李麗 楊艷麗

摘 要：美國出臺的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，為本土各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長注入了政府力量，但同時損害了外來投資者的經(jīng)濟(jì)利益。近年來，受美式產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策影響，中國企業(yè)赴美投資出現(xiàn)并購持續(xù)低迷、投資規(guī)模顯著下降、投資領(lǐng)域進(jìn)一步縮減、投資企業(yè)競爭力下降、投資市場轉(zhuǎn)移等問題。為突破美式產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策對中國企業(yè)赴美投資帶來的負(fù)面影響，應(yīng)從企業(yè)、政府、行業(yè)協(xié)會等方面做好應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：美國;產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策;中國企業(yè);投資;影響;對策

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策是彌補(bǔ)市場失靈、改善社會福利的一種重要手段。國際金融危機(jī)之后，許多發(fā)達(dá)國家相繼實(shí)施產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，將其作為振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要政策工具，而美國是使用量較多的國家。尤其是中美貿(mào)易爭端出現(xiàn)后，美國政府提出兩輪農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，總額共計280億美元，遠(yuǎn)超過因中美貿(mào)易戰(zhàn)導(dǎo)致的實(shí)際出口損失。另據(jù)中國糧油信息網(wǎng)資料顯示，2019年11月，美國農(nóng)業(yè)部向農(nóng)戶提供第二輪貿(mào)易戰(zhàn)補(bǔ)貼，使得農(nóng)戶獲得補(bǔ)貼是當(dāng)年貿(mào)易戰(zhàn)總額的25%。在此意義上，美國農(nóng)業(yè)是美國產(chǎn)業(yè)政策的重要受益者。然而本質(zhì)上，美式產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策名義上為穩(wěn)定市場，實(shí)則為扼殺市場交易主體，扭曲金融資源配置。

近年來，特朗普政府對中國赴美投資企業(yè)的行政干預(yù)越來越頻繁。據(jù)澎湃新聞網(wǎng)報道，2017-2019年，因美國外國投資委員會干預(yù)，許多國家在美未完成的投資數(shù)量超過20多起，超過歷年平均數(shù)量一倍之多，中國企業(yè)首當(dāng)其沖。其中，螞蟻金服、TCL、中青芯鑫等多家中資企業(yè)因受到美國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策影響，在赴美投資中碰壁，嚴(yán)重打擊了企業(yè)對美投資信心。因此，研究中國企業(yè)如何應(yīng)對美國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策對其赴美投資的具體影響，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策概況

美國是世界上產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)用數(shù)量較多、涉及領(lǐng)域較廣，且以直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼為主的國家之一。目前的美國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策主要呈現(xiàn)以下幾方面的發(fā)展特點(diǎn)。

一是產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)用數(shù)量較多。自2017年特朗普上任以來，盡管美國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入復(fù)蘇階段，但依然沒有停止對本國產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策。據(jù)全球貿(mào)易預(yù)警組織統(tǒng)計，2009-2019年間，美國共出臺597項(xiàng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，并正式實(shí)施。其中，2009-2016年間，為使美國經(jīng)濟(jì)盡快恢復(fù)正常，美國政府共計出臺523項(xiàng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，頻率較高。其中，2010年奧巴馬上臺共計出臺81項(xiàng)政策，成為八年期間的最高值。2017-2019年，美國經(jīng)濟(jì)形勢開始好轉(zhuǎn)，失業(yè)率有所下降，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策數(shù)量較之前有所減少。

二是產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策涉及眾多關(guān)鍵領(lǐng)域。如20世紀(jì)中葉，美國實(shí)施信息高速公路、軍工復(fù)合體等計劃，推動政府采購、稅收減免等措施實(shí)施，支持軍工、信息技術(shù)、航天等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)如今，美國對農(nóng)業(yè)、高科技、制造業(yè)等領(lǐng)域也進(jìn)行了大量補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)后，美國政府提出兩輪農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，為本國農(nóng)業(yè)企業(yè)提供了大量資金支持。信息技術(shù)領(lǐng)域，據(jù)行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，美國IBM、Google、Facebook等公司曾獲得來自聯(lián)邦、州和地方政府各類補(bǔ)貼16.32億美元、7.66億美元和3.33億美元。據(jù)摩根士丹利前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂芬·羅奇公開撰文表示，美國制造業(yè)得到美國國防預(yù)算支持，與產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策密不可分。

