張學(xué)誕 李 娜

(中國財政科學(xué)研究院,北京 100142)

“減稅”是政府對其它市場主體行為的調(diào)節(jié),“降費”是政府對“設(shè)租尋租”行為的自我調(diào)節(jié)，兩個調(diào)節(jié)旨在重塑資源配置的格局與方式(張斌，2019)，釋放供給側(cè)潛力。

“財政三元悖論”認為減稅、控制債務(wù)與赤字、增加財政支出不可能同時發(fā)生，財政支出的“棘輪效應(yīng)”可能導(dǎo)致減稅與支出之間的矛盾?！皽p稅”與“減收”不是等同的概念，在兩者的因果關(guān)系確定上，要看是否具有共變性、次序性，并排除競爭性的解釋。減稅政策的目的是促進經(jīng)濟增長，稅收收入與經(jīng)濟增長具有較強的相關(guān)性，不能脫離經(jīng)濟增長談財政收入。全面評價“減稅降費”政策需從經(jīng)濟效應(yīng)、分配效應(yīng)和財政效應(yīng)三維度分析(郭慶旺，2019)，低稅負對經(jīng)濟增長的激勵效應(yīng)得到相關(guān)文獻普遍認同，但減稅對財政可持續(xù)性的影響則沒有一致結(jié)論。

一、相關(guān)文獻回顧

(一)國外研究

國外文獻通常使用政府債務(wù)水平評價一國或地區(qū)的財政可持續(xù)狀況，政府破產(chǎn)或假償債務(wù)都是財政不可持續(xù)的表現(xiàn)。以Barro(1979)為代表的財政可持續(xù)性研究，主要在經(jīng)濟增長框架下討論一國最優(yōu)的政府債務(wù)結(jié)構(gòu)以及國債與稅收關(guān)系等。Buiter(1985)提出政府“可持續(xù)的財政”計劃，關(guān)注的重點是政府償債能力約束。也有文獻利用有關(guān)債務(wù)指標或政府跨期預(yù)算約束方程，分析財政可持續(xù)條件下政府負債率應(yīng)滿足的條件(Hamilton，1986；Blanchard，1991)。Bird(2003)將財政可持續(xù)性定義為， 政府的自有收入要能覆蓋政府的公共支出。Furceri et al.(2010)使用動態(tài)隨機一般均衡方法證實政府債務(wù)作為財政刺激政策的短期有效性，而Ghosh et al.(2013)認為政府可在有限程度(財政空間)內(nèi)調(diào)整財政行為，并使用非線性反應(yīng)函數(shù)測算了政府債務(wù)率的變動。

(二)國內(nèi)研究

出現(xiàn)財政收支缺口時，彌補財政赤字主要有發(fā)行政府債券和赤字貨幣化兩種方式。中國一般采用發(fā)行政府債券的方式彌補財政赤字。關(guān)注政府債務(wù)問題是全面貫徹落實減稅降費政策的一項重要工作(何代欣 等，2019)。國債龐氏策略不一定導(dǎo)致“龐氏騙局”，當(dāng)經(jīng)濟處于動態(tài)無效時，引入國債策略有利于提高社會福利水平(陳共 等，2000)。債務(wù)依存度和償債率的提高會影響財政穩(wěn)定，為維持財政穩(wěn)定，在使用擴張性財政政策時，赤字占GDP比重應(yīng)控制在3%以下(余永定，2000)。劉尚希(2004)認為，赤字不可持續(xù)、債務(wù)不可持續(xù)和財政不可持續(xù)是財政風(fēng)險的表現(xiàn)形式，都可能導(dǎo)致政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，政府不能通過擴張赤字、債務(wù)與稅收來維持或擴大支出。政府的債務(wù)可持續(xù)性是財政“輸血政策”最重要的約束條件，可以利用政府資產(chǎn)凈值來評估政府償債能力(張春霖，2000)。

