張東一

土地經(jīng)營權(quán)的強制執(zhí)行屬于《農(nóng)村土地承包法》2018年修正之后出現(xiàn)的新事物。在“三權(quán)分置”改革之前，該權(quán)利執(zhí)行所對應(yīng)的應(yīng)為土地承包經(jīng)營權(quán)的執(zhí)行。此時，基于社會保障、耕地保護、糧食安全、社會穩(wěn)定等政策目標，對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)能，立法多予以限制，司法實踐上也予以否認。a參見高圣平：《民法典視野下農(nóng)地融資擔(dān)保規(guī)則的解釋論》，載《廣東社會科學(xué)》2020年第4期。隨著新《農(nóng)村土地承包法》施行、《民法典》的制定，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)已經(jīng)建立，相關(guān)立法理念已經(jīng)由保守向更積極促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。b如無特別說明，本文中的土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)指的是家庭承包方式所取得的權(quán)利。以土地經(jīng)營權(quán)為核心的土地承包經(jīng)營權(quán)的融資功能獲得極大的解放，必然會更多地參與到社會經(jīng)濟交易過程之中。法院的強制執(zhí)行工作需要正確地把握此次改革帶來的影響，妥善處理好相關(guān)執(zhí)行問題，為人民群眾提供更好的司法服務(wù)。

一、“三權(quán)分置”改革對于執(zhí)行工作的影響

法院強制執(zhí)行的標的應(yīng)為相應(yīng)民事判決所確定的權(quán)利和義務(wù)，具體指向的應(yīng)該是當(dāng)事人的財產(chǎn)以及行為。其中，通過執(zhí)行當(dāng)事人財產(chǎn)并將其轉(zhuǎn)化為一定的金額的貨幣，是強制執(zhí)行最主要實現(xiàn)方式。財產(chǎn)既可以指向物化的財產(chǎn)，也可以是具有交換價值的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)作為新設(shè)立的一項市場化權(quán)利，必然會對法院強制執(zhí)行工作產(chǎn)生影響。

（一）農(nóng)地權(quán)利的可執(zhí)行性增強

在《農(nóng)村土地承包法》修正之前，由于法律、政策層面對于家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)能均采取了嚴格限制的態(tài)度，《物權(quán)法》更是將其列為禁止抵押的權(quán)利。法院強制執(zhí)行時不能夠?qū)⑵渫ㄟ^拍賣等方式直接將其轉(zhuǎn)化為貨幣以實現(xiàn)相應(yīng)權(quán)利人的權(quán)益。承包地“三權(quán)分置”改革的意蘊在于，通過創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)形式，使作為物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)資本化，成為一種生產(chǎn)要素，利用市場機制來配置土地資源。c參見朱繼勝：《農(nóng)地“三權(quán)分置”的意旨和路徑》，載《廣西社會科學(xué)》2018年第5期。新修正的《農(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定了承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，第47條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保權(quán)能，極大地拓展了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，從根本上改變了原土地承包經(jīng)營權(quán)不能夠直接變現(xiàn)為貨幣的融資短板。土地經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)地上的用益性權(quán)利，直接作為執(zhí)行標的，已經(jīng)沒有法律上的障礙。此外，在“基本解決執(zhí)行難”的大環(huán)境下，執(zhí)行措施窮盡原則使得執(zhí)行機構(gòu)負有必須采取一切合理合法之方法確保申請人債權(quán)之實現(xiàn)義務(wù)，促使法院執(zhí)行部門在必要時，將土地經(jīng)營權(quán)作為執(zhí)行對象，從而拓寬債權(quán)人實現(xiàn)債權(quán)的渠道。

