)中農(nóng)民分層也日益明顯。尤其是在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)分層現(xiàn)象更加明顯〔19〕，出現(xiàn)了農(nóng)民的角色和身份多元化、地位和利益訴求差別化等現(xiàn)象。在村莊治理過(guò)程中，社會(huì)地位、權(quán)力資源占優(yōu)勢(shì)的群體往往是鄉(xiāng)村治理的“主動(dòng)-積極”參與者，而其他群體往往是“被動(dòng)-消極”參與者，其參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性與有效性也各不相同。三是當(dāng)前農(nóng)村人口格局呈現(xiàn)出空心化與人口“倒掛”并存的局面。一方面很多村莊人口大量流出，“386199”現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，集體經(jīng)濟(jì)薄弱村尚未完全消除，甚至已經(jīng)“消薄”的村莊還存在“復(fù)薄”的風(fēng)險(xiǎn)。但另一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)吸引了大量流動(dòng)人口涌入，尤其是在一些城郊村、中心村，出現(xiàn)了外來(lái)人口“倒掛”的現(xiàn)象，流動(dòng)人口數(shù)量甚至超過(guò)了本村人口，外來(lái)流動(dòng)人口的治理、與本村村民之間的融合等也成為農(nóng)村基層治理必須要重視的難題。人口的流動(dòng)使得農(nóng)村治理主體和對(duì)象具有高度變動(dòng)性，也就無(wú)法成為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的“有效主體和有效對(duì)象”。

（三）城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入蜜月融合期

黨的十九大報(bào)告指出，要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”，至此，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)二元對(duì)立到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌再到城鄉(xiāng)融合的發(fā)展階段。城鄉(xiāng)二元財(cái)稅體制和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度通過(guò)價(jià)格“剪刀差”從制度上保障了農(nóng)業(yè)剩余向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)公共資源差距;二元戶(hù)籍制度和就業(yè)制度限制了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市和工業(yè)的流動(dòng)。在這一背景下，農(nóng)村治理主要以管理為主，對(duì)農(nóng)民生活的各個(gè)方面都強(qiáng)力管控，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民在福利保障和發(fā)展機(jī)會(huì)上存在巨大差距。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以后，農(nóng)民生產(chǎn)積極性提高，相對(duì)縮小了城鄉(xiāng)差距。但是在實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革后，工業(yè)和城市發(fā)展迅猛，城鄉(xiāng)絕對(duì)差距不斷擴(kuò)大。雖然戶(hù)籍制度改革，允許農(nóng)民進(jìn)城打工，但是農(nóng)民仍然無(wú)法享受城市的各種公共服務(wù)和福利保障。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制必然包含著城鄉(xiāng)社會(huì)治理的一體化及二元體制的消失。在城鄉(xiāng)良性融合、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進(jìn)一步提高的情況下，我國(guó)城鄉(xiāng)人口布局將發(fā)生重大變化，城鄉(xiāng)關(guān)系會(huì)更加適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展規(guī)律。再加上城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化、基礎(chǔ)設(shè)施的普及化等等舉措，將使“農(nóng)民”這一角色性質(zhì)發(fā)生根本變化，從傳統(tǒng)的“身份”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的“職業(yè)”，城鄉(xiāng)之間的差距將越來(lái)越小。

