沈甜

摘 要：中國特色社會主義進(jìn)入新時代，全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家進(jìn)程加快。完善審計法治化建設(shè)，推進(jìn)審計業(yè)務(wù)與法治理念的有機(jī)結(jié)合成為新時代審計發(fā)展的方向，也是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神的需要。但我國目前仍存在審計法律規(guī)范體系不完善、審計規(guī)范執(zhí)行力度不足、審計人員法治意識薄弱等問題，阻礙了審計法治化進(jìn)程。在分析審計法治化建設(shè)中現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)審計法治建設(shè)的具體路徑。

關(guān)鍵詞：審計;法治建設(shè);問題;路徑

中圖分類號：D922.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）24-0158-02

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議（以下簡稱“黨的十九屆四中全會”）通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），這是我們黨歷史上第一次用中央全會形式專門研究國家制度和國家治理問題。《決定》中52次提及“監(jiān)督”，2次提及“審計”，明確要求健全全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，發(fā)揮審計監(jiān)督職能作用，為做好新時代審計工作賦予了新的使命要求。要加強(qiáng)審計法治建設(shè)，堅持和發(fā)展中國特色社會主義審計制度，依法履行審計監(jiān)督職責(zé)，從而完善推進(jìn)社會主義法治制度，提升社會主義法治建設(shè)能力，推進(jìn)現(xiàn)代化治理體系和治理能力的發(fā)展進(jìn)程。

一、審計法治的內(nèi)涵

石愛中（2004）認(rèn)為，審計法治是指依據(jù)于國家相關(guān)的規(guī)章制度來管理國家的審計事務(wù)，其法治對象是指負(fù)責(zé)審計的機(jī)關(guān)的一切審計監(jiān)督活動，而不是被審計單位的管理工作。劉譽(yù)澤（2009）認(rèn)為，審計法治是一種制度秩序，融合了審計文化理念與審計法律制度，既包括審計的立法過程，也包括審計在執(zhí)法中的法律實施與監(jiān)督的全過程，同時對審計依法執(zhí)行過程中的執(zhí)行水平與執(zhí)行效果也均有做出相關(guān)規(guī)定和指引。楊澎和姜玉璽（2012）認(rèn)為，審計法治的主要內(nèi)容是指審計機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)的過程中，必須依法執(zhí)行審計活動，依法開展審計程序，對于違反審計法治的審計行為必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。王龍飛和劉文（2014）認(rèn)為，審計法治的基本內(nèi)涵包含審計法治的制度形式以及審計法治的文化內(nèi)涵。

二、審計法治建設(shè)的意義

1.審計法治建設(shè)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。國家審計是國家治理系統(tǒng)中專司監(jiān)督的子系統(tǒng)，堅持和完善中國特色社會主義審計制度，加強(qiáng)審計法治建設(shè)，全面提升審計工作質(zhì)量，更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

2.審計法治建設(shè)是堅持和完善中國特色社會主義法治體系的必然要求。黨的十九屆四中全會提出了堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力的明確要求。國家審計機(jī)關(guān)是專司監(jiān)督權(quán)的政治機(jī)關(guān)，在堅持和完善中國特色社會主義法治體系過程中具有重要作用。國家審計機(jī)關(guān)的定位作用必然要求強(qiáng)化審計法治建設(shè)，完善審計法治體系，一方面根據(jù)新形勢、新要求修訂《審計法》，完善審計相關(guān)的制度體系，另一方面堅持依法審計，監(jiān)督黨和國家方針政策的落實情況，促進(jìn)政令暢通，關(guān)注完善國家體制機(jī)制和制度，推動國家維護(hù)和完善民主法治。

3.審計法治建設(shè)是審計工作完成提質(zhì)增效的現(xiàn)實要求。新的歷史背景與時代需求都要求審計工作提質(zhì)增效，完善審計制度，規(guī)范審計行為，提高審計質(zhì)量，更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。審計工作的基本原則是依法審計，加強(qiáng)審計法治建設(shè)是堅持依法審計的基礎(chǔ)，是審計工作提質(zhì)增效的保障。