（二）執(zhí)行的標的發(fā)生變化

農(nóng)地三權(quán)分置改革之后，對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的執(zhí)行標的而言，除同一集體內(nèi)部涉及承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換的情形之外，實際上指的是“土地經(jīng)營權(quán)”的執(zhí)行。以土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押為例，抵押的實現(xiàn)即為土地經(jīng)營權(quán)如何變現(xiàn)、如何沖抵債權(quán)的過程，這恰好是“三權(quán)分置”改革前土地承包經(jīng)營權(quán)執(zhí)行的核心問題。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定，承包人可以自己土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定融資擔(dān)保，土地經(jīng)營權(quán)人經(jīng)承包人同意后可以自身經(jīng)營權(quán)設(shè)定融資擔(dān)保。對于后一種情況，對于經(jīng)營權(quán)人而言執(zhí)行標的為其本身經(jīng)營權(quán)，應(yīng)無異議。對于前一種，承包人以土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保之時并未改變基礎(chǔ)權(quán)利——土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性，承包農(nóng)戶用以擔(dān)保的仍然是土地承包經(jīng)營權(quán)，僅僅只是在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實行之時，才為他人派生土地經(jīng)營權(quán)，并以流轉(zhuǎn)價款或經(jīng)營收益優(yōu)先受償。承包農(nóng)戶對自身設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，屬于對自身權(quán)利的處分，無需再通過合同的形式為自身設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)。金融機構(gòu)通過融資擔(dān)保取得以土地經(jīng)營權(quán)為客體的擔(dān)保物權(quán)，而不是土地經(jīng)營權(quán)本身；在擔(dān)保物權(quán)實現(xiàn)以前，該土地經(jīng)營權(quán)并未轉(zhuǎn)移至金融機構(gòu)，而仍舊屬于承包農(nóng)戶。a參見房紹坤、林廣會：《土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性探析——兼評新修訂〈農(nóng)村土地承包法〉的相關(guān)規(guī)定》，載《中州學(xué)刊》2019年第3期；祝之舟：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的功能轉(zhuǎn)向、體系定位與法律保障》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2020年第3期。

（三）相關(guān)執(zhí)行復(fù)雜程度上升

1.“善意第三人”涉及的執(zhí)行異議增加

新修正的《農(nóng)村土地承包法》分別在第35條、第41條以及第47條中規(guī)定了“善意第三人”。除第35條關(guān)于“互換、轉(zhuǎn)讓”中善意第三人源自原《農(nóng)村土地承包法》第38條之外，其他兩條均為新設(shè)立條款。從條文內(nèi)容來看，所賦予“善意第三人”的權(quán)能主要是，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，對于未經(jīng)登記缺乏相應(yīng)公示效力的流轉(zhuǎn)，相應(yīng)主體具有對抗流轉(zhuǎn)的權(quán)利。執(zhí)行主要是按照權(quán)利外觀進行，只要權(quán)利外觀和判決文書所確定的履行責(zé)任的主體相符，就可以強制執(zhí)行。但真實的權(quán)利狀態(tài)往往同外觀存在不一致之處，因此確立了定位于為執(zhí)行程序開辟救濟途徑，使執(zhí)行程序當(dāng)事人以及案外人在權(quán)益遭受損害時得以對抗執(zhí)行行為，獲得救濟機會的執(zhí)行異議制度。b參見賴來焜：《強制執(zhí)行法總論》，元照出版有限公司2007年版，第405-408頁?！吧埔獾谌恕彼碛械摹皩埂睓?quán)利，和通過提出異議而實現(xiàn)“對抗”的執(zhí)行異議制度有天然的契合性。此外，由于傳統(tǒng)熟人社會的影響，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換往往不會采取登記的方式進行，相互之間達成口頭協(xié)議即可完成，能夠用協(xié)議這種白紙黑字方式少之又少。農(nóng)民普遍以民間口頭協(xié)議約定土地流轉(zhuǎn)事宜，未簽訂較為規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同；即使一方想通過簽訂流轉(zhuǎn)合同的方式規(guī)范，但是很多農(nóng)戶礙于面子或者為了操作簡便，不簽訂合同。a參見程立麗：《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款成效》，載《中國金融》2020年第3期；仇春杰：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及措施探討》，載《南方農(nóng)業(yè)》2019第15期。對于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的“善意第三人”而言，假若經(jīng)營權(quán)未能辦理登記，自身又享有實際的權(quán)利，提起執(zhí)行異議將是其必然的選擇，對這一部分主體的異議進行審查，將是工作的重點。

2.執(zhí)行的權(quán)利內(nèi)容增加

改革之前，有限的流轉(zhuǎn)方式?jīng)Q定了執(zhí)行土地承包經(jīng)營權(quán)時所處理的權(quán)利內(nèi)容不會過于復(fù)雜?！叭龣?quán)分置”改革之后，土地經(jīng)營權(quán)成為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)所負載的最重要權(quán)利內(nèi)容，《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于“土地經(jīng)營權(quán)”這一節(jié)的規(guī)定，除了要求經(jīng)營權(quán)需要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外相關(guān)條件的限制之外，并未對經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)內(nèi)容進行限制。由此，土地經(jīng)營權(quán)在權(quán)利人經(jīng)營過程中，將會派生出各種權(quán)利內(nèi)容，如各種合同權(quán)利、擔(dān)保權(quán)利等，以充分回應(yīng)釋放農(nóng)村土地潛力、增加農(nóng)民收入的改革目標。執(zhí)行土地經(jīng)營權(quán)時，由其擴散出去的權(quán)利將會是執(zhí)行工作中必須審查的內(nèi)容，這將大大提升土地經(jīng)營權(quán)的執(zhí)行工作復(fù)雜程度。