（四）農(nóng)村社會(huì)倫理存在結(jié)構(gòu)性張力

中國(guó)從“鄉(xiāng)土中國(guó)”進(jìn)入“城鄉(xiāng)中國(guó)”〔20〕，所帶來(lái)的不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式等器物性的變化，還伴隨著道德價(jià)值、倫理觀(guān)念等文化精神的沖擊，使農(nóng)村社會(huì)倫理出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性張力，為農(nóng)村治理帶來(lái)了許多新的變量與可能。一是鄉(xiāng)村道德精神的衰落與市場(chǎng)倫理的沖擊。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，道德倫理是鄉(xiāng)村治理的精神核心，然而隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)急速轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的“道德倫理”遭受多元價(jià)值沖擊，鄉(xiāng)村社會(huì)中道德倫理式微、公共輿論弱化、公共精神缺失等問(wèn)題普遍存在，農(nóng)村治理的精神內(nèi)核和價(jià)值理念面臨挑戰(zhàn)?！?1〕同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使村民逐利性?xún)r(jià)值取向更加強(qiáng)烈，傳統(tǒng)的共同體被異化。現(xiàn)實(shí)中契約意識(shí)與道德倫理時(shí)有沖突，農(nóng)村治理共同體遭遇危機(jī)。二是傳統(tǒng)宗族的異化。宗族也是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的關(guān)鍵載體，通過(guò)利用宗族結(jié)構(gòu)及宗法意識(shí)，構(gòu)建起了農(nóng)村治理的框架，并利用宗族的能量，將國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)結(jié)合起來(lái)。宗族在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用，直到今天也依然有其存在的合理性，但是現(xiàn)實(shí)中有一些宗族發(fā)生了異化，成為影響農(nóng)村治理的負(fù)面因素。如宗族惡勢(shì)力仍然存在，宗族對(duì)基層社會(huì)秩序、基層民主、農(nóng)村公共事務(wù)等方面會(huì)產(chǎn)生干擾影響。

四、技術(shù)賦能：現(xiàn)代信息技術(shù)的功能性輸入

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”催生農(nóng)村社會(huì)新樣態(tài)

互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入農(nóng)村后引起了化學(xué)反應(yīng)，農(nóng)村社會(huì)抓住機(jī)遇，誕生了淘寶村、網(wǎng)紅村等新樣態(tài)。如淘寶村，到2019年6月份，全國(guó)已有4310個(gè)。這些淘寶村在增加農(nóng)民收入、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等方面凸顯出重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值。從淘寶村十年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，淘寶村的形成主要受到互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)嵌入的影響，這些技術(shù)嵌入使淘寶村的治理結(jié)構(gòu)、治理理念均已發(fā)生巨大變化。由于產(chǎn)業(yè)及市場(chǎng)的嵌入，淘寶村內(nèi)部生成了一種“熟人中的市場(chǎng)關(guān)系”〔22〕，市場(chǎng)理性嵌入村莊的社會(huì)結(jié)構(gòu)和人際關(guān)系中，弱化了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理中的“人情和面子”等對(duì)交易秩序的影響和破壞，但是在具體交易行為中，村民往往會(huì)在利益導(dǎo)向與鄉(xiāng)村倫理之間尋找一種平衡。各淘寶村普遍建立了各種行業(yè)協(xié)會(huì)等市場(chǎng)自組織，這些自組織與基層治理互相“嵌入”，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理這兩種需求有效地結(jié)合起來(lái)。而市場(chǎng)主體也日益分化，身份逐漸多元化，產(chǎn)業(yè)上游與下游、本地淘寶店主與外地店主交織在一起，多元市場(chǎng)主體的參與為淘寶村治理搭建了復(fù)雜的治理“情境”。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”重塑了農(nóng)村社會(huì)關(guān)系

互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性、即時(shí)性、互動(dòng)性等顯著特征使人際交往虛擬化，農(nóng)民的交往從線(xiàn)下轉(zhuǎn)移到了線(xiàn)上，借助微信群、朋友圈等技術(shù)工具進(jìn)行各種正式或非正式的交流互動(dòng)，這種圈群化的互動(dòng)方式打破了地域限制，農(nóng)村人際溝通交流與村莊公共事務(wù)的參與更多地依賴(lài)網(wǎng)絡(luò)來(lái)進(jìn)行，不管是留守在村還是流動(dòng)在外，村民都能夠即時(shí)獲取村內(nèi)信息，發(fā)表意見(jiàn)，建立互動(dòng)，也即“空心村”不空，互聯(lián)網(wǎng)將碎片化以及靜態(tài)的村民個(gè)體重新連接成情感及利益的共同體，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的支持下，空心化的村莊與原子化、個(gè)體化的村民依然能夠組織起來(lái)就相關(guān)事務(wù)發(fā)起集體行動(dòng)?；ヂ?lián)網(wǎng)進(jìn)入農(nóng)村后，強(qiáng)化了個(gè)體公共責(zé)任意識(shí)及村莊的公共輿論監(jiān)督，也重塑了村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)，打破了以往以村“兩委”為單一權(quán)威來(lái)源的舊結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了權(quán)威來(lái)源的多樣化，而這一多樣化往往是基于其掌握互聯(lián)網(wǎng)資源的多少。有研究認(rèn)為，“網(wǎng)農(nóng)”（指上網(wǎng)的農(nóng)民）正成為農(nóng)村社會(huì)治理的重要參與者、監(jiān)督者和被服務(wù)者，將對(duì)我國(guó)農(nóng)村有效治理和鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生不可忽視的作用。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”煥發(fā)基層黨建新活力