三是以直接補(bǔ)貼與間接補(bǔ)貼為主。現(xiàn)階段，美國聯(lián)邦、州政府及下屬機(jī)構(gòu)制定的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策主要分為兩類，一是政府對符合條件的行業(yè)提供的直接補(bǔ)貼，另一類是通過政府采購，滿足特定本地化要求后提供的間接補(bǔ)貼（詳見表1）。在直接補(bǔ)貼中，稅收減免、財政補(bǔ)助、政府優(yōu)惠貸款在所有類型中的占比較高，達(dá)到94%以上。在間接補(bǔ)貼中，公共采購本地化要求是主要的補(bǔ)貼方式，目前美國合計有335項(xiàng)此類政策出臺。

二、美國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的“不合理”體現(xiàn)

（一）補(bǔ)貼政策游離于WTO規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼之外

在美國為本土企業(yè)提供的補(bǔ)貼政策中，部分內(nèi)容并不屬于WTO規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼。例如，WTO明令禁止以進(jìn)口替代目標(biāo)或出口業(yè)績等理由為本國企業(yè)提供補(bǔ)貼，否則他國無需舉證對本國的侵害，直接采取對應(yīng)補(bǔ)貼措施。在美國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼中，僅有部分針對美國農(nóng)產(chǎn)品出口提供資金支持的政策，符合WTO的禁止性補(bǔ)貼政策，其余產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策多數(shù)游離之外。另如，美國聯(lián)邦、州政府為穩(wěn)定就業(yè)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等目的，實(shí)施了實(shí)物資助、勞動力本地化、新能源汽車扶持等一般性產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策。據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2017-2019年之間，美國在年度預(yù)算中均安排了資金，以支持廠商新能源汽車發(fā)展。以2019年2月為例，美國任何電動車廠商每銷售1臺插電式電動車，即可享受政府500-1200美元的稅收優(yōu)惠補(bǔ)貼政策。從中可以看出，這些政策向符合條件的所有企業(yè)開放，達(dá)不到專項(xiàng)性要件，因此屬于WTO允許的不可訴補(bǔ)貼。

（二）存在涉嫌違規(guī)的可訴性產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼措施

可訴補(bǔ)貼，是指那些不是一律被禁止，但又不能自動免于質(zhì)疑的補(bǔ)貼。要甄別此類補(bǔ)貼，需要根據(jù)其客觀效果來判定是否符合WTO規(guī)則。這種補(bǔ)貼在滿足一定條件時，會給其它成員國經(jīng)濟(jì)利益造成危害，而存在被起訴的可能性。在美國提供的禁止性補(bǔ)貼政策中，存在涉嫌違規(guī)的可訴性產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼措施。在農(nóng)業(yè)方面，美國農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)消費(fèi)嚴(yán)重依賴國際市場出口，處于過剩狀態(tài)。美國政府不僅對化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料進(jìn)行間接補(bǔ)貼，還會通過信用保險、優(yōu)惠貸款提供更直接的補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼扭曲了國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易公平競爭環(huán)境，根據(jù)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼》相關(guān)規(guī)定發(fā)現(xiàn)，美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼如讓另一成員國依據(jù)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》獲得利益喪失，則會遭到他國起訴甚至采取報復(fù)措施。

（三）歧視性政府采購政策會侵害到其他成員國合法利益

歧視性政府采購政策，是指部分國家雖無明文規(guī)定，但要求本國政府機(jī)構(gòu)在招標(biāo)采購時，應(yīng)優(yōu)先購買本國產(chǎn)品，進(jìn)而對國外產(chǎn)品產(chǎn)生歧視性限制的做法。一方面，美國歧視性政府采購政策，已經(jīng)違背WTO的關(guān)于非歧視基本原則，并且與最惠國待遇相沖突。其中，美國在制造業(yè)提出的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，部分內(nèi)容主要維護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而對其他國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定了限制條件，與WTO規(guī)則相沖突。另一方面，美國補(bǔ)貼政策與《政府采購協(xié)定》、《與貿(mào)易有關(guān)的投資協(xié)定》等規(guī)則不符，對其他國家貿(mào)易、投資行為造成巨大的損害。在此情況下，其他國家可以訴諸WTO進(jìn)行裁決。