二、土地經(jīng)營權(quán)執(zhí)行具體方式

《農(nóng)村土地承包法》將土地經(jīng)營權(quán)作為一種獨立的市場化權(quán)利，雖然未能對其權(quán)利性質(zhì)給予定性，但無論執(zhí)行標的是債權(quán)還是物權(quán)，執(zhí)行的最終的效果應(yīng)該是實現(xiàn)對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的權(quán)益的變現(xiàn)，并以變現(xiàn)的價款實現(xiàn)對申請執(zhí)行人權(quán)益的清償。事實上，《農(nóng)村土地承包法》“以解決實踐需要為出發(fā)點，只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)”。b參見劉振偉：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》，載《農(nóng)村工作通訊》2019年第1期。如何適用現(xiàn)行的法律條文，在合法的前提之下做好執(zhí)行工作，是本文之本意。按照執(zhí)行對象劃分，土地經(jīng)營權(quán)執(zhí)行可以分為未流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)執(zhí)行和已經(jīng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)執(zhí)行。對于已經(jīng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)按照是否能夠直接從執(zhí)行程序中獲取相關(guān)變現(xiàn)價款劃分，可以分為直接變現(xiàn)和間接變現(xiàn)，前者表現(xiàn)為變賣、拍賣等方式，后者則表現(xiàn)為強制管理。

（一）對于承包戶未流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的執(zhí)行

《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定的承包戶可以自身土地承包經(jīng)營權(quán)向銀行融資擔(dān)保的經(jīng)營權(quán)。此時，承包戶并未對外設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)時，土地經(jīng)營權(quán)是否可以執(zhí)行？執(zhí)行的標的是什么？筆者認為，此時的執(zhí)行標的也只能夠是土地經(jīng)營權(quán)。

1.土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性決定了其不能被作為執(zhí)行標的而變現(xiàn)

“三權(quán)分置”改革之后的土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性進一步增強，原屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的“四荒”地使用權(quán)被納入土地經(jīng)營權(quán)序列，且規(guī)定“集體經(jīng)濟組織成員”享有土地承包經(jīng)營權(quán)，并規(guī)定了該權(quán)利只能在集體經(jīng)濟組織之內(nèi)進行通過轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)，鎖死了土地承包經(jīng)營權(quán)對外流轉(zhuǎn)的通道。因此，該權(quán)利成為了一種僅能通過家庭方式取得并始終為本集體成員擁有的身份性用益物權(quán)。a參見祝之舟：《〈農(nóng)村土地承包法〉修改的制度要點與實施問題研究》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第4期。既然有身份屬性，則只能執(zhí)行土地承包經(jīng)營權(quán)之中的收益權(quán)能，而根據(jù)《民法典》第339條、《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)是占有承包地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益的權(quán)利。該項權(quán)利同改革之前土地承包經(jīng)營權(quán)中承包戶對農(nóng)地占有、使用、收益的權(quán)能并沒有區(qū)別，執(zhí)行土地承包經(jīng)營權(quán)收益權(quán)能就是執(zhí)行土地經(jīng)營權(quán)。

2.強制執(zhí)行可以強制承包戶流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)