黨的十九大報(bào)告明確提出，要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，把基層黨組織建設(shè)成為堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。而“互聯(lián)網(wǎng)+”的介入，使強(qiáng)化基層黨建，增強(qiáng)基層黨組織戰(zhàn)斗力有了新的抓手。基層黨建擁有了互聯(lián)網(wǎng)思維，煥發(fā)出了強(qiáng)大的生機(jī)與活力。各地針對(duì)自身實(shí)際，利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)社交等技術(shù)，紛紛開(kāi)發(fā)建設(shè)“基層黨建”信息平臺(tái)，整合信息資訊、學(xué)習(xí)教育、線(xiàn)上活動(dòng)、交流服務(wù)、考核監(jiān)督等眾多功能，把組織建在網(wǎng)上、黨員連在線(xiàn)上，推動(dòng)黨建工作線(xiàn)上線(xiàn)下相互融合促進(jìn)，提高了基層黨建的智慧化水平。通過(guò)信息平臺(tái)，黨的組織活動(dòng)以及黨員數(shù)據(jù)管理更加快捷方便，改變以往以翻閱臺(tái)賬、查看照片、記錄等機(jī)械方式，通過(guò)大數(shù)據(jù)的分析實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層黨建的動(dòng)態(tài)跟蹤服務(wù)和針對(duì)性管理服務(wù)。農(nóng)村“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”的發(fā)展不僅有利于將傳統(tǒng)的封閉式的黨建模式轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放式的黨建模式，還能夠解決農(nóng)村黨組織的建設(shè)和推進(jìn)問(wèn)題，有助于基層黨組織工作的開(kāi)展。

（四）“互聯(lián)網(wǎng)+”拓展公共服務(wù)新方式

農(nóng)村社會(huì)治理的內(nèi)涵已從管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，提升鄉(xiāng)村治理水平也是為了更好地服務(wù)群眾，而“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”也為服務(wù)廣大村民開(kāi)辟了新路徑，拓展了新方式?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”有助于推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。隨著農(nóng)村智能化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸普及，眾多城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的時(shí)間及空間壁壘也被打破了，城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”逐漸彌合。如“最多跑一次”向基層延伸，通過(guò)充分利用大數(shù)據(jù)應(yīng)用，讓農(nóng)民足不出戶(hù)就能解決很多問(wèn)題。農(nóng)村電商的發(fā)展也為農(nóng)村提供了一種復(fù)合型公共服務(wù)。如麗水遂昌縣的“趕街”項(xiàng)目構(gòu)建的農(nóng)村電商模式，通過(guò)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)綜合服務(wù)平臺(tái)、區(qū)域運(yùn)營(yíng)中心、村級(jí)趕街網(wǎng)點(diǎn)，突破了信息和物流瓶頸，將電子商務(wù)延伸至農(nóng)村，形成了貫通城鄉(xiāng)的全方位服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的購(gòu)物、售賣(mài)、繳費(fèi)、出行、娛樂(lè)、資訊等“一站式”服務(wù)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間優(yōu)勢(shì)資源的對(duì)接和轉(zhuǎn)換，也可以實(shí)現(xiàn)更好服務(wù)基層群眾的目的。另外，“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”“互聯(lián)網(wǎng)+雪亮工程”等眾多互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的推廣，讓村民也能享受與城市同樣的“無(wú)差別服務(wù)”，真正享受到改革創(chuàng)新帶來(lái)的實(shí)惠。

