楊嘉悅

摘 要：甘肅省秦巴山片區(qū)地處中國西北地區(qū)，自然生態(tài)環(huán)境惡劣，貧困人口多，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，亟待在借鑒學(xué)界已有精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合甘肅秦巴山地區(qū)發(fā)展實(shí)際情況，通過構(gòu)建科學(xué)有效的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，構(gòu)建公共政策視角下的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)理論，探索符合貧困山區(qū)扶貧要求的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：秦巴山片區(qū);精準(zhǔn)扶貧;績(jī)效評(píng)估;優(yōu)化路徑

中圖分類號(hào)：F323.8? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）24-0017-02

黨的十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！盵1]習(xí)近平總書記在多個(gè)場(chǎng)合數(shù)次強(qiáng)調(diào)，“精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗之舉在于精準(zhǔn)?！盵2]這既為開展精準(zhǔn)扶貧工作指明了方向，也進(jìn)一步突出強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)在于“精準(zhǔn)”，檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)在于“精準(zhǔn)”。但是各地的具體情況不一，甘肅省秦巴山片區(qū)地形復(fù)雜、生產(chǎn)生活條件惡劣、自我發(fā)展能力弱，有1區(qū)8縣195個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，貧困人口多、貧困程度深，因而亟須構(gòu)建科學(xué)合理的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)情況，在精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧效益是否真正落實(shí)到精確的對(duì)象上，確保真正做到“真扶貧”和“扶真貧”。本課題從公共政策視角入手，構(gòu)建符合甘肅省秦巴山片區(qū)實(shí)際情況的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，具有極強(qiáng)的理論價(jià)值和實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。

一、甘肅省秦巴山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

1.秦巴山地區(qū)扶貧現(xiàn)狀及成因。按照貧困庫建檔數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，甘肅省秦巴山片區(qū)貧困發(fā)生率為21%，貧困程度位居甘肅省第一，該地區(qū)處于南北地震帶，山高溝深，泥石流、暴雨等自然災(zāi)害頻仍，自然環(huán)境較為惡劣，是甘肅省扶貧攻堅(jiān)的主要戰(zhàn)場(chǎng)，加上當(dāng)?shù)亟煌ā㈦娏Φ然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，基礎(chǔ)設(shè)施完善任務(wù)繁重，而因地質(zhì)條件復(fù)雜、路窄彎多等因素，現(xiàn)有公路使用率低，政府配套設(shè)施難以滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，當(dāng)?shù)卮嬖诜地毬瘦^高、脫貧路徑少等區(qū)域特征，導(dǎo)致秦巴山片區(qū)的貧困群眾通過自我發(fā)展脫貧的可能性較低。此外，與很多貧困地區(qū)一樣，秦巴山片區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，但開采難度大，地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)難以有效轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)業(yè)種植也以傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，農(nóng)業(yè)組織化和科技化程度較低，沒有形成地方農(nóng)業(yè)特色品牌，這使得農(nóng)業(yè)很難成為貧困群眾擺脫貧困的支柱型產(chǎn)業(yè)，貧困群眾只能通過外出務(wù)工增加收入。在工業(yè)發(fā)展上，山區(qū)的工業(yè)建設(shè)難度也遠(yuǎn)大于平原地區(qū)，對(duì)外來企業(yè)的吸引力不足，依托引進(jìn)企業(yè)帶動(dòng)脫貧難度大。

2.秦巴山片區(qū)脫貧實(shí)踐困境。在扶貧過程中粗放式的脫貧模式一定程度上影響了精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐成效，貧困戶自覺擺脫貧困的積極性不高，部分貧困群眾存在錯(cuò)誤思想，認(rèn)為“干部滿足不了需求就要被撤職”，還有些貧困戶甚至通過造假等手段來謀取不當(dāng)利益，進(jìn)而形成“爭(zhēng)當(dāng)貧困戶”的怪現(xiàn)象。在貧困戶認(rèn)定中也存在問題，當(dāng)前貧困戶認(rèn)定主要根據(jù)貧困戶年收入和群眾意見來決定，可能存在貧困群眾瞞報(bào)少報(bào)的現(xiàn)象，而且因中國人情社會(huì)存在的固有弊端，部分貧困群眾因與街坊關(guān)系疏遠(yuǎn)沒有被評(píng)為貧困戶，那些與村干部關(guān)系好的更容易成為貧困戶。此外，精準(zhǔn)扶貧措施簡(jiǎn)單，難以形成合力助力脫貧，貧困地區(qū)脫貧缺乏科學(xué)規(guī)劃，資金使用方面存在“撒胡椒面”的問題，在精準(zhǔn)扶貧上依舊存在送錢送物的“輸血式扶貧”的錯(cuò)誤做法，干部對(duì)扶貧存在負(fù)面情緒，在扶貧工作中把“面子工程”擺在首位，忙于應(yīng)付扶貧檢查，對(duì)實(shí)際工作的投入力度不足，還有部分干部對(duì)扶貧政策缺乏了解，最終導(dǎo)致扶貧績(jī)效評(píng)分落后。

