馮相宇

關(guān)鍵詞：改革;撒切爾主義;凱恩斯主義;福利政策

一、1945-1979年英國(guó)社會(huì)福利改革及理論基礎(chǔ)

（一）凱恩斯主義的盛行

19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，英國(guó)的費(fèi)邊社會(huì)主義出現(xiàn)，他們強(qiáng)調(diào)平等和效率，他們認(rèn)為當(dāng)個(gè)人利益與社會(huì)利益沖突的時(shí)候，一定要以社會(huì)的利益為出發(fā)點(diǎn)，只有使社會(huì)利益最大化，整個(gè)社會(huì)才會(huì)在高效率的水平上運(yùn)行。他們對(duì)待平等的態(tài)度則是認(rèn)為平等不僅要使有才能的人得到上升的機(jī)會(huì)，更重要的是要使不能上升的人也能過(guò)上像樣的生活，如果成功者與失敗者之間的收入差別過(guò)大，將會(huì)造成失敗者的不滿(mǎn)而使社會(huì)解體。據(jù)此理論，費(fèi)邊社會(huì)主義者提出了由國(guó)家制定“最低生活標(biāo)準(zhǔn)”的主張，還提出了在工人工資，住房，工作環(huán)境，受教育權(quán)利等方面的改革如果說(shuō)費(fèi)邊社會(huì)主義思想只是從理論上確定了英國(guó)現(xiàn)代福利制度的若干原則，那么凱恩斯主義則為英國(guó)一步步走向福利國(guó)家提供了切實(shí)可行的措施。凱恩斯于1936發(fā)表了《就業(yè)、利息和貨幣通論》，提出了擴(kuò)大公共開(kāi)支，降低利率，刺激消費(fèi)等若干法則來(lái)應(yīng)對(duì)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

（二）凱恩斯主義主導(dǎo)下的1945-1979年的社會(huì)福利制度改革

二戰(zhàn)后工黨在大選中的大獲全勝使得艾德禮成為新一屆英國(guó)首相，而他在任期間，為響應(yīng)人們強(qiáng)烈的社會(huì)改革要求，提出了明確的建設(shè)福利國(guó)家的想法，這一系列構(gòu)想涉及了住房改革，教育改革，醫(yī)療改革，并且以立法的方式確定下來(lái)，他于1946-1948年間通過(guò)了《國(guó)民醫(yī)療保健法》，《國(guó)民保險(xiǎn)法》，《國(guó)民補(bǔ)助法》。工黨的立法奠定了戰(zhàn)后幾十年英國(guó)社會(huì)福利政策的基調(diào)，這些政策無(wú)一不體現(xiàn)了貝弗里奇報(bào)告的核心內(nèi)容，即一個(gè)由政府主導(dǎo)的，強(qiáng)調(diào)全民普享型原則的福利制度，這在一定程度上緩和了英國(guó)在戰(zhàn)后復(fù)蘇時(shí)期的社會(huì)矛盾，促進(jìn)了社會(huì)公平。1951年，保守黨在選舉中擊敗工黨上臺(tái)執(zhí)政，也開(kāi)始接受工黨建立一個(gè)全方位社會(huì)福利制度的理念，他們承襲了大部分工黨執(zhí)政時(shí)期的改革措施，保守黨在工黨國(guó)家養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上大力發(fā)展職業(yè)養(yǎng)老金制度，并在1958年制定出了關(guān)于養(yǎng)老金制度的白皮書(shū)，提出了養(yǎng)老金制度改革的三大目標(biāo)，（1）把國(guó)民保險(xiǎn)制度下的養(yǎng)老金制度建立在一種更加堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)上;（2）向沒(méi)有參加職業(yè)養(yǎng)老金制度者提供補(bǔ)貼;（3）保護(hù)和鼓勵(lì)職業(yè)養(yǎng)老金制度的發(fā)展。^[1]1964年，工黨重新執(zhí)政，他們又再次提升社會(huì)保障津貼水平。并于1968年建立了健康與社會(huì)保障部，力圖提高福利機(jī)構(gòu)的工作效率。