三、美國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策對中國企業(yè)赴美投資的影響

（一）對美并購持續(xù)低迷

在貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、逆全球化思潮涌動情況下，美國在經(jīng)濟(jì)議題上持續(xù)關(guān)注中國企業(yè)在美投資情況。雖然目前中國企業(yè)在美47個州進(jìn)行投資，但隨著美國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的出臺，特別是對通訊、制造業(yè)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，導(dǎo)致中國赴美企業(yè)并購處于低迷狀態(tài)。據(jù)搜狐新聞網(wǎng)報道，2016-2019年，中國企業(yè)在美并購數(shù)量累計下降87%。專業(yè)人士對此現(xiàn)象解釋認(rèn)為，美國出臺的各項(xiàng)補(bǔ)貼政策，導(dǎo)致中國企業(yè)在美投資成本不斷上升，部分企業(yè)無法承擔(dān)高成本的投資。

同時，近年來美國先后發(fā)布支持制造業(yè)發(fā)展法案和計劃，如“美國制造業(yè)重振法案”、 “先進(jìn)制造業(yè)合作計劃”、“振興制造業(yè)網(wǎng)絡(luò)計劃”等，以推動制造業(yè)迅速發(fā)展。尤其是特朗普上臺后利用降稅、強(qiáng)留等強(qiáng)制手段，促使駐外美國企業(yè)不得不將生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到國內(nèi)。并且，特朗普政府對于中國企業(yè)參與并購美國企業(yè)，表現(xiàn)出不理睬、不參與態(tài)度，導(dǎo)致中國對美并購難度大幅增加。據(jù)榮鼎報告2019年第三季度數(shù)據(jù)顯示，與同期數(shù)據(jù)相比，中國企業(yè)對美企業(yè)并購下降超過90%。其中，信息技術(shù)、研發(fā)項(xiàng)目等資本密集型并購項(xiàng)目，只占中國對美投資的4%，這一趨勢一直持續(xù)到2019年末。由此看出，中國企業(yè)對美并購處于下滑態(tài)勢。

（二）投資領(lǐng)域進(jìn)一步縮減

自2018年以來，特朗普政府推行貿(mào)易保護(hù)主義政策，并以國家安全、知識產(chǎn)權(quán)為借口，向中國、歐盟等多國挑起貿(mào)易爭端。并且，美國政府為緩解我國反制措施對美國產(chǎn)業(yè)造成的不利影響，頻繁出臺產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，于2018年頒布47項(xiàng)措施并生效，使得我國赴美企業(yè)投資領(lǐng)域進(jìn)一步縮減。美國相關(guān)部門如發(fā)現(xiàn)中國民企投資美國高科技產(chǎn)業(yè)，會采取一票否決，或?qū)φ麄€投資流程提出相當(dāng)嚴(yán)苛條件的措施，迫使中國企業(yè)知難而退。據(jù)中國商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2015年-2018年美國外國投資委員會共審查的400余起投資交易中，出于“公共采購本地化”、“公共采購偏好要求”、“公共采購市場準(zhǔn)入”補(bǔ)貼政策等因素，而被提起審查的中國企業(yè)投資案例共70余起，占比在50%以上，連續(xù)三年位居被審查數(shù)量國別榜首。

從美國通過違規(guī)可訴性產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策阻止中國企業(yè)在美投資數(shù)據(jù)來看，對華投資類型審查范圍已從半導(dǎo)體、金融行業(yè)擴(kuò)大至豬飼料等食品加工業(yè)。在此情形之下，我國對美投資領(lǐng)域進(jìn)一步縮減。據(jù)參考消息網(wǎng)資料顯示，從2019年初開始，中國在美國水產(chǎn)品、通訊產(chǎn)品、服裝和服飾產(chǎn)品等領(lǐng)域投資規(guī)模開始出現(xiàn)不同程度下降，降幅分別為9.9%、3.7%、4.8%及3.2%，9月降幅最為明顯。在科技領(lǐng)域，美國監(jiān)管審查制度及產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼力度趨嚴(yán)，導(dǎo)致中國企業(yè)在美投資市場規(guī)模日趨緊縮，投資難度進(jìn)一步加大。受此影響，中國赴美投資企業(yè)投資領(lǐng)域進(jìn)一步縮小。