（五）“互聯(lián)網(wǎng)+”完善農(nóng)村治理新機(jī)制

一是“互聯(lián)網(wǎng)+”推動(dòng)了農(nóng)村治理理念的智能化?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”讓基層政府及村干部都認(rèn)識(shí)到農(nóng)村治理的智能化是大勢(shì)所趨，是提高群眾幸福感、獲得感和滿(mǎn)意感以及破解農(nóng)村社會(huì)治理難題的現(xiàn)實(shí)需要，其積極效果會(huì)使廣大基層干部主動(dòng)或被動(dòng)地接受、提高互聯(lián)網(wǎng)思維。二是“互聯(lián)網(wǎng)+”推動(dòng)了農(nóng)村治理手段的多元化。“智慧農(nóng)村”、智能化政務(wù)“云端辦公”、“網(wǎng)絡(luò)自治”、基層選舉監(jiān)督等都得到了廣泛應(yīng)用。微信群、QQ群、朋友圈、微博、公眾號(hào)、網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)論壇、移動(dòng)客戶(hù)端、直播平臺(tái)等都代表著不同農(nóng)村治理形態(tài)的產(chǎn)生。三是“互聯(lián)網(wǎng)+”推動(dòng)了農(nóng)村治理資源的豐富化。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)，各種治理資源都可以被引入農(nóng)村，如教育資源、醫(yī)療資源、法律資源、信息、資金、技術(shù)、人才、物資等等。四是“互聯(lián)網(wǎng)+”推動(dòng)了農(nóng)村治理架構(gòu)的扁平化?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”農(nóng)村治理突破了傳統(tǒng)的科層結(jié)構(gòu)，權(quán)威來(lái)源、參與主體的多樣化使農(nóng)村治理越來(lái)越傾向于協(xié)同性治理，架構(gòu)更加扁平化。

五、“條件-形式”視角下農(nóng)村基層治理的地方探索

（一）農(nóng)村基層治理創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)

在上述條件的綜合影響下，各地以善治的理念積極推進(jìn)農(nóng)村基層治理的發(fā)展，致力于尋找“社會(huì)利益的最大公約數(shù)”，實(shí)現(xiàn)“公共利益的最大化”，通過(guò)化解矛盾沖突、協(xié)調(diào)各方利益、穩(wěn)定社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)和諧，并形成了兼顧民主與治理的基層鄉(xiāng)村治理制度與實(shí)踐形態(tài)。進(jìn)入新時(shí)代后，我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢罕妼?duì)美好生活的需求同發(fā)展不平衡、不充分之間的矛盾”，這些也對(duì)農(nóng)村基層治理提出了更高的要求，由此也更加激發(fā)了各地探索農(nóng)村基層治理創(chuàng)新的積極性。綜合來(lái)看，各地主要從加強(qiáng)基層黨建、完善治理體制、健全治理體系、創(chuàng)新治理方式、提升治理能力等方面開(kāi)展創(chuàng)新實(shí)踐。這些創(chuàng)新既有市、縣層面開(kāi)展的，也有村、鎮(zhèn)層面的，能有效解決農(nóng)村治理面臨的一些難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題。如針對(duì)基層矛盾調(diào)解的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，針對(duì)基層民主協(xié)商的“民主懇談”“村民說(shuō)事”，針對(duì)村民行為規(guī)范的“村規(guī)民約”，針對(duì)村莊公權(quán)力約束的“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”“小微權(quán)力清單”三十六條等等。

（二）農(nóng)村基層治理格局日益完善

一是村級(jí)自治結(jié)構(gòu)不斷完善。在農(nóng)村治理創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，各種治理元素不斷被發(fā)掘出來(lái)，并充分參與到農(nóng)村治理過(guò)程中。目前很多地方都在探索建立以黨的基層組織為核心，以村民自治為基礎(chǔ)，村民議事會(huì)和鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會(huì)為兩翼，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為輔助，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶，各種社會(huì)服務(wù)組織為補(bǔ)充的立體化農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。二是農(nóng)村治理體系初步成型。自治、法治、德治“三治融合”治理體系如今已上升為國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，并寫(xiě)入了黨的十九大報(bào)告。村規(guī)民約、農(nóng)村文化大禮堂、鄉(xiāng)賢等要素成為道德文化引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興、基層治理創(chuàng)新的重要載體，農(nóng)村法治建設(shè)不斷推進(jìn)，農(nóng)村公共法律服務(wù)體系逐漸完善。三是網(wǎng)格化治理提供有效輔助?！熬W(wǎng)格化治理”經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，形式越來(lái)越豐富、效果越來(lái)越明顯。如臺(tái)州市路橋區(qū)探索出“全科網(wǎng)格”，通過(guò)利益驅(qū)動(dòng)型的群眾參與方式，或者以半職業(yè)化的群眾動(dòng)員方式，組織調(diào)動(dòng)一支相對(duì)可靠的社會(huì)群眾力量，打造基層社會(huì)治理模式。四是社會(huì)組織參與農(nóng)村治理。近年來(lái)，各地加快老年協(xié)會(huì)、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織、鄉(xiāng)賢參事會(huì)等農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，同時(shí)積極引入專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作組織、志愿者組織等引導(dǎo)其有序參與鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。