承包戶將相關(guān)權(quán)能流轉(zhuǎn)給他人并簽訂相關(guān)合同時，土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立，且土地經(jīng)營權(quán)人對外流轉(zhuǎn)時需要承包戶的同意。但法院在強制執(zhí)行土地權(quán)能時，行使執(zhí)行權(quán)是運用國家機器物理性力量的過程。其使命為實現(xiàn)國家的意志，捍衛(wèi)國家的權(quán)威，是國家強制力的現(xiàn)實展現(xiàn)。對此，被執(zhí)行人必須接受與服從，相關(guān)主體亦應(yīng)予以協(xié)助。b參見邵長茂：《論制定一部現(xiàn)代化的民事強制執(zhí)行法》，載《法律適用》2019年第11期。即使承包人不同意流轉(zhuǎn)其相關(guān)收益權(quán)能，但法院強制執(zhí)行屬于憑借國家強制力依法實施的公法行為，法院通過執(zhí)行程序?qū)ν恋爻邪?jīng)營權(quán)進行強制轉(zhuǎn)讓，并不需要得到承包人自身的同意。c參見喬宇、牛正浩：《農(nóng)村集體土地使用權(quán)的執(zhí)行問題》，載《人民司法·應(yīng)用》2014年第7期。和土地承包經(jīng)營權(quán)按照承包合同產(chǎn)生不同的是，《農(nóng)村土地承包法》與《民法典》并未規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)只能夠依照流轉(zhuǎn)的合同而產(chǎn)生。作為一項市場化的權(quán)利，其作為土地承包經(jīng)營權(quán)收益權(quán)能的體現(xiàn)，法院強制執(zhí)行工作可以將土地經(jīng)營權(quán)直接從承包經(jīng)營權(quán)中剝離。

3.直接將承包人未經(jīng)流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中剝離符合“三權(quán)分置”改革的目標任務(wù)

土地經(jīng)營權(quán)相關(guān)法律屬性的解釋，需要服務(wù)于承包地“三權(quán)分置”改革目的的實現(xiàn)。“三權(quán)分置”核心目標，是通過“放活土地經(jīng)營權(quán)”來促進承包地的流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。d參見宋志紅：《再論土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)——基于對〈農(nóng)村土地承包法〉的目的解釋》，載《東方法學(xué)》2020年第3期。通過強制執(zhí)行的方式，直接將土地經(jīng)營權(quán)從未經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)中流轉(zhuǎn)出來，有利于盤活承包戶的資產(chǎn)，有利于債權(quán)人利益的維護，更有利于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。改革之前，各地強制執(zhí)行采取的作法大多是，執(zhí)行土地承包經(jīng)營權(quán)中有關(guān)收益的權(quán)能，將被執(zhí)行人的承包地某一部分劃撥給權(quán)利人直接管理并使用。a參見王應(yīng)忠：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能否執(zhí)行》，載中國法院網(wǎng)2007年10月9日，http://www.chinacourt.org/article/detail/2007/10/id/269177.shtml。如果不允許直接剝離經(jīng)營權(quán)開展執(zhí)行，則只能夠執(zhí)行“土地承包經(jīng)營權(quán)”收益權(quán)能，和改革之前的執(zhí)行方式無異，明顯不符合“三權(quán)分置”改革要求。

（二）流轉(zhuǎn)后能夠直接變現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的執(zhí)行

1.直接采取拍賣、折價等程序執(zhí)行

有學(xué)者認為，按照《民法典》第341條、《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定，流轉(zhuǎn)的期限為五年以上并且已經(jīng)申請了登記的土地經(jīng)營權(quán)，已經(jīng)變成用益物權(quán)。b參見黃薇主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2019年版，第205頁。對于流轉(zhuǎn)期限五年以下的土地經(jīng)營權(quán)而言，由于《民法典》物權(quán)編中并未規(guī)定該種權(quán)利，屬于債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。c參見房紹坤：《民法典用益物權(quán)規(guī)范的修正與創(chuàng)設(shè)》，載《法商研究》2020年第4期。雖然，目前土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)說和債權(quán)說并無定論，但“5年以上流轉(zhuǎn)期限”決定了經(jīng)營權(quán)是否需要登記公示，這種公示性決定了直接變現(xiàn)程序的不同。d參見艾圍利：《土地經(jīng)營權(quán)的改革解讀與制度對接》，載劉云生主編：《中國不動產(chǎn)法研究》，社會科學(xué)文獻出版社2019年版，第117頁。對于5年以上的經(jīng)營權(quán)經(jīng)過登記的土地經(jīng)營權(quán)而言，由于其要求進行登記對抗主義，具備了物權(quán)性，土地經(jīng)營權(quán)的執(zhí)行，可直接進行拍賣、折價等程序，并用相應(yīng)價款抵償執(zhí)行款。變現(xiàn)之后，對于按照法定條件取得經(jīng)營權(quán)的，可以按照規(guī)定變更相關(guān)登記，經(jīng)營權(quán)強制轉(zhuǎn)讓給受讓人。受讓人支付的價款，作為執(zhí)行價款并用于支付申請執(zhí)行人。對于未經(jīng)登記的經(jīng)營權(quán)而言，僅僅是在當(dāng)事人之間發(fā)生債權(quán)效力。如果承包人同意則重新簽訂經(jīng)營權(quán)合同，如果承包人不同意簽訂經(jīng)營權(quán)合同，因本次流轉(zhuǎn)系強制性的流轉(zhuǎn)，承包人已經(jīng)收取了相應(yīng)的價款，可采取向發(fā)包方備案的方式證明受讓人取得經(jīng)營權(quán)，作為其購買經(jīng)營權(quán)的行為。

