任曉慧

摘?要：嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老模式以其獨特的優(yōu)勢，有效的彌補了社區(qū)居家與機構(gòu)養(yǎng)老的不足。在我國各地實踐中被證明是解決當(dāng)前養(yǎng)老問題的重要舉措，然而在推行中面臨著有效供給不足的問題。通過了解嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給困境，分析嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的制約因素，實行規(guī)?；?jīng)營、發(fā)揮第三方評估監(jiān)督、引入“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，提高養(yǎng)老服務(wù)供給效率，實現(xiàn)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。

關(guān)鍵詞：嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù);有效供給;制約因素;PPP模式

一、問題的提出

我國正處于老齡人口急劇增長時期，到2019年末，我國60周歲及以上的人口已達到25388萬人，占總?cè)丝诒戎?8.1%，其中65歲及其以上更是占比高達11.9%。受人口政策的影響以及受教育程度的提高，生育率逐漸下降，“4-2-1家庭”成為主流，少子高齡化加重了養(yǎng)老危機。面對如此嚴(yán)峻的養(yǎng)老形式，如何選擇養(yǎng)老、優(yōu)化養(yǎng)老也更加重要。我國傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)供給主要由家庭、社區(qū)以及機構(gòu)三者支持，但不論是哪一種模式，都無法從根本上適應(yīng)我國社會結(jié)構(gòu)的變化，也無法真正解決養(yǎng)老問題，甚至?xí)l(fā)新的社會問題。基于上述背景，我國借鑒國外養(yǎng)老發(fā)展經(jīng)驗，開始養(yǎng)老新模式的探索，雖然嵌入式養(yǎng)老模式在各地試點推行，備受關(guān)注，但在實際推行中這一模式也面臨著市場化運作低效、供需結(jié)構(gòu)失衡、缺乏第三方評估監(jiān)督等問題。

雖然學(xué)者們對嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的模式、供需面臨的問題進行研究，取得豐碩成果，但有關(guān)實現(xiàn)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有效供給方面的研究較少。有效供給概念來源于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，是供需關(guān)系不斷演變過程中為了實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置而提出。本文基于有效供給理論分析當(dāng)前嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給面臨的問題以及制約因素，找尋其有效供給的實現(xiàn)路徑，提高養(yǎng)老服務(wù)供給效率。

二、當(dāng)前嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給困境

（一）市場化運作低效

目前，嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)主要有兩種建設(shè)運營模式，一種是公建民營型，政府作為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)或改造者，然后轉(zhuǎn)交民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)，政府要給予適當(dāng)補貼;另一種是民建民營型，整個投資建設(shè)運營的過程由承接養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)負(fù)責(zé)，而政府適當(dāng)給予補貼和獎勵。[1]不論哪一種模式都主要倚重政府的財政支持，而且優(yōu)惠補貼僅限于民辦的非營利組織，這樣導(dǎo)致一些企業(yè)同樣提供養(yǎng)老服務(wù)卻不能享受同等待遇，企業(yè)進入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的積極性備受打擊。嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)正是以其小型化的特征在社區(qū)推廣，但又要實現(xiàn)其“五臟俱全”提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人多樣化需求，只有網(wǎng)絡(luò)化、連鎖化經(jīng)營，才能降低成本，實現(xiàn)效益最大化。

（二）供需結(jié)構(gòu)失衡

2013年，上海率先進行嵌入式養(yǎng)老模式探索，并取得巨大成就，拉開了嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的帷幕，隨后全國各地紛紛實施。但從實踐來看，嵌入式養(yǎng)老模式在資源整合過程中存在以下兩方面問題：

一方面，嵌入式養(yǎng)老服務(wù)資源供給不足。在嵌入式養(yǎng)老模式推廣中結(jié)合各地實際已形成多種典型模式，隨著嵌入式養(yǎng)老被越來越多的老年人接受，更多的老年人開始回歸社區(qū)養(yǎng)老，但嵌入式養(yǎng)老模式發(fā)展過程中受土地、成本等的限制，規(guī)模難以壯大，床位數(shù)量更是日漸緊缺，從事護理的人員以家政工作人員或者社區(qū)低齡老年人為主，專業(yè)能力不足。