國債實際利率、經(jīng)濟增長率、國債投資收益等共同塑造了債務(wù)空間，政府的債務(wù)行為受到債務(wù)空間約束。中國地方政府債務(wù)問題天然內(nèi)置于財政分權(quán)框架之下，地方政府的發(fā)債行為既受到債務(wù)空間的約束，又具有主體能動性，地方政府債務(wù)與分稅制度不完善、地方官員激勵的扭曲效應(yīng)、地方融資平臺不規(guī)范、宏觀調(diào)控和財政政策需要等問題聯(lián)系在一起，從而變得更加錯綜復(fù)雜(龔強 等，2011)。財政動態(tài)平衡角度下的財政可持續(xù)性要求預(yù)期未來政府盈余的現(xiàn)值不小于現(xiàn)階段的債務(wù)水平(白彥鋒 等,2019)。杜彤偉等(2019)將財政可持續(xù)性定義為地方政府主動通過財政調(diào)整行為來改善惡化的財政狀況和降低財政風(fēng)險，財政線性反應(yīng)函數(shù)的結(jié)果表明中國既有財政行為不可持續(xù)，財政縱向失衡不利于地方財政可持續(xù)性，轉(zhuǎn)移支付對地方財政可持續(xù)性有顯著的門檻效應(yīng)。何德旭等(2020)的研究表明，《預(yù)算法》2014年修訂后，地方政府債務(wù)整體上幾乎不存在違約風(fēng)險。

綜上，可以看出國內(nèi)外對財政可持續(xù)性分析的異同，國外注重數(shù)理模型的邏輯論證，衡量財政可持續(xù)性的方法更新較快，國內(nèi)的討論既豐富了財政可持續(xù)性的內(nèi)涵，也有中國式財政分權(quán)框架下的論證分析，而分析的起點都是明確其定義和內(nèi)容。本文將財政可持續(xù)定義為一定時期內(nèi)，政府的收入足以滿足公共支出，且包含債務(wù)的清償(張學(xué)誕 等,2019)。主要基于政府債務(wù)是可持續(xù)財政的未來確定性支出，債務(wù)可持續(xù)性是財政可持續(xù)性的必要條件，政府赤字率或負債率是衡量財政可持續(xù)性的重要指標。這也符合國內(nèi)外研究范式。目前國內(nèi)有關(guān)減稅與財政可持續(xù)性之間關(guān)系的研究以理論分析為主，本文欲對減稅與地方財政可持續(xù)性之間的影響機制進行分析，通過理論分析與實證模型剖析影響中國地方財政可持續(xù)的要素。本文可能的創(chuàng)新有：一是構(gòu)建符合地方特征事實的財政可持續(xù)性評價體系；二是利用動態(tài)模型評估減稅、經(jīng)濟增長及預(yù)算約束變動對地方財政可持續(xù)性的影響；三是分析地方政府負債率與合意負債率偏離的區(qū)域異質(zhì)性特征。

二、機制分析與理論模型

(一)地方債務(wù)約束方程

《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府對自身債務(wù)負責(zé)，但也表明“地方政府難以自行償還債務(wù)時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機制，切實化解債務(wù)風(fēng)險，并追究相關(guān)人員責(zé)任?！?1)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)。中央政府最終還是會對地方政府施以援手，這種預(yù)期是地方債務(wù)面臨軟預(yù)算約束的關(guān)鍵(王永欽 等，2016)。

設(shè)以T表示財政收入，P表示轉(zhuǎn)移支付(對地方政府而言，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付屬于收入部分)，D表示待償還的政府債務(wù)總額，i表示債務(wù)的名義利率，iD則表示當(dāng)期的政府債務(wù)利息支出，E表示除債務(wù)利息外的其它基本財政支出，(Dat-Dat-1)為a地區(qū)t時期的新增政府債務(wù)或新增赤字規(guī)模。根據(jù)以上條件可得地方政府債務(wù)的靜態(tài)約束方程：

(Dat-Dat-1)+T+P=iD+E

(1)

式(1)等號左邊表示政府收入，包括發(fā)行債券、稅收和轉(zhuǎn)移支付所得；右邊表示政府支出，包括利息支出和其它基本財政支出。

1994年分稅制改革后，中國國債發(fā)行預(yù)算數(shù)一般由財政赤字和國債利息組成，2009年起地方國債利息支出列入地方一般公共預(yù)算支出，則名義赤字為地方政府財政支出與稅收、轉(zhuǎn)移支付的差額，由式(1)可以得到地方政府赤字的組成部分：

X=(Dat-Dat-1)=iD+E-T-P

(2)