二、甘肅省秦巴山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)

1.扶貧指標(biāo)的五個(gè)維度考核。扶貧績(jī)效考核是扶貧工作進(jìn)展的重要量化指標(biāo)，不同扶貧指標(biāo)在考核機(jī)制中反映了當(dāng)前脫貧任務(wù)的側(cè)重點(diǎn)，通過分類考核，從精準(zhǔn)扶貧公共政策的實(shí)效性、長(zhǎng)效性、可信度、貧困發(fā)生率、返貧率五個(gè)維度來量化該區(qū)域精準(zhǔn)扶貧績(jī)效，在扶貧考核指標(biāo)設(shè)置時(shí)，更側(cè)重從秦巴山片區(qū)實(shí)際出發(fā)。首先，弱化了過去對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的側(cè)重，增加了對(duì)扶貧成效性的考察權(quán)重，重視提升貧困群眾的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，去除形式主義成分，特別是對(duì)位于國家限制開發(fā)的生態(tài)保護(hù)區(qū)域更加側(cè)重于扶貧成效的考量。其次，重視對(duì)扶貧政策長(zhǎng)效性的考核，盡管在扶貧期間依托政府的資金投入以及管理使得貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧，但在脫貧后如何鞏固脫貧成效，則需要考慮完善扶貧政策，確保貧困戶在脫貧后實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[3]。對(duì)貧困發(fā)生率的考核不僅考核對(duì)貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別，也考核貧困人口數(shù)量、貧困村的退出比例，從過去單一考核貧困人口收入轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀笜?biāo)，特別是對(duì)“兩不愁三保障”的落實(shí)情況，在考察貧困戶、貧困縣的退出情況基礎(chǔ)上，還考核退出以后的脫貧成效，進(jìn)而增加了對(duì)返貧率的考核，確保貧困戶脫貧后實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不再發(fā)生返貧問題。此外，在精準(zhǔn)扶貧階段，還針對(duì)扶貧的可信度設(shè)置指標(biāo)，不僅通過量化指標(biāo)對(duì)扶貧干部進(jìn)行直接考核，還通過對(duì)貧困群眾的實(shí)地調(diào)研來檢查幫扶干部對(duì)扶貧工作的落實(shí)程度，增加群眾對(duì)扶貧政策的信任度，為順利脫貧提供堅(jiān)實(shí)保障。

2.扶貧考核應(yīng)深度量化考核。在五項(xiàng)基本指標(biāo)考核完成之后，要繼續(xù)對(duì)收集的數(shù)據(jù)做出綜合評(píng)定，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步量化經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、政治效益，經(jīng)濟(jì)效益是扶貧工作中是否以最小的成本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化，是否存在扶貧專項(xiàng)資金的浪費(fèi)和效益低等問題，使貧困地區(qū)發(fā)展充分建立在自身優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保扶貧工作取得新成效。社會(huì)效益是通過公眾的反映和社會(huì)評(píng)價(jià)體系表現(xiàn)扶貧為社會(huì)發(fā)展所做的貢獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)貧困人口的生活水平與基本公共服務(wù)水平的提升，確保主要領(lǐng)域指標(biāo)接近國家平均水平。生態(tài)效益的好壞則關(guān)系著社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益，從生態(tài)角度為貧困人口提供可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。政治效益則要求政府充分發(fā)揮職能，為秦巴山片區(qū)發(fā)展提前謀篇布局，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。要努力構(gòu)建實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、政治效益的動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展，進(jìn)而構(gòu)建起合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[4]。