另一方面，嵌入式養(yǎng)老服務(wù)資源供需錯配。嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)立是為了實現(xiàn)社區(qū)老人的短期康養(yǎng)，主要面向出院后需要醫(yī)護人員進行后續(xù)的康復(fù)治療或家屬需要喘息服務(wù)的老年人，并不鼓勵老年人長期入住。但在實際運作中，常常為一些高齡、不能自理的老人提供長期托養(yǎng)服務(wù)，一些嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)甚至提供臨終服務(wù)，這使得真正需要服務(wù)的人卻沒有享受到應(yīng)有的服務(wù)，嵌入式養(yǎng)老未發(fā)揮其應(yīng)有作用。

（三）缺乏第三方評估監(jiān)督

實現(xiàn)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有效供給有賴于完善的評估監(jiān)督體系為保障。國外嵌入式養(yǎng)老模式發(fā)展歷程較長，形成了全方位的的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督體系，不僅包括政府監(jiān)督，老年人的服務(wù)反饋，還積極引入社會組織作為專業(yè)的第三方機構(gòu)進行評估監(jiān)督。我國嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老正處于探索推廣階段，更多關(guān)注如何因地制宜建立嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)，雖有政府行政監(jiān)督和老年人消費評價，較簡單片面，甚至一些流于形式。在政府購買服務(wù)方面，一直由民政部門進行評估，缺乏專業(yè)第三方機構(gòu)對社區(qū)老年人需求進行專業(yè)調(diào)查評估或評判。

三、嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的制約因素

（一）供給主體關(guān)系因素

有效的供給才能創(chuàng)造有效的需求，這是因為有效供給的供給策略是依據(jù)市場潛在的需求來制定，這種需求是對內(nèi)在需求的挖掘，而不是某種外在力量的牽引。[2]在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中，政府通過財政補貼、稅收優(yōu)惠減免等措施，是從外部拉動起來的社區(qū)老年人對嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的需求，引入的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)如果缺乏自生能力，就不能為社區(qū)有效供給養(yǎng)老服務(wù)，更不能開發(fā)潛在的嵌入的養(yǎng)老需求。嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)難以實現(xiàn)規(guī)模收益，成本控制和風(fēng)險分擔(dān)能力弱，更加重了對政府資金依賴。

（二）政策因素

對于公共服務(wù)而言，有效供給理論主要用于解決政府和市場機制失靈的問題，主張由公有制經(jīng)濟部門代替私人資本，輔助政府提供公共服務(wù)，從而提供有效的公共經(jīng)濟供給。[3]嵌入式養(yǎng)老服務(wù)作為公共服務(wù)的重要組成部分，也需要引進第三方機構(gòu)彌補政府與市場的不足。

由表1可以看出，為促進養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展，我國不斷出臺政策法規(guī)，積極探索第三方評估監(jiān)督，指引養(yǎng)老服務(wù)市場良性運行。然而引入第三方評估監(jiān)督的時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展進程，且當(dāng)前發(fā)布的政策法規(guī)主要針對機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老，嵌入式養(yǎng)老作為一種新興模式，缺乏專門第三方評估監(jiān)督的政策法規(guī)和實施辦法，使得第三方機構(gòu)對自身權(quán)責(zé)，評估的對象、范圍和內(nèi)容模糊，嵌入式養(yǎng)老服務(wù)決策改進缺乏依據(jù)，影響評估質(zhì)量。

（三）資源配置因素

在資源配置方面，有效供給理論認(rèn)為市場要在資源配置中發(fā)揮決定性作用，讓生產(chǎn)要素從低效配置轉(zhuǎn)移到高效配置，進而實現(xiàn)資源最優(yōu)配置。[4]嵌入式養(yǎng)老模式能夠整合周邊資源，調(diào)動各方主體，高效協(xié)同互動，使老年人就近享受養(yǎng)老服務(wù)，然而在整合過程中存在低效甚至無效的情況。從各地的實踐中發(fā)現(xiàn)，嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)收集到的信息難以實現(xiàn)共享，這不僅存在于供需雙方，還存在于供給主體之間，信息的不對稱不僅加劇了供需的失衡更阻隔了專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員的輸送，造成資源的浪費。實現(xiàn)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)有效供給的基礎(chǔ)是供需資源的精準(zhǔn)對接，這就需要一個良好的信息溝通平臺，實現(xiàn)各方良好互動。