在式(2)中，國債利息支出與累計債務(wù)余額正相關(guān)，反映了因債務(wù)余額累加帶來的財政支出壓力遞延效應(yīng)。減稅政策實施后，中國債務(wù)付息支出規(guī)模不斷擴張，中央和地方利息支出占其財政支出比重總體上呈上升趨勢，地方利息支出占全國利息支出的比重波動較大，2015—2018年，地方利息支出占全國的比重從0.45%上升至1.72%。(2)計算所得。數(shù)據(jù)來源為財政部歷年全國財政決算，并統(tǒng)一扣除了發(fā)行費用。在其它因素不變的情況下，若減稅導(dǎo)致稅收收入下降，則會導(dǎo)致政府赤字規(guī)模擴張，如圖1從全國赤字率變動情況來看，官方公布的赤字率(3)2014年始，官方公布赤字率的計算方式為(全國一般公共預(yù)算支出大于收入的差額)/GDP，其中全國一般公共預(yù)算支出大于收入的差額=(全國一般公共預(yù)算支出+補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金)-(全國一般公共預(yù)算收入+全國財政調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余)。2014年之前為(一般公共財政支出-一般公共財政收入)/GDP。在2012年轉(zhuǎn)為上升，而實際赤字率(4)2014年始，實際赤字率的計算方式為(一般公共預(yù)算支出-一般公共預(yù)算收入)/GDP，2014年之前為(一般公共財政支出-一般公共財政收入)/GDP。在2011年預(yù)警了上行趨勢，實際赤字率從2015年開始超過3%，2018年高達4.08%。若將赤字分為中央赤字和地方赤字兩個部分，從圖2可以看出中央赤字規(guī)模占全國的比重較高，但從2012年開始，地方赤字規(guī)模占比呈持續(xù)上升態(tài)勢。

圖1 全國赤字率水平(%)

圖2 地方赤字規(guī)模占比(%)

(二)均衡點分析

靜態(tài)約束方程從地方政府財政收支方面分析了債務(wù)形成機制，進一步引入經(jīng)濟增長因素以及通貨膨脹的影響，可得政府負債率的動態(tài)收斂路徑。若將國債的名義利率表示為通貨膨脹率π與國債實際利率r之和：

i=π+r

(3)

并將赤字分成兩個部分，除債務(wù)利息外的基本財政支出與收入的差額形成基本赤字Z和債務(wù)利息形成的赤字iD：

X=Z+iD

(4)

使用z=Z/Y表示基本赤字占名義國內(nèi)生產(chǎn)總值Y的比例，即名義基本赤字率，聯(lián)合式(1)、 (2)和(4)可得政府債務(wù)的增長率：

(5)

假設(shè)國內(nèi)生產(chǎn)總值的名義增長率為n，為實際增長率g與通貨膨脹率π之和：

n=g+π

(6)

使用d=D/Y表示當(dāng)期政府債務(wù)占名義國內(nèi)生產(chǎn)總值Y的比例，即政府負債率，則政府負債率的增長率可以表示為：

(7)

當(dāng)政府負債率為均衡狀態(tài)時，此時僅需維持當(dāng)下的政府債務(wù)規(guī)模，不再進行擴張或縮減，當(dāng)年發(fā)行債務(wù)規(guī)模與到期國債還本加付息規(guī)模一致。此情況下，政府負債率的增長率為0，可得政府負債率的動態(tài)約束方程式：

(8)

解式(8)可得均衡時的政府負債率：

(9)

基本赤字可以分解為基本財政支出、稅收收入和轉(zhuǎn)移支付三個部分，使用eff、tax和pay分別表示基本財政支出、稅收收入和轉(zhuǎn)移支付占生產(chǎn)總值比重，表示當(dāng)期規(guī)模大小。正常經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)，國債的實際利率小于實際經(jīng)濟增長率，因此假設(shè)在r

(10)

(11)

對稅收和轉(zhuǎn)移支付求偏導(dǎo)數(shù)的結(jié)果為負，理論上表明，當(dāng)其它因素不變時，稅收收入或轉(zhuǎn)移支付減少對政府負債率的瞬時變化率的影響為正，即稅收或轉(zhuǎn)移支付對政府負債率的負向激勵。長期減稅對地方財政支出的壓力不可忽視，政府收不抵支時產(chǎn)生的財政赤字將會傳導(dǎo)至地方政府債務(wù)端。受減稅影響，轉(zhuǎn)移支付資金也面臨增速放緩壓力，2008—2018年，轉(zhuǎn)移支付增速從33.47%下降至8.1%，各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付依存度穩(wěn)中有降，地方總體轉(zhuǎn)移支付依存度從37.27%下降至32.76%。轉(zhuǎn)移支付制度下，中央扮演了對地方尤其是困難地方財政可持續(xù)性兜底的角色，且轉(zhuǎn)移支付可能帶來“公共池”問題和“財政幻覺”等，進一步扭曲地方財政行為，如擴張舉債融資規(guī)模，同時對地方財政和稅收努力總體上呈現(xiàn)負激勵效應(yīng)(崔志坤 等，2019)，但也有研究表明轉(zhuǎn)移支付對地方財政可持續(xù)性的綜合影響為正(杜彤偉 等，2019)。受多重效應(yīng)疊加，轉(zhuǎn)移支付對地方財政持續(xù)性的綜合性影響需進一步測算。財政支出規(guī)模的偏導(dǎo)數(shù)為正，理論上表明在其它因素不變的情況下，財政支出擴張可通過赤字規(guī)模擴張拉升地方債務(wù)水平。

