康鋒莉

(廣東外語外貿(mào)大學 經(jīng)濟貿(mào)易學院，廣東 廣州 510006)

一、引言

近年來，隨著納稅人意識的覺醒，公眾對政府工作透明度，特別是財政透明度要求不斷提高，“突擊花錢”現(xiàn)象受到越來越多的關注?！巴粨艋ㄥX”主要指每年的12月或第四季度的財政支出占全年財政支出的比例相對過大。比如，2007年，各級政府在最后一個月花掉了近1.2萬億元，超過全年財政支出金額的1/4。(1)數(shù)據(jù)來自中國財政部網(wǎng)站，http://www.mof.gov.cn/index.html。

在一些發(fā)達國家，“突擊花錢”現(xiàn)象也曾是社會關注的焦點。20世紀70年代末期和80年代早期，美國審計署曾多次應國會的要求，對聯(lián)邦各部門財年末期支出比重過高問題展開審計調(diào)查，調(diào)查結果顯示，“突擊花錢”與財政支出結構高度相關，最有可能出現(xiàn)年底“突擊花錢”的是購買性支出(汪德華 等，2016)。

社會輿論對“突擊花錢”現(xiàn)象的詬病往往在于其科學性、規(guī)范性與嚴肅性。常識上，地方政府攢著財政資金在后半年乃至年末突然規(guī)模支出，給人一種迫不及待、隨意妄為的感覺。特別是一些不必要、不合理甚至不合規(guī)、不合法的支出，造成財政資金的極大浪費，甚至影響下一年的預算安排，因而受到社會輿論與民眾的廣泛批評。那么，“突擊花錢”現(xiàn)象是否會降低財政支出效率、造成財政資金浪費呢？本文將嘗試從這一角度出發(fā)，探究“突擊花錢”現(xiàn)象是否帶來了財政支出效率的下降，以期能為治理“突擊花錢”，科學、合理安排財政資金提供一定的依據(jù)。

二、文獻綜述

(一)對“突擊花錢”現(xiàn)象及其原因與治理的研究

關于“突擊花錢”，早期文獻主要是定性描述，少有定量分析。Liebman et al.(2013)基于美國科技部門微觀支出數(shù)據(jù)的計量分析發(fā)現(xiàn)，美國存在年末，特別是最后一周財政支出大幅增加的現(xiàn)象，即存在“突擊花錢”現(xiàn)象，而且這種支出是低效率的。崔軍等(2019)探討了不同政府層面預算執(zhí)行進度滯后現(xiàn)象的異同，發(fā)現(xiàn)不同層級政府間“突擊花錢”的程度有所不同，市一級的情況明顯好于省、國家層面，特別是自2014年以來，而從省級政府角度來看，如果轉移支付依賴程度更高、財政壓力更小以及預算管理能力偏低，則該省份年末“突擊花錢”的程度更嚴重。

已有文獻對于“突擊花錢”原因的研究主要基于實證研究，從國家治理模式和預算制度上進行追蹤。國家治理模式視角聚焦于“項目制”國家治理模式，其最早在社會學界興起，指地方政府通過給項目撥款發(fā)展經(jīng)濟或者以此帶動社會投資，進而對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響(折曉葉 等，2011)。具體來說，“項目制”就是上級部門給下級部門分配財政資金時，限定財政資金的使用用途必須是某一“項目”，或者“專項”撥款(周飛舟，2012)。現(xiàn)實中，各級政府、部門更偏好以“項目制”推動各項事業(yè)發(fā)展，導致項目支出占財政支出的比重較高，而項目支出大都需要競爭性申報，地方政府和部門在申報項目時，往往會制定過于樂觀的預算執(zhí)行計劃。 項目得到批準后，因實施過程中受嚴格管理程序的約束，易導致項目實際執(zhí)行進度滯后于預算安排問題。項目支出比重高，加上項目支出易出現(xiàn)實際進度滯后于預算安排， 在年度預算原則下就產(chǎn)生“突擊花錢”現(xiàn)象(汪德華 等，2018)。