三、甘肅省秦巴山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

1.績(jī)效評(píng)價(jià)的路徑。貧困地區(qū)扶貧工作是一個(gè)涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方面的綜合開發(fā)過程，評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)不僅要從宏觀上考察整個(gè)貧困地區(qū)在具體工作中取得的經(jīng)濟(jì)成績(jī)，而且要深入到微觀層面，以實(shí)效性、長(zhǎng)效性、可信度、貧困發(fā)生率、返貧率等五方面為績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，確定績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，以貧困地區(qū)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)為依據(jù)，不以被考核者的意愿為轉(zhuǎn)移。其次，確定評(píng)估辦法，制定業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定表并按照扶貧工作完成率排序，收集績(jī)效評(píng)估所需數(shù)據(jù)，并根據(jù)評(píng)估目的對(duì)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、處理，進(jìn)而把評(píng)估過程中產(chǎn)生的有效信息運(yùn)用到未來的扶貧工作中，不斷完善扶貧工作。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)的原則。第一，客觀原則。扶貧工作要求在考核者開展工作的同時(shí)吸收被考核者參與到這一工作中來，這一原則強(qiáng)調(diào)評(píng)估主體和客體共同參與到績(jī)效評(píng)估中來，以最大限度增加考核者與被考核者對(duì)考核內(nèi)容的熟悉程度，依據(jù)客觀事實(shí)對(duì)被考核者進(jìn)行客觀公正公開的評(píng)價(jià)。第二，可行性和實(shí)用性原則。可行性要考慮評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的參考來源，所評(píng)估的內(nèi)容必須基于考核者可以掌握的情況，考核者應(yīng)對(duì)考核內(nèi)容有一定的了解，提前預(yù)測(cè)在考核過程中可能出現(xiàn)的困難和障礙，盡量選擇簡(jiǎn)單便于操作的考核辦法。實(shí)用性則考慮采用的考核措施是否有助于既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并以扶貧工作為考核重點(diǎn)，避免將不相干的因素帶入評(píng)估工作，并采取與考核目的相適應(yīng)的考核辦法和手段，盡可能地調(diào)動(dòng)被考核者的積極性。

四、甘肅省秦巴山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧的政策建議

1.激發(fā)扶貧工作者的工作熱情。配置一定數(shù)量的年輕干部參與扶貧工作，通過宣傳引導(dǎo)樹立一批扶貧工作的先鋒模范，并給予一定數(shù)量的物質(zhì)或者精神獎(jiǎng)勵(lì)，彰顯扶貧工作者在扶貧任務(wù)中的重要性，并建立科學(xué)規(guī)范的評(píng)估體系，對(duì)表現(xiàn)特別優(yōu)秀的干部?jī)?yōu)先在年終考核、職稱認(rèn)定等方面給予傾斜，對(duì)那些表現(xiàn)不積極、思想落后的扶貧工作者要及時(shí)采取談話等措施，確保扶貧工作順利開展。

2.教育引導(dǎo)扶貧對(duì)象自覺參與脫貧事業(yè)。按照習(xí)近平總書記部署，把扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，首先要扶持貧困群眾的“腦袋”，讓他們認(rèn)識(shí)到貧困落后的危害，積極改變自己的貧困現(xiàn)狀，從精神層面助力貧困戶脫貧，培養(yǎng)他們自覺脫貧的意識(shí)，并加大對(duì)貧困地區(qū)的教育扶持力度，轉(zhuǎn)變落后的教育觀念，提升他們對(duì)社會(huì)的適應(yīng)能力，努力實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧[5]。

3.完善績(jī)效評(píng)價(jià)的監(jiān)測(cè)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)體系直接反映各地區(qū)扶貧成效，但是績(jī)效評(píng)估的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性一直存在問題，因此要建立健全扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)的數(shù)量與質(zhì)量同步提升，撥付專項(xiàng)資金建立扶貧數(shù)據(jù)調(diào)查隊(duì)伍，確?？茖W(xué)完成扶貧評(píng)估的第一關(guān)，保證數(shù)據(jù)的科學(xué)合理性，更好地發(fā)揮評(píng)估體系在制定扶貧政策與開展扶貧工作中的重要作用。

參考文獻(xiàn)：

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[2]? 脫貧攻堅(jiān)：基層黨組織怎么干[M].北京：人民出版社，2017：211.

[3]? 卜紅雙，王太明.扶貧工作隊(duì)伍人力資源開發(fā)困境、成因及路徑——以精準(zhǔn)扶貧為視域[J].江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2020，（1）：97-104.

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[5]? 卜紅雙，王太明.精準(zhǔn)扶貧思想的精神實(shí)質(zhì)及實(shí)踐路徑[J].牡丹江師范學(xué)院學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2018，（4）：35-42.