比較靜態(tài)分析忽略了時間因素，無法描述均衡狀態(tài)調(diào)整的過程，從而忽略了模型內(nèi)在不穩(wěn)定性和新均衡難以達到的可能性。長期則需要說明運動過程的收斂特征，可借用動力系統(tǒng)討論均衡點的穩(wěn)定性和收斂路徑。當(dāng)政府負債率為均衡狀態(tài)時，將式(7)改寫為式(12)，表示政府負債率的增長條件：

(12)

若存在均衡解，則存在一個微分方程系統(tǒng)：

(13)

d(0)表示滿足初始條件的唯一值，是任意常數(shù)確定化的結(jié)果。解微分方程可得國債均衡狀態(tài)的收斂路徑。解微分方程式(13)可得通解為：

d(t)=Aeλt+d*

(14)

已假設(shè)d(0)存在，可得：

d(0)=A+d*

(15)

A=d(0)-d*

(16)

將式(16)代入式(14)，可得微分方程特解為：

d(t)=[

d(0)-d*

]eλt+d*

(17)

要證明均衡狀態(tài)的穩(wěn)定性，則需通過泰勒展開找到均衡點周圍的線性化系統(tǒng)，即局部穩(wěn)定的條件。d在d*處泰勒展開可得：

(18)

則該線性系統(tǒng)對應(yīng)的特征根為：

λ=r-g

(19)

(20)

綜上，在r

三、數(shù)據(jù)特征與模型構(gòu)建

(一)地方債務(wù)數(shù)據(jù)的特征事實

《預(yù)算法》規(guī)定地方政府限額舉借的債務(wù)需列入本級預(yù)算調(diào)整方案，因此，自2015年起，地方債務(wù)余額數(shù)據(jù)均可通過財政部公布的全國財政決算得到。2015年之前的數(shù)據(jù)，估算方法主要分為兩種：一是收支缺口法(張憶東 等,2013),將“地方政府投資與可用收入之差”作為地方政府年度新增債務(wù)，并疊加得到地方政府債務(wù)余額(呂健，2014；洪源 等，2015；繆小林 等，2019)；二是使用地方發(fā)行的城投債、地方國債轉(zhuǎn)貸收入和政府債務(wù)收入估算地方政府債務(wù)余額(毛捷 等，2018)。本文根據(jù)以上兩種方法進行了估算，發(fā)現(xiàn)：當(dāng)估算地方政府債務(wù)余額時，基期的數(shù)據(jù)需使用當(dāng)年新增債務(wù)規(guī)模來代理，且估算后的數(shù)據(jù)需進行線性調(diào)整后才能與財政部公布的債務(wù)余額高度相關(guān)；當(dāng)估算政府新增債務(wù)時，使用新增債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)則會遺漏地方政府債務(wù)規(guī)模總量特征和還本付息狀況。對比發(fā)現(xiàn)，目前采用2012—2018年地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)可將數(shù)據(jù)缺失率最小化，且口徑一致性最高。因此，本文使用的數(shù)據(jù)為2012—2018年地方政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)，其中：2015—2018年的數(shù)據(jù)來自財政部公布的地方政府一般債務(wù)與專項債務(wù)余額之和，這兩類債務(wù)之和基本上可以與政府負有償還責(zé)任的債務(wù)進行匹配(刁偉濤，2017)；2012—2014年的數(shù)據(jù)為各地區(qū)政府性債務(wù)審計的結(jié)果中使用的窄口徑政府債務(wù)，即政府負有償還責(zé)任的債務(wù)。Wind數(shù)據(jù)庫也使用政府負有償還責(zé)任的債務(wù)匹配了2015年前后地方政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)。(5)地方政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)中，2014年缺失8個，2012年缺失3個，2013年有26個數(shù)據(jù)根據(jù)《2013年6月政府債務(wù)審計結(jié)果》估算，其余缺失數(shù)據(jù)依據(jù)GDP增長率進行估算(刁偉濤，2017)。