（三）農(nóng)村基層治理功能逐漸拓展

從各地探索過(guò)程來(lái)看，新時(shí)代農(nóng)村基層治理突破了傳統(tǒng)的農(nóng)村治理范疇，以一種“大治理”的視角，將治理放在整個(gè)鄉(xiāng)村振興的大背景中考量，擴(kuò)展了農(nóng)村治理的功能內(nèi)涵。一是強(qiáng)化了農(nóng)村治理的政治功能。黨中央一貫強(qiáng)調(diào)以基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的關(guān)鍵作用，如武義“后陳經(jīng)驗(yàn)”、選派第一書(shū)記工作機(jī)制、“黨建+”等等，努力從制度、人才等方面強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，通過(guò)加強(qiáng)黨的思想建設(shè)和政治建設(shè)，提高基層黨組織戰(zhàn)斗力。這些在基層實(shí)踐檢驗(yàn)中作用顯著，契合了黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理的發(fā)展趨勢(shì)和新的規(guī)律。二是強(qiáng)化了農(nóng)村治理的經(jīng)濟(jì)功能。完善農(nóng)村治理機(jī)制與發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相輔相成，農(nóng)村治理需要發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，村莊集體經(jīng)濟(jì)不僅能支持村莊的治理，良好的村莊治理也是集體經(jīng)濟(jì)存在的前提?；诖?，各地也制定和發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)或通知，并開(kāi)展了消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村攻堅(jiān)行動(dòng)。三是強(qiáng)化了農(nóng)村治理的生態(tài)功能。各地在習(xí)近平生態(tài)文明思想和“兩山”理論指引下，狠抓生態(tài)治理，如浙江開(kāi)展了“三改一拆”“五水共治”“千村示范”“萬(wàn)村整治”等工程，將治理因子融入到鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)中，極大改善了生態(tài)環(huán)境面貌。四是強(qiáng)化了農(nóng)村治理的文化功能。各地通過(guò)深入挖掘傳統(tǒng)文化中有益的治理元素，也有效地推動(dòng)了鄉(xiāng)村文化建設(shè)和文明鄉(xiāng)風(fēng)培育，通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約的行為規(guī)制、新鄉(xiāng)賢的嘉言懿行、農(nóng)村文化大禮堂的文化活動(dòng)等措施，將傳統(tǒng)文化中的治理元素與當(dāng)下農(nóng)村治理有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮了巨大功效。

六、新時(shí)代農(nóng)村基層治理的發(fā)展趨勢(shì)

（一）從管理民主轉(zhuǎn)向治理有效

實(shí)行村民自治以來(lái)，農(nóng)村基層治理的重心在于以民主為取向的制度建設(shè)，建構(gòu)了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治形態(tài)，推動(dòng)了農(nóng)村基層民主的迅速發(fā)展。但是在農(nóng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)整體弱化的情況下，村民自治制度并沒(méi)有充分發(fā)揮出人們期待中的作用。2014年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“探索不同情況下的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”，農(nóng)村基層治理的有效性問(wèn)題開(kāi)始成為關(guān)注焦點(diǎn)?！班l(xiāng)村振興”戰(zhàn)略二十字方針中明確提出“治理有效”，也意味著中央對(duì)于農(nóng)村基層治理規(guī)律和特征的準(zhǔn)確把握?！坝行е卫怼笔字赜行?，而不拘泥于形式，所以其更加強(qiáng)調(diào)因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)，未來(lái)的農(nóng)村基層治理必然會(huì)以一種更加開(kāi)放包容的態(tài)度接納各種行之有效的治理元素，農(nóng)村基層治理的體制機(jī)制必然更加靈活多樣，從而實(shí)現(xiàn)治理之本質(zhì)與有效之形式的良性結(jié)合，有力地推進(jìn)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化。