三、目前審計法治建設(shè)存在的問題

1.審計法律規(guī)范體系不夠完善。審計署共出臺了十余個審計指南，大多是2014年以前制定的。近幾年，尤其是黨的十九大以后，黨中央對審計工作提出了新要求，審計工作也出現(xiàn)了很多新情況。當(dāng)前我國關(guān)于審計的相關(guān)法律法規(guī)仍然不夠完善，主要體現(xiàn)在：一是新環(huán)境下審計活動越來越復(fù)雜多樣，舊的審計法規(guī)難以適應(yīng)新局勢，相關(guān)的法律法規(guī)不夠完善，出現(xiàn)了部分審計事項無法可依的情況;二是審計法律法規(guī)的修訂往往滯后于當(dāng)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需求，在實行新任務(wù)的過程中出現(xiàn)了舊法難以執(zhí)行的尷尬現(xiàn)象，其操作的實踐性與可靠性都不足。

2.審計規(guī)范執(zhí)行力度不足。雖然，近年來以審計署為代表的一些審計監(jiān)督執(zhí)法部門已經(jīng)針對審計執(zhí)法出臺了一系列的實施條例，對于一般審計程序及特殊審計活動均有做出詳細(xì)的規(guī)定，同時隨著我國法制現(xiàn)代化建設(shè)的完善，又陸續(xù)出臺了一系列的審計程序操作指南，為審計程序的合法性和公正性提供保障，提升審計活動的質(zhì)量，但在現(xiàn)實審計執(zhí)行這些法律法規(guī)的過程中，這些規(guī)范并未得到貫徹執(zhí)行。目前我國審計機(jī)關(guān)在審計過程中仍然存在審計規(guī)范不完善、審計程序不合理、審計工作不嚴(yán)謹(jǐn)甚至違反審計工作職業(yè)道德等行為。

3.審計人員依法審計意識不強(qiáng)。審計活動面臨的審計領(lǐng)域逐漸寬闊，審計項目的類型也越來越多，審計的任務(wù)越來越難，但同時審計人員的匱乏，無疑使得審計人員承擔(dān)的審計責(zé)任也越來越重大。部分審計人員面對壓力時尋求“捷徑”，只要能出大案要案，能有成果向上級交代，便使用非常規(guī)手段，甚至動用個人關(guān)系，審計風(fēng)險意識淡薄，忽視了依法審計的要求。此外，在落實“三個區(qū)分開來”重要要求以及審計工作權(quán)力邊界等方面，還存在很多不足，以上情況均阻礙了依法審計的進(jìn)程。

四、加強(qiáng)審計的法治化建設(shè)路徑

1.加強(qiáng)審計獨立性建設(shè)。審計執(zhí)法行為具有其特有的個體權(quán)威性和獨立性，維護(hù)其權(quán)威性及獨立性，能夠不斷推進(jìn)審計法制化建設(shè)的實現(xiàn)。審計之所以存在獨立性，在于外界的行政機(jī)關(guān)或者事業(yè)單位都無法干預(yù)審計執(zhí)法行為，若審計在落實程序過程中其執(zhí)行主體沒有捍衛(wèi)審計行為的權(quán)威性，受到外界單位或者人員的干預(yù)，無法保持審計結(jié)果的獨立性，那么其審計意見則無法具有公信力。憲法中關(guān)于審計的獨立性有明確規(guī)定，審計的獨立性是審計機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的必要前提，同時其他相關(guān)實施條例也針對審計的獨立性做出規(guī)定，如審計法、審計準(zhǔn)則，條例中均對審計機(jī)關(guān)、人員及經(jīng)費(fèi)的獨立性有相應(yīng)規(guī)定，為其獨立性操作提供了重要支撐。為了適應(yīng)新形勢與新局面，審計的獨立性仍然在不斷地改進(jìn)和完善。一是從管理體制上探索審計機(jī)關(guān)垂直化管理模式，建立本級人民政府與上一級審計機(jī)關(guān)的兩極監(jiān)督模式和體制，實現(xiàn)垂直化領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)，有效保障審計工作的獨立性;二是逐漸加強(qiáng)審計廉政建設(shè)。我國審計署頒發(fā)的“八不準(zhǔn)”等審計廉政法律和法規(guī)，充分保證了審計機(jī)關(guān)、人員及經(jīng)費(fèi)的獨立性。廉政紀(jì)律是審計機(jī)關(guān)的“生命線”與“高壓線”，我國應(yīng)不斷加強(qiáng)審計的廉政建設(shè)，提高審計機(jī)關(guān)及審計人員依法執(zhí)行審計監(jiān)督權(quán)力的執(zhí)法意識，不觸碰執(zhí)法工作的高壓線，做到審計活動有法可依，有法必依，從而實現(xiàn)審計人員審計工作的獨立性。