(二)模型構(gòu)建與說明

洪源等(2015)使用經(jīng)濟發(fā)展、公共投資和公共福利三種需求因素，估計了地方政府的債務(wù)規(guī)模需求，認為地方政府債務(wù)與公共需求的匹配程度決定了其效率的高低?？紤]到財政支出效率對財政可持續(xù)性的影響，“有效財政空間”可作為衡量財政可持續(xù)性的標準(杜彤偉 等，2019)。張學(xué)誕等(2019)認為，在分析地方財政可持續(xù)性的影響因素時，可通過建立約束矩陣的方式將約束條件分為初始要素、結(jié)構(gòu)要素和趨勢要素三個部分。結(jié)合上文機制分析與理論模型的構(gòu)建，本文參照“約束矩陣”的分析框架將影響政府負債率及其收斂路徑的變量分為初始要素、結(jié)構(gòu)要素和趨勢要素，具體內(nèi)容如下：

初始要素變量的選取。主要反映財政收支狀況對地方財政可持續(xù)性的影響：一是使用稅收收入增長率測度減稅對地方債務(wù)率的影響，二是地方政府債務(wù)資金主要流向地方市政領(lǐng)域(張憶東 等，2013)。因此，使用地方政府市政領(lǐng)域投資規(guī)模衡量公共投資需求變動的影響(6)國家統(tǒng)計局的分類標準中有7個行業(yè)的政府投資以地方政府為主：電力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)；交通運輸、倉儲和郵政業(yè)；科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)；水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)；教育；衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)；公共管理和社會組織。。

結(jié)構(gòu)要素變量的選取。主要反映政策沖擊和收入結(jié)構(gòu)的影響：一是以2015年為節(jié)點設(shè)置虛擬變量，2015年地方政府積極推進債務(wù)置換及PPP項目，使地方政府財政空間發(fā)生變化，債務(wù)置換前后地方債務(wù)償付利息和償債壓力發(fā)生了較大變化；二是由于轉(zhuǎn)移支付與地方自有財政收入相比穩(wěn)定性較弱，因此選取轉(zhuǎn)移支付依存度來衡量地方財政可持續(xù)性受外部財力牽制狀況。

趨勢要素變量的選取。選擇GDP增長率和國債利率作為趨勢要素變量，主要反映影響政府負債率收斂速度的因素。

關(guān)于數(shù)據(jù)來源：GDP增長率數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站；稅收收入增長率原始數(shù)據(jù)來自歷年《中國財政年鑒》；公共投資需求數(shù)據(jù)來自歷年《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒》；國債利率參照何德旭等(2020)的方法計算得到，其中2013—2017年的原始數(shù)據(jù)來自歷年《中國金融年鑒》，2012年和2018年的數(shù)據(jù)來自中國人民銀行公布的各季度《中國貨幣政策執(zhí)行報告》。

為了反映不同狀態(tài)下各要素對財政可持續(xù)性的影響，以及進行穩(wěn)健性檢驗，本文建立了三個模型：

(21)

(22)

(23)

式(21)為靜態(tài)模型一，解釋變量僅包含初始要素和結(jié)構(gòu)要素，主要反映了地方政府當(dāng)年稅收收入、市政領(lǐng)域投資需求、轉(zhuǎn)移支付依存度和政策調(diào)整對財政可持續(xù)性的影響。式(22)為靜態(tài)模型二，相較式(21)，加入了趨勢要素，反映了三要素共同的影響。式(23)為動態(tài)模型，相較式(22)，在解釋變量中加入被解釋變量的滯后項，反映地方政府債務(wù)余額可能具有路徑依賴和動態(tài)遞延特征，或債務(wù)累積對財政可持續(xù)性影響的滯后效應(yīng)。其中，i和t代表地區(qū)和時間，λit表示個體固定效應(yīng)，εit為隨機擾動項。估計方法上，本文使用了31個省級面板數(shù)據(jù)代表了樣本的總體特征，無需通過個體特征推斷總體，因此選擇固定效應(yīng)估計靜態(tài)模型。在動態(tài)模型中，采用系統(tǒng)廣義矩估計，此方法可同時利用水平方程和差分方程提供矩條件，一定程度上豐富樣本信息。估計時，將債務(wù)水平的一階滯后項作為內(nèi)生變量，初始要素、結(jié)構(gòu)要素和趨勢要素嚴格外生，為預(yù)防地區(qū)差異可能導(dǎo)致的異方差以及序列相關(guān)問題，采用兩階段穩(wěn)健系統(tǒng)矩估計，并選擇糾偏估計量計算標準誤，以便進行統(tǒng)計推斷。