（三）投資收益下降

如前所述，美國通過產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策扶持本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但部分政策不屬于WTO規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼。這些政策的出臺，會大幅增加中國企業(yè)赴美投資的市場競爭壓力，最直接的表現(xiàn)是投資額與收益嚴(yán)重下跌。2018年4月17日，《華爾街日報》報道稱，美國通訊服務(wù)補(bǔ)貼一年的總額約為90億美元，多數(shù)為學(xué)校、農(nóng)村地區(qū)、圖書館等低收入群體提供通訊網(wǎng)絡(luò)支持。此項(xiàng)計劃的實(shí)施，為中國通訊企業(yè)赴美投資帶來巨大沖擊，與當(dāng)?shù)赝ㄓ嵠髽I(yè)的競爭不再是同一起跑線。再加上美國聯(lián)邦通信委員會以5：0的投票結(jié)果，支持禁止可能對美國國家安全構(gòu)成風(fēng)險的外來公司投資，使得華為、中興等通訊企業(yè)赴美投資額較同期下降2.6個百分點(diǎn)，收益較同期減少3.5%。另據(jù)國際知名律所Baker & McKenzie統(tǒng)計，受美國通訊產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的影響，2017年至2019年，中國企業(yè)赴美通訊投資由210億美元下降至86億美元，減少了35%。

四、應(yīng)對策略

中美貿(mào)易沖突是雙方產(chǎn)業(yè)分工從互補(bǔ)型向競爭型轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。在美國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼背景下，中國企業(yè)赴美投資既成為推動中美雙方貿(mào)易的重要力量，也深受兩國貿(mào)易沖突影響。應(yīng)當(dāng)看到，美國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼對中國企業(yè)赴美投資限制將會長期存在，赴美投資活動需及早面對。

（一）以企業(yè)為核心，加強(qiáng)對美投資 “內(nèi)查”與“外調(diào)”

一是做好“內(nèi)查”。中國企業(yè)在赴美投資并購資金獲取方面，應(yīng)盡可能采取相關(guān)措施，弱化政府資本主導(dǎo)控制因素的干擾。例如，赴美投資企業(yè)可提前申明其所承擔(dān)的國家項(xiàng)目經(jīng)營范圍與盈利性質(zhì)，避免被美國CFIUS認(rèn)定為“政府控制型”企業(yè)，從而采取限制措施。為規(guī)避審查風(fēng)險，赴美企業(yè)在進(jìn)行財務(wù)投資及綠地投資時，應(yīng)采用聯(lián)合技術(shù)開發(fā)、私募股權(quán)基金代持等方式，替代風(fēng)險較大的直接并購活動。二是做好“外調(diào)”。赴美投資企業(yè)應(yīng)從合規(guī)性方面展開對目標(biāo)公司的調(diào)查，充分了解其國內(nèi)商業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢，特別是政府管控背景、技術(shù)控制和知識產(chǎn)權(quán)歸屬等，避免因投資失范行為產(chǎn)生較大投資損失。

（二）以政府為支撐，打通雙向反饋風(fēng)險溝通體系

我國企業(yè)應(yīng)以政府為支撐，通過中國信保營業(yè)機(jī)構(gòu)打通與美國的雙向反饋風(fēng)險溝通系統(tǒng)。在此系統(tǒng)中，中國信保應(yīng)將獲得最新風(fēng)險信息，通過梳理和排查后告知企業(yè)，讓其知曉風(fēng)險。企業(yè)應(yīng)及時接收風(fēng)險信息，并傳遞到政府部門，政府部門利用了解到的信息來源，組織力量為企業(yè)做好風(fēng)險預(yù)判，分散政策性風(fēng)險。同時，出口企業(yè)在出口貨物前，應(yīng)與信保機(jī)構(gòu)取得聯(lián)系，就貨物是否能繼續(xù)出口、是否加征關(guān)稅等問題進(jìn)行協(xié)商，并與買方達(dá)成一致，以滿足買方要求。如在此過程中出現(xiàn)任何風(fēng)險，企業(yè)應(yīng)及時與中國信保進(jìn)行交流，對案件進(jìn)行剖析，商量出初步結(jié)果后委托信保對案件進(jìn)行追蹤調(diào)查。在調(diào)查過程中，中國信保要及時向企業(yè)匯報案件調(diào)查進(jìn)度，企業(yè)也應(yīng)及時給予反饋，并給出建設(shè)性意見，為中國企業(yè)對美投資風(fēng)險防范提供建設(shè)性意見。