預算制度也是造成“突擊花錢”的重要原因。首先是預算編制的不規(guī)范。地方政府為了獲得充裕的預算往往提出超過實際需求的預算金額，引致地方政府或者部門在年底不得不“突擊花錢”(谷文，2012)，否則沒有支出的資金就面臨被收回的風險。其次，中國的預算執(zhí)行期與各級人民代表大會開會批準預算的時間錯位(李燕，2012；李保仁，2013)。中國預算執(zhí)行期一般是每年公歷1月1日-12月31日，而全國人民代表大會一般春節(jié)后召開，地方各級人民代表大會時間更遲，且不統(tǒng)一。預算資金從上級政府層層下?lián)苄枰臅r間往往較長，再加上批復時間，導致資金到實際預算單位后只剩下半年多時間甚至更少，為避免出現(xiàn)大量的預算結余與結轉，預算執(zhí)行部門或機構往往會“突擊花錢”。最后，預算的執(zhí)行與審計問題。在現(xiàn)行預算制度下，預算的執(zhí)行與相應產(chǎn)品與服務購買時間的不一致(李燕，2012)，而隨著國庫集中收付制度等的實施，預算執(zhí)行更加科學化、規(guī)范化。由此，預算執(zhí)行單位在采購大型設備時，為了降低風險，在確保設備質量和相應服務之前往往會先不付款，導致采購行為已經(jīng)發(fā)生但實際支出滯后。對于預算執(zhí)行審計的研究發(fā)現(xiàn)，預算執(zhí)行審計并沒有抑制預算違規(guī)，反而誘導了預算違規(guī)(宋達 等，2014)。

如何應對“突擊花錢”？李燕(2012)從預算準備、編制、決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)探討了年終“突擊花錢”的原因及應對方法。馬蔡琛(2014)從優(yōu)化制度設計的角度，提出建立預算節(jié)余分享機制等方法，以期克服“突擊文化”的歷史慣性。類似的研究還有李保仁(2013)、胡望舒(2012)等。吳敏等(2019)在探討轉移支付與地方政府支出規(guī)模時也發(fā)現(xiàn)，“年底突擊花錢”對專項轉移支付“粘蠅紙效應”的貢獻最大。

(二)對財政支出效率及其影響因素的研究

已有文獻對財政支出效率的分析則相對較多。衡量財政支出效率，先使用數(shù)據(jù)包絡分析(DEA)估計財政支出效率，再使用Tobit回歸研究影響財政支出效率的因素。從數(shù)據(jù)模型的角度來看，既有基于省級面板數(shù)據(jù)的測算(陳詩一 等，2008)，也有基于縣級面板數(shù)據(jù)的測算(李燕凌 等，2011)。楊騫等(2015)基于2012年的省級截面數(shù)據(jù)，利用DEA中的超效率SBM模型，發(fā)現(xiàn)31個省份中有13個是財政支出無效率的，特別是科技創(chuàng)新產(chǎn)出存在嚴重不足。分稅制改革明顯提高了省級政府的財政支出效率(唐齊鳴 等，2012)。

對于財政支出效率的影響因素，陳詩一等(2008)基于中國31個省份的面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，財政支出效率具有區(qū)域差異，分稅制改革前后也有不同。地方財政透明度能夠在一定時期提升財政支出效率(李燕 等，2016)。具體到某一部門或領域，李燕凌等(2011)發(fā)現(xiàn)，財政支農(nóng)支出受到平均機械動力、城市化水平、人均收入水平等的影響。楊林等(2013)研究了影響文化服務支出效率的因素，認為公共文化服務財政支出效率沒有明顯的東西部聚類效應，同時受到人均GDP、政府規(guī)模等的影響。在公共安全領域，史曉晨等(2015)基于中國30個省級政府的截面數(shù)據(jù)，利用DEA-Tobit二階段分析法研究發(fā)現(xiàn)，中國地方政府公共安全支出的效率不高，受到區(qū)域環(huán)境與當?shù)亟?jīng)濟水平的影響。公共體育服務領域，其支出效率地區(qū)間差距較大，且受到經(jīng)濟發(fā)展、財政支出結構、公眾受教育水平等因素的影響(李燕領 等，2018)。在備受關注的環(huán)保領域，程承坪等(2017)發(fā)現(xiàn)，近年來，中國省級政府環(huán)境保護支出效率整體有所改善，區(qū)域間差異明顯減小，而城鎮(zhèn)化水平和工業(yè)化水平對環(huán)保支出效率存在顯著的負效應，人口規(guī)模和經(jīng)濟水平則對環(huán)保支出效率存在顯著的正效應。