模型中變量的定義及說明如表1所示。

表1 變量定義及說明

四、模型回歸與穩(wěn)健性檢驗

(一)回歸結(jié)果和穩(wěn)健性檢驗

國內(nèi)外在討論財政可持續(xù)性時常使用政府負債率3%和債務(wù)率60%兩條紅線，因此本文進一步使用政府債務(wù)率替換被解釋變量進行穩(wěn)健性檢驗。地方政府債務(wù)率數(shù)值上等于地方政府債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比值，由于轉(zhuǎn)移支付和稅收返還以及政府性基金收入都可有效形成政府收入的常規(guī)補充部分，因此本文定義：政府綜合財力=一般公共預(yù)算收入+轉(zhuǎn)移支付及稅收返還+政府性基金收入。其中：2012—2013年的政府性基金收入數(shù)據(jù)來自《2008年—2013年全國各地區(qū)政府性基金收入情況》(7)詳見：《地方財政研究》，2015年第1期，第97頁。，其余年份來自各地區(qū)預(yù)算執(zhí)行報告以及依申請公開的結(jié)果；轉(zhuǎn)移支付及稅收返還數(shù)據(jù)，2012—2014年來自歷年《中國財政年鑒》，其余年份來自全國財政決算。

表2中debt1為以政府負債率作為被解釋變量的回歸結(jié)果。靜態(tài)模型的顯著性檢驗表明模型線性關(guān)系顯著成立；動態(tài)模型AR(2)檢驗結(jié)果為0.67(p=0.505)，不能拒絕“擾動項無自相關(guān)”的假設(shè)，因使用了糾偏估計標準誤，Hansen檢驗結(jié)果表明所選取工具變量總體有效。

關(guān)于初始要素的影響。在靜態(tài)模型一中，稅收收入增長率的下降顯著地拉動了地方債務(wù)水平的上升，對地方財政可持續(xù)性造成了消極影響；公共投資需求狀況顯著正向拉動地方債務(wù)水平，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)膨脹的投資需求與稅收收入增長率下降共同作用，擴大了財政資金缺口。在靜態(tài)模型二和動態(tài)模型中，初始要素對財政可持續(xù)性的影響逐漸變?nèi)?，與理論分析的結(jié)果一致，長期來看，經(jīng)濟增長與國債利率在模型穩(wěn)定性和收斂路徑上相對發(fā)揮更重要的作用。

關(guān)于結(jié)構(gòu)要素的影響。值得注意的是，在靜態(tài)和動態(tài)模型中，轉(zhuǎn)移支付依存度均顯著地正向影響了地方債務(wù)水平。這表明實際中轉(zhuǎn)移支付可能呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的影響。正向拉動地方負債率的可能的原因：一是轉(zhuǎn)移支付可能會帶來的“粘蠅紙效應(yīng)”和“財政幻覺”，導(dǎo)致地方財政支出過度膨脹，而轉(zhuǎn)移支付對財政努力的負向激勵則會進一步加劇收支不平衡；二是財政分權(quán)體制下，有限任期內(nèi)的晉升激勵連帶“公共池效應(yīng)”產(chǎn)生的道德風(fēng)險導(dǎo)致赤字規(guī)模擴張，多重因素疊加導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付總體上對地方財政可持續(xù)性的負向影響。反映政策變動的虛擬變量在1%顯著性水平下拒絕了原假設(shè)，表明地方債務(wù)約束變動顯著正向影響了地方政府的舉債行為。

關(guān)于趨勢要素的影響。經(jīng)濟增長率在靜態(tài)和動態(tài)模型中均在1%顯著性水平下拒絕原假設(shè)，統(tǒng)計上表明經(jīng)濟增長可有效緩解地方債務(wù)壓力。經(jīng)濟增長推動地方債務(wù)水平收斂到均衡狀態(tài)，可能有三個方面的原因：一是經(jīng)濟增長帶來財政收入增長，緩解財政支出壓力；二是政府債務(wù)資金多用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，對債務(wù)資金需求度較低；三是減稅帶來經(jīng)濟效應(yīng)和預(yù)期效應(yīng)，總體上達到緩解財政可持續(xù)性壓力的效果。動態(tài)模型中，政府負債率的滯后項和債務(wù)利息均在1%顯著性水平下拒絕了原假設(shè)，統(tǒng)計上表明地方債務(wù)水平存在動態(tài)遞延特征。債務(wù)積累可能通過兩個渠道影響當(dāng)前債務(wù)水平：一是地方政府總體債務(wù)規(guī)模龐大，導(dǎo)致地方債務(wù)水平累積性增高以及長期財政可持續(xù)性壓力加大；二是債務(wù)余額上升會導(dǎo)致未來年度高額付息支出，國債利率對債務(wù)水平的正向拉動進一步表明債務(wù)高企對財政可持續(xù)性的消極影響，而付息支出占財政支出比重的升高將會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，進而降低其它支出份額，也會增大財政可持續(xù)性壓力。