四、嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有效供給實現(xiàn)路徑

PPP模式能夠有效協(xié)調(diào)供給主體關(guān)系，整合資源，提高養(yǎng)老服務(wù)供給效率，是實現(xiàn)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有效供給的關(guān)鍵。

（一）加強政府引導(dǎo)，實現(xiàn)規(guī)?；\營

嵌入式養(yǎng)老服務(wù)市場化運作中，政府和養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)占據(jù)主要地位，如何擺清雙方的位置至關(guān)重要。應(yīng)在嵌入式養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)運營中引入PPP模式，探索BOO、BOT、TOT等多元形式，將政府的引導(dǎo)監(jiān)管職能與社會資本的市場化運作、管理創(chuàng)新能力相結(jié)合，形成風(fēng)險分擔(dān)機制。養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在市場化運作中應(yīng)積極調(diào)動內(nèi)生活力，努力將分散的嵌入式養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)?；?jīng)營，通過設(shè)立社區(qū)嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，既可以設(shè)立一個獨立的綜合體，也可以將這些設(shè)施綜合設(shè)置，以嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為中樞，與社區(qū)內(nèi)的其他為老服務(wù)設(shè)施形成“一站多點”的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)，實現(xiàn)市場化高效運作。

（二）完善政策法規(guī)，加強第三方評估監(jiān)督

政府目標(biāo)與養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)目標(biāo)之間存在差異，由政府部門監(jiān)督嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)運營缺乏客觀性和專業(yè)性，需要引入第三方評估監(jiān)督機制，對各方參與主體進行全面監(jiān)管，防范道德風(fēng)險、腐敗問題滋生。[5]首先，應(yīng)不斷完善關(guān)于嵌入式養(yǎng)老服務(wù)第三方評估法律法規(guī)，明確嵌入式養(yǎng)老服務(wù)第三方評估監(jiān)督管理和實施辦法，確定準(zhǔn)入條件，提高準(zhǔn)入門檻，通過市場化競爭的方式選擇具備資質(zhì)的第三方來進行評估。其次，第三方機構(gòu)依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)清晰自身的權(quán)利與義務(wù)，評估的內(nèi)容、方式和手段，對嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供服務(wù)的內(nèi)容、過程與質(zhì)量監(jiān)督考核，將評估結(jié)果作為政府是否進行扶持、補貼優(yōu)惠的依據(jù)。

（三）引入“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，高效整合周邊資源

實現(xiàn)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)有效供給首先要有充足的養(yǎng)老服務(wù)資源，只有具備資源才能整合資源，因此政府要降低嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)建立的門檻，放寬床位和設(shè)施要求，完善土地審批機制以及相關(guān)配套設(shè)施，滿足日益增長的社區(qū)養(yǎng)老需求，緩解床位緊缺狀況。將“互聯(lián)網(wǎng)+”思維引入嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，通過建立嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，切實解決供給主體之間、供需之間信息不對稱的現(xiàn)實問題。供給主體之間，依托平臺及時將發(fā)布的服務(wù)資源、信息等對其他政府部門、醫(yī)院等開放，打破信息壁壘，實現(xiàn)供給主體間的信息聯(lián)動。通過網(wǎng)上服務(wù)反饋還能及時了解老年人需求，挖掘更多老年人潛在的需求。

五、總結(jié)

嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老已成為未來養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的新趨勢，如何實現(xiàn)其有效供給至關(guān)重要。當(dāng)前嵌入式養(yǎng)老服務(wù)面臨有效供給不足問題，嚴(yán)重制約了嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，通過有效供給理論的指引從根源上了解制約有效供給的因素，才能更好的解決供給問題。雖然實行規(guī)?；?jīng)營、以嵌入式綜合養(yǎng)老服務(wù)信息平臺為基礎(chǔ)、引入第三方評估監(jiān)督，為實現(xiàn)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有效供給構(gòu)建了框架，但最重要的是創(chuàng)造適宜的政策土壤去實施。實現(xiàn)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有效供給有賴于政策的引導(dǎo)和保障，為其健康發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

參考文獻

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