（二）從管理型農(nóng)村治理轉(zhuǎn)向服務(wù)型農(nóng)村治理

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村基層治理主要被定位于社會(huì)管理。雖然村民自治提出了“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的要求，但是實(shí)踐中往往更重管理而輕服務(wù)，限制了村民自治功能的全面發(fā)揮。當(dāng)然，這種傾向受其時(shí)代條件所限制，具有歷史局限性。進(jìn)入新時(shí)代后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要對(duì)農(nóng)村基層治理提出了新要求、新挑戰(zhàn)，不僅要求滿(mǎn)足村民的民主需要，而且提出了多元化的美好生活服務(wù)需要和日益增長(zhǎng)的社會(huì)安全需要，從管理到服務(wù)成為農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)變革的重要取向。在新治理理念引領(lǐng)下，農(nóng)村基層治理要在進(jìn)一步創(chuàng)新和完善民主決策管理體制機(jī)制的同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)和農(nóng)民群眾的自我服務(wù)、自我教育，推動(dòng)服務(wù)型基層組織建設(shè)。同時(shí)要跳出“國(guó)家—農(nóng)村”的二元關(guān)系范式，統(tǒng)籌利用村莊內(nèi)外資源、積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與村莊治理和服務(wù)，不斷完善村莊服務(wù)和治理機(jī)制。

（三）從二元分治轉(zhuǎn)向融合共治

一是要從“鄉(xiāng)”“村”分治轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)”“村”共治。在“鄉(xiāng)政村治”格局中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)等自治組織雖然同處于一個(gè)農(nóng)村基層治理場(chǎng)域，但其實(shí)是一種“鄉(xiāng)政”與“村治”并存的獨(dú)特“分治”格局，〔23〕在鄉(xiāng)、村二元權(quán)力的有效銜接、利益的平衡等方面存在諸多難題。中央出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理做出了新的統(tǒng)一的制度安排，提出了“到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”的目標(biāo)，建構(gòu)了基層政府、基層黨組織、基層群眾自治組織、社會(huì)力量四個(gè)治理主體互聯(lián)互動(dòng)的共治機(jī)制，強(qiáng)調(diào)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體共同治理。二是要從城鄉(xiāng)分治轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)融合共治。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)社會(huì)治理的二元機(jī)制將失去存在的基礎(chǔ)而走向城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化，即城鎮(zhèn)、城郊、鄉(xiāng)村這三類(lèi)主體在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、共享理念和公平治理原則指導(dǎo)下，在保持自身特性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)基本治理層面一體化，徹底消除傳統(tǒng)基層治理中存在的城鄉(xiāng)對(duì)立和區(qū)域分割，走向整體性治理。

（四）從傳統(tǒng)技術(shù)治理轉(zhuǎn)向智慧化治理

科學(xué)技術(shù)是嵌入治理的重要變量，農(nóng)村基層治理也不例外。在一定意義上講，現(xiàn)行的農(nóng)村基層治理基于工業(yè)革命的技術(shù)條件和社會(huì)結(jié)構(gòu)，形成了以一系列科層化組織為載體的傳統(tǒng)管理模式。這一治理模式在特定的技術(shù)條件和社會(huì)基礎(chǔ)上呈現(xiàn)出合理性和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，曾取得明顯治理績(jī)效。但是，伴隨新科技革命，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等不僅給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民生活創(chuàng)造了無(wú)限的可能，也為農(nóng)村基層治理創(chuàng)造了全新的技術(shù)環(huán)境，農(nóng)村基層治理將與新科技深度融合，并逐漸推動(dòng)農(nóng)村基層治理由傳統(tǒng)治理轉(zhuǎn)向線(xiàn)上線(xiàn)下結(jié)合的智慧化治理。新科技成果不僅成為農(nóng)村基層治理的重要工具和手段，而且更為重要的是新科技將推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)形態(tài)的根本性變化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理形態(tài)的創(chuàng)新，形成真正意義上的“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村基層治理”。