表2中debt2為以政府債務(wù)率作為被解釋變量的回歸結(jié)果。替換被解釋變量后，靜態(tài)模型的顯著性以及解釋變量的符號和顯著性基本無差異，動態(tài)模型的AR(2)檢驗結(jié)果為-0.21(p=0.835)，不能拒絕“擾動項無自相關(guān)”的假設(shè)，Hansen檢驗結(jié)果表明選取的工具變量總體有效，進一步驗證了模型設(shè)定的穩(wěn)健性。在地方債務(wù)約束方程中，影響財政赤字水平的重要因素除收入端外，還有支出端，比較靜態(tài)分析的結(jié)果表明，在其它約束條件不變的情況下，財政支出對政府負債率存在正向的拉動。加入財政支出這一理論上的重要變量是否會影響實證結(jié)果？基于已有使用財政支出效率對地方政府“有效財政空間”的影響的研究(杜彤偉 等，2019)，本文加入財政支出效率變量effic對模型進行穩(wěn)健性檢驗。其中，財政支出效率數(shù)據(jù)為DEA-Malmquist指數(shù)模型測算的結(jié)果(8)財政支出效率的估算方法為以一般公共預(yù)算支出為產(chǎn)出指標，國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民可支配收入為投入指標，為使數(shù)據(jù)更加平穩(wěn)，使用選取指標的對數(shù)形式并利用DEA-Malmquist模型估算，以估計結(jié)果的技術(shù)效率值作為財政支出效率值。。由表3可以看到，關(guān)鍵解釋變量符號和顯著性無明顯變動，進一步驗證了三要素約束的可行性。

表2 使用負債率和債務(wù)率作為財政可持續(xù)性代理變量

表3 增加財政支出效率作為控制變量

綜上，在動態(tài)模型中，債務(wù)水平的一階滯后項、經(jīng)濟增長、轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)利息水平和年度虛擬變量顯著地影響了財政可持續(xù)性；與靜態(tài)模型的對比發(fā)現(xiàn)，不考慮經(jīng)濟水平與債務(wù)遞延的影響，減稅顯著地提高了地方債務(wù)水平，增加了財政可持續(xù)性的壓力，這種壓力傳導(dǎo)可能體現(xiàn)在地區(qū)稅收收入增長率下降，地方政府通過發(fā)行債務(wù)緩解可支配財政空間的縮減。長期財政可持續(xù)性關(guān)注的重點在經(jīng)濟增長、債務(wù)遞延效應(yīng)的影響，減稅的經(jīng)濟效應(yīng)與化解存量債務(wù)在地方財政可持續(xù)性中更加重要。此外，還需要關(guān)注的是轉(zhuǎn)移支付對地方債務(wù)水平的正向激勵，當(dāng)下轉(zhuǎn)移支付制度顯著不利于財政可持續(xù)性。

(二)對合意負債率的偏離

機制分析證明了政府負債率均衡點的存在性、穩(wěn)定性以及收斂路徑，利用靜態(tài)和動態(tài)模型的回歸結(jié)果可得到政府負債率的擬合值，即以其作為政府負債率的合意值。回歸過程中，由于使用樣本殘差代表總體殘差，隨機擾動項的估計量可以反映個體實際觀測到的負債率與條件期望之間的偏差，因此使用樣本殘差可以有效度量地方政府負債率的偏離程度。這種偏離也有可能是由于模型設(shè)定偏誤或其它不可觀測因素造成的，則可以借用均方根誤差設(shè)定偏離區(qū)間，以剔除未觀測到的因素的影響。

(24)

根據(jù)殘差與模型均方根誤差之間的關(guān)系，可以衡量各地區(qū)實際負債率與合意負債率之間的偏離程度(洪源 等，2015)。如式(24)，均方根誤差反映了估計值與實際值的總體偏離程度，如果偏離幅度大于模型均方根誤差，則為顯著偏離?；诖?，本文分別設(shè)定三種偏離狀態(tài)：(9)如果模型的殘差絕對值大于均方根誤差，那么模型擬合值會落在置信水平為95%的預(yù)測區(qū)間外，從而在5%的水平下認為這種偏離是顯著的?！安蛔闫x：εit<-RMSE”“合理偏離：-RMSE<εitRMSE”。基于靜態(tài)模型二和動態(tài)模型的回歸結(jié)果，使用政府負債率可擬合出地方政府負債率與合意負債率的偏離狀況，具體見表4。