2.對于作為融資擔(dān)保物向金融機構(gòu)貸款土地經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)問題

由于目前各界對于經(jīng)營權(quán)人向金融機構(gòu)貸款的經(jīng)營權(quán)性質(zhì)存在爭議，導(dǎo)致其價值的實現(xiàn)過程較為特殊。e學(xué)界對于該條中抵押的具體客體尚有爭議，因此區(qū)分就在于土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)說和債權(quán)說兩種爭議，在此也即抵押說和質(zhì)押說兩種。因本文主要探討土地經(jīng)營權(quán)在變現(xiàn)過程中的具體操作問題，主要是按照目前現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定探討相關(guān)規(guī)則，本文暫按照《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》中的稱謂將其稱之為土地經(jīng)營權(quán)的抵押。因為土地經(jīng)營權(quán)的受讓者需要有“農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)”，根據(jù)目前農(nóng)地融資擔(dān)保情況而言，能夠根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)發(fā)放貸款的均為銀行，目前并不具有該種能力。f參見房紹坤：《論土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度構(gòu)建》，載《法學(xué)家》2014年第2期。因此，此種情形中并不適用直接折價的情況。可以通過變賣或者拍賣的方式，找到符合法定條件的土地經(jīng)營權(quán)受讓人，銀行配合受讓人做好經(jīng)營權(quán)過戶登記即可。

3.土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)后再流轉(zhuǎn)應(yīng)取得承包人同意

土地經(jīng)營權(quán)的執(zhí)行，需要著重考量《農(nóng)村土地承包法》第46條中承包人對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“同意權(quán)”對變現(xiàn)程序的影響。雖然法律并未禁止經(jīng)營權(quán)的再次轉(zhuǎn)讓，但是經(jīng)營權(quán)的設(shè)立本身是應(yīng)該按照承包人自身意思設(shè)立，法院強制執(zhí)行之外，不應(yīng)改變其規(guī)則。根據(jù)目前農(nóng)業(yè)部關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)的草案a《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》第14條：受讓方將流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)事先取得承包方書面同意，并向發(fā)包方備案。，經(jīng)營權(quán)人如果想再次轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，應(yīng)該經(jīng)由承包人同意。此外，土地經(jīng)營權(quán)的再次流轉(zhuǎn)，對于承包戶而言，其不能產(chǎn)生收益。相反，多次流轉(zhuǎn)容易破壞農(nóng)地利用，破壞土地肥力，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。出于穩(wěn)定農(nóng)地關(guān)系，防止類似于炒“地皮”情況的出現(xiàn)，受讓經(jīng)營權(quán)的人，原則上不得再行轉(zhuǎn)讓，除非征得承包人的同意。

（三）對于不能夠直接變現(xiàn)的經(jīng)營權(quán)，需要采取強制管理的措施

土地經(jīng)營權(quán)之所以能夠變現(xiàn)，其基礎(chǔ)在于該權(quán)利代表對農(nóng)村土地使用、經(jīng)營并獲得收益的可能，因此，土地經(jīng)營權(quán)才能夠作為執(zhí)行變現(xiàn)的標的。但是，作為收益權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)并不代表恒定的收益，在市場預(yù)期較低情況下，執(zhí)行程序中的土地經(jīng)營權(quán)則無法通過折算、拍賣等程序變現(xiàn)，出現(xiàn)“流拍”等無法變價的情況，此時應(yīng)該適用強制管理執(zhí)行措施。