（五）從粗放型管理轉(zhuǎn)向精細(xì)化治理

對(duì)農(nóng)村基層治理來(lái)說(shuō)，精細(xì)化治理也將是未來(lái)的發(fā)展趨向。農(nóng)村基層治理模式的變遷主要受農(nóng)村社會(huì)主要矛盾的影響，農(nóng)業(yè)稅時(shí)期，國(guó)家對(duì)農(nóng)村生活投入有限，要完成收稅、計(jì)劃生育等任務(wù)，就主要依靠民間權(quán)威及地方性知識(shí)來(lái)解決，形式較為粗放。后稅費(fèi)時(shí)代，尤其是進(jìn)入新時(shí)代后，農(nóng)村社會(huì)主要矛盾亦轉(zhuǎn)變?yōu)闈M(mǎn)足農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求，國(guó)家開(kāi)始加大對(duì)農(nóng)村投入，社會(huì)治理重心下沉，資源、服務(wù)、法治等紛紛下鄉(xiāng)，對(duì)治理主體、治理規(guī)則、治理內(nèi)容、治理效果都有了更加明確的要求。而且農(nóng)村社會(huì)日益分化、農(nóng)民利益訴求日益多元化，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的有效善治，必然要運(yùn)用更加規(guī)范化、精細(xì)化的方法和手段。

七、小結(jié)

梳理總結(jié)農(nóng)村基層治理體制的變遷能夠從歷史角度為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供經(jīng)驗(yàn)和啟示。而“條件-形式”視角能夠讓我們對(duì)農(nóng)村基層治理體制的變遷形成總體性解釋?zhuān)材軌蛲诰虺鲛r(nóng)村基層治理體制變遷的內(nèi)在邏輯。從前文分析可以看出，國(guó)家農(nóng)村政策的時(shí)代性調(diào)整是對(duì)農(nóng)村基層治理的制度規(guī)制，以國(guó)家權(quán)力形塑著農(nóng)村基層治理的基本形態(tài);農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷是對(duì)農(nóng)村基層治理的內(nèi)需釋放，一方面將農(nóng)村內(nèi)在的發(fā)展需求及對(duì)治理體制變遷的沖動(dòng)釋放出來(lái)，另一方面也體現(xiàn)出農(nóng)村為迎合國(guó)家政策、工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化等發(fā)展趨勢(shì)而做出的自我調(diào)整與積極適應(yīng);現(xiàn)代信息技術(shù)的功能性輸入是對(duì)農(nóng)村基層治理的技術(shù)賦能，通過(guò)賦予農(nóng)村強(qiáng)大的內(nèi)生發(fā)展能力，激發(fā)農(nóng)村治理的資源要素及發(fā)展?jié)摿?，從而助力農(nóng)村有效治理的實(shí)現(xiàn)。

在這三重條件的共同作用下，農(nóng)村基層治理越來(lái)越呈現(xiàn)出整體性、復(fù)雜性及有效性特征。農(nóng)村基層整體性治理并非一元化治理，而是通過(guò)多元化基礎(chǔ)上的整合與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體及技術(shù)輔助的良性統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理工具理性與價(jià)值理性的平衡。農(nóng)村基層復(fù)雜性治理是對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)復(fù)雜性的關(guān)照，農(nóng)村社會(huì)越來(lái)越復(fù)雜多元，也需要從治理主體制度、治理結(jié)構(gòu)體制和治理功能機(jī)制上加以調(diào)整，以適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)形勢(shì)。農(nóng)村基層有效化治理也是鄉(xiāng)村振興的基本要求，新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村治理將根據(jù)社會(huì)主要矛盾的變化和農(nóng)民群眾的美好生活需求，在農(nóng)村治理效果、效率、效應(yīng)等方面取得積極成果。〔24〕但是我們也要認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村基層治理體制的變遷并不是一個(gè)靜態(tài)過(guò)程，而是時(shí)刻處于變動(dòng)之中，現(xiàn)有分析框架中提出的這三項(xiàng)核心條件也并非固定不變，我們始終要以發(fā)展的眼光審視農(nóng)村基層治理體制變遷的條件及形式。

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〔1〕 徐勇.政權(quán)下鄉(xiāng)：現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合〔J〕.貴州社會(huì)科學(xué)，2007，（11）.