表4 存在顯著偏離狀態(tài)的地區(qū)與時間

靜態(tài)模型中，多數(shù)地區(qū)發(fā)生了連續(xù)區(qū)間的偏離，北京、貴州和青海在統(tǒng)計區(qū)間內(nèi)常發(fā)生過度或不足偏離狀況，說明相關(guān)地區(qū)政府債務(wù)水平波動較大；發(fā)生不足偏離的地區(qū)在分布特征上以西部地區(qū)居多，從整體的經(jīng)濟和財政水平估計的結(jié)果來看，相關(guān)地區(qū)仍存在可發(fā)債空間，可適當(dāng)借款融資促進地方發(fā)展。動態(tài)模型中，多為離散區(qū)間的偏離，地區(qū)分布特征上仍然以西部地區(qū)居多?？赡艿脑蚴牵嚎紤]到地方債務(wù)余額累積帶來的風(fēng)險，連續(xù)區(qū)間內(nèi)，地方政府可對債務(wù)余額進行動態(tài)調(diào)節(jié)，不同年份之間的平滑效應(yīng)增強了地方財政可持續(xù)性。總體上，從可能發(fā)生的頻次看，北京、云南、貴州、青海是需要重點關(guān)注的地區(qū)。其中：北京、云南和青海在統(tǒng)計區(qū)間內(nèi)的稅收收入平均增長率屬于下位圈，(10)北京在統(tǒng)計區(qū)間內(nèi)GDP和稅收收入平均增長率排名分別為27和24，貴州排名分別為1和2，云南排名分別為4和26，青海排名分別為12和21。這可能是導(dǎo)致其債務(wù)偏離的原因之一；貴州近年的經(jīng)濟發(fā)展和稅收收入增長水平較高，結(jié)合其債務(wù)水平偏離情況，可能因2015年之前的過度偏離帶來的債務(wù)經(jīng)濟，高估其后期償債能力，導(dǎo)致其可能陷入“債務(wù)驅(qū)動”陷阱，加劇其財政可持續(xù)性風(fēng)險。

五、結(jié)論與啟示

本文主要分析了減稅對地方財政可持續(xù)性可能造成的影響，結(jié)論與政策建議具體如下：

一是減稅給地方財政資金帶來了一定的壓力。當(dāng)?shù)胤秸x擇擴張債務(wù)緩解壓力時，部分債務(wù)空間較窄地區(qū)會過度偏離合意債務(wù)率，這在一定程度上威脅到了地方財政可持續(xù)性。若將分析擴展到長期連續(xù)區(qū)間內(nèi)，動態(tài)機制下，地方政府可以通過跨期修正機制對債務(wù)規(guī)模進行調(diào)整，但存量債務(wù)規(guī)模與國債利息水平依然顯著威脅到了地方財政可持續(xù)性，經(jīng)濟增長則有利于地方財政可持續(xù)性。

二是地方政府負債率與合意負債率之間同時存在“過度偏離”與“不足偏離”。“過度偏離”地區(qū)要積極化解存量債務(wù)，增強監(jiān)控力度，并限制舉債規(guī)模；“不足偏離”地區(qū)可根據(jù)地方治理現(xiàn)狀，強化地方債配置，提升地方公共服務(wù)水平，優(yōu)化地方投資結(jié)構(gòu)等。地方政府債務(wù)行為的強波動反映了債務(wù)管理的碎片化，這種相機反向調(diào)整機制可能會造成債務(wù)率的過度波動，形成穩(wěn)定且有計劃的債務(wù)管理機制對于優(yōu)化地方債務(wù)資源配置十分重要。

三是預(yù)算管理與轉(zhuǎn)移支付制度是地方債務(wù)管理重要的支撐?！额A(yù)算法》賦予地方政府一定條件下的舉債權(quán)，一定程度上刺激了地方政府的舉債行為。轉(zhuǎn)移支付則削弱了地方財政收支約束關(guān)系，地方對中央“救助”的預(yù)期扭曲地方行為，有可能導(dǎo)致地方財政資金的過度需求以及財政支出“效率陷阱”。需警惕轉(zhuǎn)移支付帶來的風(fēng)險，在積極推進轉(zhuǎn)移支付制度法制化的同時，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)，維護長期財政可持續(xù)性。