1.強制管理適用于不動產(chǎn)不宜變價或者無法變價情形

所謂強制管理，系不動產(chǎn)執(zhí)行方法之一種，乃由執(zhí)行法院選任管理人管理債務(wù)人之不動產(chǎn)，以其所得收益用以滿足債權(quán)人之金錢債權(quán)。b參見陳榮宗：《強制執(zhí)行法》，三民書局1988年版，第434頁。不動產(chǎn)不宜變價或者無法變價之時并不代表本身不具有財產(chǎn)屬性，被執(zhí)行財產(chǎn)有時體現(xiàn)為實際的使用價值，只要對其進行經(jīng)營和管理，被執(zhí)行財產(chǎn)的價值才會顯現(xiàn)，才會產(chǎn)生相應(yīng)的收益。土地經(jīng)營權(quán)無法變價時，相關(guān)農(nóng)地尚具有使用價值，執(zhí)行機構(gòu)可以通過強制管理程序，指定管理人經(jīng)營管理土地，并以取得相應(yīng)收益沖抵執(zhí)行款。

2.強制管理不應(yīng)排斥將被執(zhí)行土地交由申請執(zhí)行人本人管理

《強制執(zhí)行法（征求意見稿）》中規(guī)定，啟動強制管理程序，被管理的財產(chǎn)產(chǎn)生的收益，應(yīng)負擔(dān)管理費用、管理人報酬等費用。因此，強制管理的土地經(jīng)營權(quán)在規(guī)模上不應(yīng)過小，避免導(dǎo)致無法負擔(dān)管理費用情況的出現(xiàn)。但我國大農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境并未完全形成，大部分的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)尚以農(nóng)村承包戶小規(guī)模流轉(zhuǎn)為準，在土地經(jīng)營權(quán)無法變價情況下且規(guī)模較小的情況下，并不適宜啟動傳統(tǒng)意義上的強制管理程序。建議參照原《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第302條規(guī)定，就執(zhí)行財產(chǎn)無法拍賣和變賣的，經(jīng)申請人申請，可以將執(zhí)行財產(chǎn)交付執(zhí)行本人進行管理。a被執(zhí)行人的財產(chǎn)無法拍賣或變賣的，經(jīng)申請執(zhí)行人同意，法院可將該財產(chǎn)變價后交付申請人抵償債權(quán)，或交付申請執(zhí)行人管理；申請執(zhí)行人拒絕接收或管理的，退回被執(zhí)行人。在該種情況下，只要申請執(zhí)行人本人具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，可由執(zhí)行本人管理并抵償執(zhí)行款項。

3.強制管理在我國具有法律基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)

我國現(xiàn)行法律法規(guī)中并無專門規(guī)定設(shè)定強制管理，正在制定中的《強制執(zhí)行法》雖然以專節(jié)的方式規(guī)定了強制管理制度，但尚處于征求意見階段。我國現(xiàn)行某些法律法規(guī)條款具有強制管理的特點，如上文提到的原《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第302條。司法實踐之中，由于強制管理具有不改變執(zhí)行財產(chǎn)權(quán)屬、盡可能執(zhí)行財產(chǎn)收益的特點，也多被司法實踐所采用，如直接指定申請執(zhí)行人將被執(zhí)行人不宜變價的不動產(chǎn)出租給第三人，以進行強制管理，并將相應(yīng)收益作為執(zhí)行款項。b參見寧夏路星物資有限公司與寧夏齊天園公墓有限公司企業(yè)借貸糾紛、申請承認與執(zhí)行法院判決、仲裁裁決案，最高人民法院（2014）執(zhí)復(fù)字第17號裁定書。此外，有觀點認為《土地承包法》第47條第3款，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償?shù)囊?guī)定實質(zhì)上是強制管理的規(guī)定。c參見高圣平：《民法典視野下農(nóng)地融資擔(dān)保規(guī)則的解釋論》，載《廣東社會科學(xué)》2020年第4期；石冠彬、魏沁怡、單平基、吳昭軍、肖?。骸睹穹ǖ洌ú莅福┪餀?quán)編修改筆談》，載《法治研究》2020年第1期。事實上，該款只是關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償主體的規(guī)定，并不是關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)如何變現(xiàn)的規(guī)定，將該款視為強制管理，尚缺乏直接的法律依據(jù)。

三、完善土地經(jīng)營權(quán)執(zhí)行配套機制建設(shè)

“三權(quán)分置”改革重新建構(gòu)了農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，鑒于農(nóng)村土地上所負載的保障農(nóng)民基本生活功能，對農(nóng)村土地的強制執(zhí)行絕不能單純在執(zhí)行方式上有所變化。需要將其放置于司法工作的系統(tǒng)中整體對待，在已經(jīng)確立的基本執(zhí)行模式之下，不斷完善相關(guān)配套機制建設(shè)，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)執(zhí)行工作法律效果、社會效果的有機統(tǒng)一。