（三）以行業(yè)協(xié)會為依托，形成“以外制外”磋商機(jī)制

赴美投資企業(yè)應(yīng)善于運(yùn)用美國本土投資行業(yè)機(jī)構(gòu)，尋求“以外制外”預(yù)判解決方案，優(yōu)化中企投資活動問題。對許多國內(nèi)企業(yè)來說，赴美投資是一種融合了人際關(guān)系與國際規(guī)則的行為，需要切實(shí)掌握美國稅務(wù)、財務(wù)等金融規(guī)范。因此，我國赴美投資企業(yè)應(yīng)充分利用好美國投資服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，確保各項(xiàng)投資并購活動有序進(jìn)行。一是充分授予赴美投資企業(yè)足夠的投資決策權(quán)。由團(tuán)隊(duì)中熟悉美國商業(yè)經(jīng)濟(jì)背景及法律規(guī)則的員工，篩選美國專業(yè)中介投資服務(wù)機(jī)構(gòu)，讓其為赴美投資團(tuán)隊(duì)決策提供具體參考意見。二是赴美投資決策團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)與美國專業(yè)投資服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行平等交流，既要避免對其“專業(yè)性”的過度依賴，還要克服“投資者心理”干預(yù)正常決策活動。以高效、精準(zhǔn)意見，輔助赴美團(tuán)隊(duì)作出精準(zhǔn)判斷和決策。

（四）以CFIUS為基礎(chǔ)，夯實(shí)中國企業(yè)赴美投資基礎(chǔ)

CFIUS是美國對于外資企業(yè)準(zhǔn)入條件制定的主要審查委員會，中國企業(yè)要充分了解其制定規(guī)則，為本國企業(yè)赴美投資奠定良好基礎(chǔ)。因受美國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策影響，中國企業(yè)赴美投資遭遇一系列逆境，使中國企業(yè)不得不將投資領(lǐng)域轉(zhuǎn)向國際其他市場。為此，中國企業(yè)應(yīng)提前充分了解CFIUS機(jī)構(gòu)和其運(yùn)行結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)考量其對于外資企業(yè)準(zhǔn)入的條件限制說明，有針對性地推進(jìn)企業(yè)赴美國際步伐和方案。了解準(zhǔn)入條件之后，可組建企業(yè)分析團(tuán)隊(duì)，根據(jù)CFIUS對交易是否具有風(fēng)險進(jìn)行評估，從資產(chǎn)整合、知識產(chǎn)權(quán)組合等多方面進(jìn)行分析，并規(guī)劃相應(yīng)的解決方案。

（五）以專家小組為重點(diǎn)，落實(shí)雙邊投資協(xié)定

雙邊投資協(xié)定（BIT）兩國為了對雙邊投資進(jìn)行保護(hù)而簽署的協(xié)定。中國企業(yè)走出國門到美國進(jìn)行投資，雙方簽署這樣的保護(hù)協(xié)定，有利于保障中國企業(yè)合法利益。在具體落實(shí)過程中，應(yīng)當(dāng)由我國官方、投資方、研究方組建金融專家小組，對協(xié)定規(guī)范內(nèi)容加以認(rèn)證與研究。在確定基礎(chǔ)內(nèi)容之后，經(jīng)過小組共同進(jìn)行調(diào)查，補(bǔ)充已有內(nèi)容并加以修訂。而在實(shí)行過程中，中國企業(yè)可以借鑒與已經(jīng)簽署的國家的協(xié)議，同美國企業(yè)進(jìn)行積極協(xié)商，對中美雙方投資協(xié)定進(jìn)行修訂。在經(jīng)過官產(chǎn)學(xué)專家修訂之后，交由政府啟動正式談判。由此，通過中美雙邊投資協(xié)定的落實(shí)，為中國企業(yè)赴美投資提供有效保護(hù)措施。▲

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