總的來說，已有文獻對于“突擊花錢”現(xiàn)象的描述以及形成原因分析較多，但是對于“突擊花錢”是否引起財政支出效率的下降則鮮有研究。已有文獻有的從全局領域或者分支領域，有的從省級或者地市級，有的從人口、經(jīng)濟發(fā)展等角度考察財政支出的效率，但是都忽視了每年最后一個季度或者12月份的財政“突擊花錢”可能也是影響財政支出效率的重要因素。本文基于2005—2018年中國31個省份的數(shù)據(jù)，先使用DEA(數(shù)據(jù)包絡分析)測算各個省份財政支出效率，再通過受限的Tobit回歸，探究“突擊花錢”是否降低了財政支出效率。

三、研究設計

DEA(數(shù)據(jù)包絡分析)方法一般被用來測量某部門的生產(chǎn)效率。利用線性規(guī)劃構建有效率的凸性生產(chǎn)前沿邊界，與此前沿邊界相比較，可以識別低效率的決策單元及其效率高低。由于該方法利用線性規(guī)劃以避免聯(lián)立方程組偏差和方程設定誤差等計量問題，因而受到研究者的青睞。在使用DEA方法衡量決策單元的效率時，既可從投入的角度來核算，也可從產(chǎn)出的角度來核算。在規(guī)模報酬不變的前提下，從投入角度和產(chǎn)出角度測算的效率水平應該是相同的。本文主要基于產(chǎn)出不變前提測算省級政府財政支出的效率得分。

在測算過程中，DEA 方法不會考慮那些不可控因素，只考慮可以控制的投入和產(chǎn)出，但不可控因素往往是造成效率高低的重要原因，因此一般用DEA-Tobit模型來克服這個缺點。首先使用DEA方法計算出相應的效率得分，然后將得分作為被解釋變量，而為了避免最小二乘法帶來的偏誤，使用受限因變量模型，即Tobit模型進行回歸。本文主要基于產(chǎn)出角度以及假定規(guī)模報酬不變，使用數(shù)據(jù)包絡分析(DEA)中的CCR模型進行測算。

現(xiàn)有文獻中，對政府財政支出效率的測算一般可以分為兩類：一類是從總體估計政府的財政支出效率。這類研究一般從政府提供的全部或若干主要服務品的角度，將總貨幣性支出作為投入指標，產(chǎn)出指標包括領取社會福利性補助的居民比例，當?shù)馗咚俟芳拌F路的里程，當?shù)馗黝悓W生數(shù)量占總人口的比例，自來水人均供給量，居民平均住房面積，當?shù)馗黝惢A設施數(shù)量如路燈、各類文化和體育設施及當?shù)胤缸锫实取２捎玫姆椒ㄖ饕菙?shù)據(jù)包絡分析(DEA)以及隨機參數(shù)方法，核算的樣本包括地區(qū)和城市的截面或面板數(shù)據(jù)。另一類是評估政府某一部門的效率。如文化服務支出效率、公共衛(wèi)生服務支出效率、財政支農(nóng)支出效率等。本文主要參考的是第一類研究，即從總體上估計政府的財政支出效率。