（一）做好執(zhí)行風(fēng)險告知工作

主要表現(xiàn)為申請執(zhí)行人所承擔(dān)的風(fēng)險，而這種風(fēng)險亦有可能轉(zhuǎn)為法院執(zhí)行工作面對的風(fēng)險。申請人在獲取土地經(jīng)營權(quán)后，因外力阻礙不能正常行使時，可能會請求法院進行救濟或排除妨礙等。面對該類問題時，有的可以通過提起新的訴訟進行解決，而有的卻只能不斷要求法院執(zhí)行部門進行協(xié)調(diào)，從而造成“案結(jié)”而“事不了”的情形，影響執(zhí)行工作的法律效果。因此，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)充分行使告知義務(wù)，使債權(quán)人明確認識到以土地經(jīng)營權(quán)抵償債務(wù)所帶來的風(fēng)險。主要體現(xiàn)在:一是對土地經(jīng)營權(quán)的評估難度大、拍賣成功的比率小、由此產(chǎn)生費用高，由債權(quán)人先行墊付后不一定能夠收回，從而造成新的訴訟風(fēng)險；二是土地經(jīng)營權(quán)的收益受到政策的變化、自然災(zāi)害的影響和不同于其他產(chǎn)業(yè)模式經(jīng)營方式變化的風(fēng)險；三是因水、電、通行等其他人為因素所可能造成的不便，從而影響其權(quán)益的實現(xiàn)所帶來的風(fēng)險。

（二）執(zhí)行土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)注重社會效果

在中國，土地不僅僅是生產(chǎn)資料，而且具有社會保障功能。農(nóng)民的生老病死主要依賴于土地，一旦允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民離開了土地，社會又不能對農(nóng)民提供保障，這將會使農(nóng)民喪失基本的生活保障。a參見黃金龍：《制定民事強制執(zhí)行法的指導(dǎo)思想和主要內(nèi)容》，載《人民司法》2001年第9期。因此，對于土地經(jīng)營權(quán)的執(zhí)行，在講求法律效果的同時，更應(yīng)注重社會效果。

1.重視原集體經(jīng)濟組織的封閉性

將經(jīng)營權(quán)納入執(zhí)行范圍之后，其后果必然是將大量原不屬于同一集體經(jīng)濟組織成員的人員直接引入到原村落之中，而被執(zhí)行人同原集體經(jīng)濟組織成員之間，大多存在千絲萬縷的關(guān)系。土地經(jīng)營權(quán)所在的集體經(jīng)濟組織成員對于經(jīng)營權(quán)人的態(tài)度，決定了法院強制執(zhí)行經(jīng)營權(quán)社會效果的好壞。我國目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地承包經(jīng)營的地理布局，基本上都是條塊分割，不成規(guī)模。土地經(jīng)營權(quán)人如果不能很好地融入到被執(zhí)行土地所在的集體經(jīng)濟組織中，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，必然面臨農(nóng)作物生長周期性長，相鄰權(quán)的依賴性高和易受到人為破壞的狀況，將產(chǎn)生眾多的相鄰權(quán)糾紛。強制執(zhí)行經(jīng)營權(quán)，需要著重考慮集體經(jīng)濟組織對外封閉性，做好預(yù)案，以便應(yīng)對集體經(jīng)濟組織的強烈反彈、排斥情緒。一旦忽視這些因素，將大大影響執(zhí)行社會效果。

2.注意保護被執(zhí)行人的生存權(quán)

根據(jù)《民事訴訟法》第44條規(guī)定，人民法院執(zhí)行工作應(yīng)當(dāng)保留被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品，對于被執(zhí)行人維持其生產(chǎn)生活必需的財產(chǎn)不能執(zhí)行。土地經(jīng)營權(quán)雖然是一項市場化的權(quán)利，但在持有該權(quán)利的主體為農(nóng)民家庭時，即是具備生活保障的特性。因此，為了維護農(nóng)村的經(jīng)濟和社會穩(wěn)定，執(zhí)行土地經(jīng)營權(quán)時一定要把握如下限度:首先，被執(zhí)行的農(nóng)戶家庭的生產(chǎn)生活經(jīng)營方式已經(jīng)超出其基本生產(chǎn)經(jīng)營范疇，其承包經(jīng)營的收入已經(jīng)不是用于解決基本的生存與生活條件，而是用于自身的發(fā)展；其次，窮盡執(zhí)行措施后，被執(zhí)行人沒有其他可供執(zhí)行的財產(chǎn)。