〔2〕吳毅.制度引入與精英主導(dǎo)：民主選舉規(guī)則在村落場(chǎng)域的演繹——以一個(gè)村莊村委會(huì)換屆選舉為個(gè)案〔J〕.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），1999，（2）.

〔3〕崔之元.“混合憲法”與對(duì)中國(guó)政治的三層分析〔J〕.戰(zhàn)備與管理，1998，（3）.

〔4〕仝志輝，賀雪峰.村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的三層分析——兼論選舉后村級(jí)權(quán)力的合法性〔J〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2002，（1）.

〔5〕賀雪峰.國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的三層分析——以農(nóng)民上訪(fǎng)為問(wèn)題意識(shí)之來(lái)源〔J〕.天津社會(huì)科學(xué)，2011，（4）.

〔6〕陳云松.鄉(xiāng)政村治的總體分析〔J〕.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2004，（4）.

〔7〕 周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響〔J〕.社會(huì)學(xué)研究，2006，（3）.

〔8〕 賀雪峰.行政還是自治：村級(jí)治理向何處去〔J〕.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，（6）.

〔9〕 賀雪峰.論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K鎮(zhèn)調(diào)查為例〔J〕.開(kāi)放時(shí)代，2011，（2）.

〔10〕 鄧大才.村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角來(lái)考察〔J〕.政治學(xué)研究，2014，（6）.

〔11〕 李松有.鄉(xiāng)村振興背景下村民自治分化的發(fā)展困境與突破——基于權(quán)力-資源關(guān)系的分析視角〔J〕.求實(shí)，2019，（1）.

〔12〕 盧福營(yíng).經(jīng)濟(jì)能人治村：中國(guó)鄉(xiāng)村政治的新模式〔J〕.學(xué)術(shù)月刊，2011，（10）.

〔13〕 盧福營(yíng).派系競(jìng)爭(zhēng)：嵌入鄉(xiāng)村治理的重要變量 ——基于浙江省四個(gè)村的調(diào)查與分析〔J〕.社會(huì)科學(xué)，2011，（8）.

〔14〕 賀雪峰.規(guī)則下鄉(xiāng)與治理內(nèi)卷化：農(nóng)村基層治理的辯證法〔J〕.社會(huì)科學(xué)，2019，（4）.

〔15〕 徐勇.國(guó)家整合與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)〔J〕.社會(huì)主義研究，2006，（1）.

〔16〕 〔17〕楊郁，劉彤.國(guó)家權(quán)力的再嵌入：鄉(xiāng)村振興背景下村莊共同體再建的一種嘗試〔J〕.社會(huì)科學(xué)研究，2018，（5）.

〔18〕 王春光.第三條城鎮(zhèn)化之路：城鄉(xiāng)兩棲〔J〕.四川大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，（6）.

〔19〕 盧福營(yíng)，等.沖突與協(xié)調(diào)：鄉(xiāng)村治理中的博弈〔M〕.上海：上海交通大學(xué)出版社，2006：13-15.

〔20〕 劉守英，王一鴿.從鄉(xiāng)土中國(guó)到城鄉(xiāng)中國(guó)——中國(guó)轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村變遷視角〔J〕.管理世界，2018，（10）.

〔21〕 姜曉萍.新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的維度透視與融合路徑〔J〕.四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019，（4）.

〔22〕 潘勁平，王藝璇.技術(shù)的社會(huì)嵌入：農(nóng)產(chǎn)品淘寶村形成機(jī)制研究——基于W村的實(shí)證分析〔J〕.西南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020，（1）.

〔23〕 盧福營(yíng)，王子豪.把握農(nóng)村基層治理新趨向〔N〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2019-04-10.

〔24〕 盧福營(yíng)，王子豪.有效性取向的鄉(xiāng)村治理整合式創(chuàng)新〔J〕.浙江學(xué)刊，2019，（2）.

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