四、地方財政支出效率的評價

(一)變量選取與數(shù)據(jù)來源

本文研究對象為中國省級政府2005—2018年的總財政支出效率。2005年之前的部分數(shù)據(jù)不可考或統(tǒng)計口徑發(fā)生變化，2019年的部分數(shù)據(jù)尚未更新，故本文選取2005—2018年作為研究時期。

結合以往研究，本文選取的投入變量為2005—2018年省級地方政府人均財政支出。產(chǎn)出變量共有三類指標：第一類是教育(2)一般來說，教育指標應該包括高等院校、中專院校、普通中學及小學教職工占人口比例。但由于2005—2010年的分省份普通初中教職工數(shù)據(jù)缺失，2005—2007年的中專院校分省份教職工數(shù)缺失，為避免非平衡面板數(shù)據(jù)對結果造成影響，故將中專院校、普通初中從指標值中刪去。，包括各省份高等院校教職工、普通高中教師(不含非教師職工)、普通小學專職教師占當?shù)乜側丝诘谋壤?個子指標；第二類是醫(yī)療衛(wèi)生，包括各省份人均擁有的醫(yī)護人員(3)醫(yī)護人員包括衛(wèi)生技術人員、衛(wèi)生監(jiān)督員、執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師、注冊護士、藥師等，并非局限于日常生活中的醫(yī)生。數(shù)量及醫(yī)療床位(4)醫(yī)療床位包括醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、各級衛(wèi)生院、婦幼保健院、?？萍膊》乐卧旱?，并非局限于日常生活中的醫(yī)院。數(shù)量共2個子指標；第三類是基礎設施復合產(chǎn)出，包括各省份農(nóng)業(yè)有效灌溉面積(5)有效灌溉面積指灌溉工程設施基本配備，能夠進行正常灌溉的耕地面積，是反映中國農(nóng)村基礎設施建設的一個重要指標。占總種植面積的比例、人均用電量、人均鐵路里程和人均郵電業(yè)務量(6)人均郵電業(yè)務量能夠綜合反映一定時期郵電業(yè)務發(fā)展的總成果，是研究郵電業(yè)務量構成和發(fā)展的重要指標。共4個子指標。具體見表1。為了消除各指標單位的影響，參考De Borger et al.(1996)、 Afonso et al.(2006)、陳詩一等(2008)等，三類產(chǎn)出指標分別先進行正交化處理，然后再取平均數(shù)(7)根據(jù)陳詩一等(2008)的研究，這種簡單的平均計算直接且在經(jīng)濟上具有直覺性，可以避免主成分分析等統(tǒng)計方法缺乏合理的經(jīng)濟解釋等問題，因此在研究政府支出效率的文獻中被廣泛使用。。各省份政府產(chǎn)出總指標由三類指標取平均數(shù)而得。

表1 省級地方政府財政支出效率評價指標

本文數(shù)據(jù)來源：省級政府財政支出及基礎設施復合產(chǎn)出指標中的第二、三個子指標來源于CEIC數(shù)據(jù)庫與《中國統(tǒng)計年鑒》；教育指標中的所有子指標和基礎設施復合指標中的第一、四個子指標來自于中國國家統(tǒng)計局與《中國統(tǒng)計年鑒》。醫(yī)療衛(wèi)生指標中的子指標來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》與《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》(8)部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)由相關數(shù)據(jù)庫中的原始數(shù)據(jù)進行相應的簡單計算而得。。

(二)DEA結果與分析

表2給出了2018年經(jīng)過正規(guī)化處理后的三類產(chǎn)出指標及其效率得分(9)由于篇幅受限，2005—2017年各省份具體的效率得分沒有列示。。2018年，省級政府財政支出有效的省份有16個，但不同省份之間的財政支出效率差別較大。從年度平均支出效率來看，2018年的平均效率值在0.966左右，這表明2018年省級政府財政支出總體有效。

表2 省級政府財政支出的產(chǎn)出效率得分(2018)

分區(qū)域來看，財政支出效率并沒有呈現(xiàn)出明顯的聚類效應。這與以往文獻(陳詩一 等，2008；王金秀 等，2018)的研究結果不同。財政支出有效的省份并沒有集中在東部經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，例如中部的四川、重慶等都是財政支出有效省份。