（三）完善經(jīng)營權(quán)拍賣執(zhí)行體系

1.做好拍賣銜接工作

目前，土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)交易平臺以政府主導(dǎo)的為主，如設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)收儲中心。a參見浙江省縉云縣人民法院課題組：《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押中的相關(guān)問題》，載《人民法治》2019年第2期。但是相關(guān)平臺職權(quán)大多是利用政府資金收購?fù)恋亟?jīng)營權(quán)，而不是促進土地經(jīng)營權(quán)在不同主體之間的自由流動。此外，筆者在土流網(wǎng)上以“土地經(jīng)營權(quán)”為關(guān)鍵詞檢索只有不到1000塊土地的信息，在阿里司法拍賣網(wǎng)上檢索有500余條的拍賣信息，說明當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)的線上拍賣也不活躍。以上問題的出現(xiàn)，可能同當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)改革完成不久，政府尚未啟動相應(yīng)平臺建設(shè)有關(guān)。但對于執(zhí)行工作來講，要及時和政府進行相應(yīng)對接，即使暫時沒有相關(guān)專業(yè)平臺，也應(yīng)自身建立相應(yīng)拍賣平臺，利用互聯(lián)網(wǎng)拍賣等方式，積極地促進土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)申請執(zhí)行人的債權(quán)。建議以中級法院為單位，在執(zhí)行部門中設(shè)立相應(yīng)的執(zhí)行專項小組，統(tǒng)領(lǐng)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)案件拍賣工作，和政府有關(guān)部門溝通并對接相關(guān)工作。此外，要做好過戶備案登記銜接。對于已經(jīng)設(shè)立登記的土地經(jīng)營權(quán)，法院執(zhí)行機構(gòu)強制執(zhí)行拍賣之后需要同相應(yīng)登記機構(gòu)做好銜接工作，避免重復(fù)執(zhí)行而導(dǎo)致的執(zhí)行不能。

2.做好土地經(jīng)營權(quán)市場定價工作

土地經(jīng)營權(quán)專業(yè)流轉(zhuǎn)平臺的缺少，將導(dǎo)致難以判斷土地經(jīng)營權(quán)的市場價值。某些地區(qū)雖然成立土地價值評估小組，但成員多由政府各個部門的人員和鄉(xiāng)村干部構(gòu)成，這些人員都沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，對土地價值評估缺乏專業(yè)性。b參見王凱麗、杜金向：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中存在問題與建議—以河北省玉田縣為例》，載《山西農(nóng)經(jīng)》2020年第12期。即使是開展土地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)也表示，該項業(yè)務(wù)困難重重，最主要的是無法評估土地的價值。c參見王翌秋、王昊宇：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的供給與需求分析——以天津市為例》，載《江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)》2018年第3期。司法實踐中，相對于建設(shè)用地估價的“火爆”而言，土地經(jīng)營權(quán)估價“冷清”不少，很大的原因是在于市場價值的難以確定。筆者建議，執(zhí)行中土地經(jīng)營權(quán)的估價應(yīng)先由申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人以及受讓人進行協(xié)商，如果三方確定價值之后，就可以執(zhí)行。如果三方難以達成一致，法院在委托司法鑒定無果的情況下，可以使用收益還原法，即將待估價農(nóng)用地未來各期正常年純收益，參照往年收益情況，結(jié)合農(nóng)地剩余年限，綜合測算一定的價格作為執(zhí)行依據(jù)。d參見《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估的五種方法》，載土流網(wǎng)2016年6月13日，https://www.tuliu.com/read-31857.html

3.做好經(jīng)營權(quán)最低價保護制度

雖然執(zhí)行標的物在重復(fù)出現(xiàn)流拍情況之后，則需要調(diào)低相應(yīng)價格進行重新拍賣以便執(zhí)行到位。但是，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)本身同其他被執(zhí)行標的存在不同，其有特定的用途限制，即專用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。過低的交易價格，將導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的市場價格普遍偏低，影響要進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本的自信心，同時打擊想要流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)農(nóng)民的自信心。筆者建議設(shè)立經(jīng)營權(quán)最低保護價機制，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平、農(nóng)地出租價格等因素，設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的最低價格，若多次流拍導(dǎo)致拍賣價格低于最低價的，則針對土地經(jīng)營權(quán)的執(zhí)行應(yīng)終結(jié)。