2.建立健全審計法律、法規(guī)和規(guī)章體系。加強(qiáng)審計現(xiàn)代化法治建設(shè)需不斷建立健全審計法律、法規(guī)制度，以此為依據(jù)，依法執(zhí)行審計工作。首先，我國需要不斷更新陳舊的審計法律法規(guī)，適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)新局勢、新環(huán)境。在審計執(zhí)行過程中，結(jié)合業(yè)務(wù)工作需要，把黨中央決策部署和審計法規(guī)修訂的內(nèi)容體現(xiàn)到審計的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、流程中來。此外，借鑒國外審計的先進(jìn)做法和經(jīng)驗，積極建立和完善我國法律法規(guī)體系，并制定配套的審計條例和程序指南，彌補(bǔ)現(xiàn)有審計法律體系的缺陷，促進(jìn)審計法律法規(guī)體系的全面覆蓋，使審計工作有法可依、有法必依。其次，憑借法律解釋思維完善現(xiàn)有的審計法律規(guī)范。對審計法律法規(guī)制度及時進(jìn)行評估與跟蹤，對于已經(jīng)出現(xiàn)滯后并無法適應(yīng)新審計工作的規(guī)章制度，進(jìn)行及時的更新修訂，并出臺配套的規(guī)章、實施條例與指南。

3.不斷促進(jìn)審計人員法治素養(yǎng)的提升。我國現(xiàn)有的《審計法》《審計法實施條例》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》等文件已經(jīng)對審計機(jī)關(guān)依法履職的邊界進(jìn)行了明確的劃定，審計人員應(yīng)把握好法定職責(zé)邊界，始終樹立正確的審計理念，以推進(jìn)責(zé)任追究制的建立與完善。一要通過多種形式的宣傳和教育工作，增強(qiáng)廣大審計人員依法行政、依法審計的理念，提高其學(xué)法用法的自覺性以及依法審計的專業(yè)性。二要建立完善嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徲嬜坟?zé)機(jī)制，及時對審計人員的違法行為進(jìn)行預(yù)防和制止，對尚未出現(xiàn)但可能出現(xiàn)的違法行為要及時預(yù)警，必要時要依法對其進(jìn)行相應(yīng)懲罰。只有這樣，才能保證審計監(jiān)督職權(quán)的行使與人情、政治和經(jīng)濟(jì)等法外因素“絕緣”，才能把審計法治建設(shè)提升到新的水平，為充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能作用奠定堅實的法治基礎(chǔ)。三要推廣發(fā)揮法律顧問和公職律師專業(yè)優(yōu)勢和審計工作經(jīng)驗的做法，深入推進(jìn)依法審計，提高審計隊伍的整體法治素質(zhì)，切實降低審計執(zhí)法風(fēng)險，探索出審計機(jī)關(guān)法律顧問、公職律師管理和使用的一條新路。

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