圖1是31個省份2005—2018年財政支出效率的變化時序圖?？梢钥闯觯蟛糠质》莸呢斦С鲂适巧舷虏▌拥?，例如廣東2012—2014年的財政支出效率是有效的，但近幾年來卻呈現(xiàn)下降趨勢。31個省份中，只有北京在觀測期間內(nèi)每年的財政支出效率都有效，其余絕大多數(shù)省份都是部分年份有效，極個別省份在觀測期內(nèi)財政支出效率均沒有達到有效。由此可見，中國省級政府的財政支出效率還有很大的提升空間。

圖1 31個省份2005—2018年財政支出效率時序圖

五、“突擊花錢”對財政支出效率的影響分析

(一)模型設計與變量選取

前文從單投入、多產(chǎn)出的角度，假設規(guī)模報酬不變，運用DEA方法測算省級政府2005—2018年財政支出效率得分。接下來，把30個省份(因西藏某些數(shù)值有缺失，故去掉)2005—2018年的效率得分作為被解釋變量，利用受限Tobit模型分析財政每年年底的“突擊花錢”可能對政府支出效率產(chǎn)生的影響。

正如前文所述，“突擊花錢”的表現(xiàn)是財政支出在每個季度的非平均性，呈現(xiàn)“前低后高”的特征，即第一、二季度甚至第三季度支出較少，而第四季度尤其是12月份可能“突擊”支出，因此，本文的主要解釋變量是地方政府每季度的財政支出以及12月份的財政支出。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、地區(qū)人口密度對于財政資金的使用進度可能產(chǎn)生影響，地區(qū)市場化程度可能影響政府財政支出的效率，因此，本文的控制變量包括人均GDP、地區(qū)人口密度與市場化程度。

基于此，本文將從經(jīng)濟發(fā)展水平、人口密度、地方政府每季度的財政支出三個方面分析其對財政支出效率的影響。Tobit隨機效應面板數(shù)據(jù)回歸方程如下：

Yit=a+α+βXit+μi+εi

其中：Yit表示各省份的財政支出效率，用效率得分表示；Xit表示各影響因素，主要包括第一、二、三、四季度的財政支出，12月份的財政支出，人均GDP，人口密度，市場化程度，還有第四季度與12月份財政支出的交乘項；μ表示隨個體變化而變化，但不隨時間變化且與解釋變量不相關的隨機變量；ε為隨時間和個體變化而變化的隨機變量；a是截距項；α和β是參數(shù)向量。

(二)實證結果與分析

面板單位根檢驗顯示，人均GDP、人口密度不平穩(wěn)，在回歸時將其轉換為增長率形式，并取對數(shù)，因此觀測值減少1。檢驗顯示，每一季度財政支出占當年度總支出的比重其時間序列平穩(wěn)。表3報告了Tobit回歸結果。

表3是基準的混合Tobit的回歸結果，模型1、2、3、4分別表示第一、二、三、四季度財政支出占當年度總支出的比重對財政支出效率的影響?？梢钥闯?，只有第一季度支出占比顯著地反映到財政支出效率上，而第二、三、四季度的財政支出與財政支出效率的關系在統(tǒng)計上并不顯著。人均GDP的系數(shù)為正數(shù)，說明經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的財政支出更有效率，但是市場化程度指數(shù)為負，并且統(tǒng)計上顯著，說明市場化程度更高的地區(qū)可能市場活力更大，財政收入較容易獲取，反而忽略了財政支出的科學性，導致支出“大手大腳”，造成財政資金的浪費。人口密度統(tǒng)計上不顯著，說明規(guī)模效應并沒有體現(xiàn)在省級政府財政支出效率中。

表3 混合Tobit回歸結果

為了保證分析的穩(wěn)健性，本文繼續(xù)進行隨機效應的面板Tobit回歸，結果見表4。同樣，可以看出，第一、二季度財政支出占比對財政支出效率的影響更顯著，12月份的財政支出也同樣不顯著。同時，還可以發(fā)現(xiàn)，第四季度和12月份財政支出占比的交乘項顯著，符號為負，第四季度財政支出占比越大，12月份的財政支出占比對財政支出效率的反向影響越大。也就是說，如果第四季度的財政支出是10、11月份支出更多，12月份支出更小，說明財政并沒有顯著的“突擊花錢”傾向，從而財政支出效率受到“突擊花錢”的影響也越??；反過來來看，如果第四季度的財政支出大部分是由12月份貢獻的，那么說明財政支出效率受“突擊花錢”的影響越大。

全年綜合來看，第二季度支出對財政支出效率的影響最積極。這可能是由于在第一季度，各級人民代表大會尚未召開，財政預算尚未被批準，各級政府只能按照《預算法》的規(guī)定，參考上一年同期預算支出數(shù)額安排支出。所謂的“上一年同期預算支出數(shù)額”是指上一年度用于各部門、單位正常運轉的人員經(jīng)費、業(yè)務經(jīng)費等必需的支出數(shù)額，相應地，項目支出較少，而到了第二季度，預算撥款到位，會通過項目支出帶動財政支出效率。12月份的財政支出如果較大，一方面，鄰近新春，人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費等相比全年可能更高，降低了財政支出效率；另一方面，年終項目結算可能會引起相應財政審核較少，加急支出、“突擊花錢”的特征也更鮮明。可以看到，市場化程度為負，統(tǒng)計顯著，與人均GDP符號相反。這與直觀感受或許不一致?？赡苁且驗槿司鵊DP越大，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，相應城鎮(zhèn)化水平可能也越高，與此相對應，對公共產(chǎn)品的需求也就越多，財政支出更容易滿足公共需求，其效率自然也提高了。在滿足公共需求的過程中，可能伴隨著更多的項目支持，如果這些項目支出在市場化水平較高地區(qū)，意味著政府和市場的關系更緊密，項目可能更隨意安排，財政也更有動機花錢，而在市場化程度較低的地區(qū)，每筆財政支出可能都要“錙銖必較”。另外，實證結果還表明財政支出效率的規(guī)模效應與預期符號相反。人口密度大帶來人力資本的聚集，但是人力資本并未分散一部分用于財政資金的監(jiān)督和審計，這說明納稅人意識還需進一步提高，預算審核和執(zhí)行過程中也需加強監(jiān)督。

表4 隨機效應的Tobit回歸結果

六、結論與啟示

根據(jù)中國30個省份2005—2018年的面板數(shù)據(jù)，運用產(chǎn)出角度的規(guī)模報酬不變(CCR)的DEA方法對省級政府財政支出效率進行測算，并利用Tobit回歸對其影響因素進行分析，得到以下結論與啟示：

首先，省級政府年末“突擊花錢”雖然近年來有所改善，但依舊存在。預算編制與執(zhí)行、審計部門應該對此提高警惕。

其次，省級政府財政支出效率總體不高，雖然近幾年來有所上升，但財政資金浪費現(xiàn)象仍然存在。大部分省份的財政支出效率上下波動，并沒有呈現(xiàn)逐年上升趨勢，還有改進空間。不同省份之間支出效率差距較大，但并沒有出現(xiàn)地區(qū)聚類效應。財政支出效率受當?shù)亟?jīng)濟水平的影響，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，財政支出效率也越高，但是市場化程度越高，財政支出效率卻越低。這或許是因為市場化程度更高的地方，財政資金較為充足，因此浪費現(xiàn)象更為嚴重。

最后，在現(xiàn)行預算制度下，第三、四季度的財政支出效率仍有提升空間，各地應對全年的財政支出結構進行調(diào)整。例如在預算編制過程中提高其科學性與準確性，在預算決算時重視預算執(zhí)行情況并以此調(diào)整下一年度預算編制，以提高下半年的財政支出效率，進而提高全年的財政支出效率。