（三）凱恩斯主義對(duì)社會(huì)福利制度改革的影響

在凱恩斯主義的主導(dǎo)下，英國(guó)的失業(yè)率在十年內(nèi)一直穩(wěn)定于1到2.5個(gè)百分點(diǎn)，社會(huì)的貧富差距也得到了較好的抑制。但進(jìn)入60年代，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了滯漲的現(xiàn)象，失業(yè)和通貨膨脹成為這一時(shí)期的主題。到了70年代，英國(guó)的年增長(zhǎng)率低于了2%，甚至呈現(xiàn)出了負(fù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。社會(huì)問(wèn)題也隨之而來(lái)，1978年，英國(guó)的失業(yè)人數(shù)高達(dá)160萬(wàn)，工會(huì)連續(xù)發(fā)動(dòng)大規(guī)模罷工，每年因罷工損失的工作日少則1000多萬(wàn)個(gè)，多則2000多萬(wàn)個(gè)，1979年達(dá)到1926年以來(lái)的最高數(shù)字，即2947萬(wàn)個(gè)。^[2]凱恩斯主義的弊端顯現(xiàn)出來(lái)，為找到解決當(dāng)前混亂局面的路徑，貨幣主義學(xué)派與供應(yīng)學(xué)派開(kāi)始活躍起來(lái)，他們批評(píng)凱恩斯主義一味注重需求而忽視了供應(yīng)的一方，提高通貨膨脹率和擴(kuò)大公共開(kāi)支的做法并不能解決就業(yè)率的低下，因此他們主張削減公共開(kāi)支，而年年攀升的社會(huì)福利開(kāi)支正在拖垮英國(guó)的財(cái)政，社會(huì)福利制度已經(jīng)到了改革的邊緣。凱恩斯主義在二戰(zhàn)后的英國(guó)長(zhǎng)期處于主導(dǎo)地位，可以說(shuō)為英國(guó)走向戰(zhàn)后復(fù)蘇奠定了基礎(chǔ)，是1945年-1979年間工黨施政的行為準(zhǔn)則，它是這個(gè)時(shí)期制定一切政策的理論源泉，但凱恩斯主義短暫的成功并不能證明它放在任何時(shí)期都能暢通無(wú)阻。隨著60、70年代英國(guó)經(jīng)濟(jì)的停滯不前，越來(lái)越多的質(zhì)疑聲開(kāi)始出現(xiàn)，反凱恩斯主義運(yùn)動(dòng)漸漸興起，新保守主義的出現(xiàn)使得后來(lái)上臺(tái)的保守黨政府找到了去除凱恩斯主義弊端的手段，凱恩斯國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論不再占據(jù)主導(dǎo)。凱恩斯主義過(guò)多的經(jīng)濟(jì)干預(yù)被認(rèn)為只注重需求，而忽視供給。忽視個(gè)人，企業(yè)，市場(chǎng)的價(jià)值，雖然它的出現(xiàn)最初是為了解決資本主義市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不穩(wěn)定性，但發(fā)展到后來(lái)卻矯枉過(guò)正，反而一味強(qiáng)調(diào)干預(yù)，而忽視了市場(chǎng)調(diào)節(jié)積極的一面，不過(guò)總的來(lái)講，凱恩斯主義為英國(guó)走向現(xiàn)代福利國(guó)家開(kāi)辟了道路，所體現(xiàn)的普遍性，全面性得到人們長(zhǎng)久以來(lái)的支持，不過(guò)這一切都是要建立在經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的前提下，而此時(shí)，人們更需要一次新的改革來(lái)使英國(guó)經(jīng)濟(jì)重新煥發(fā)活力。

二、撒切爾時(shí)期英國(guó)社會(huì)福利改革及其理論基礎(chǔ)?

（一）撒切爾主義的基本內(nèi)涵

信奉自由主義經(jīng)濟(jì)政策和貨幣主義政策的撒切爾上臺(tái)之后對(duì)頹廢的英國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始進(jìn)行一系列的改革，企圖扭轉(zhuǎn)頹勢(shì)，而對(duì)社會(huì)福利制度的改革也隨之大刀闊斧地進(jìn)行著，撒切爾主義與英國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的凱恩斯主義完全相悖，它吸收了大量哈耶克的學(xué)說(shuō)，認(rèn)為不能一味強(qiáng)調(diào)集體主義而忽視個(gè)人的作用，它認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)注重個(gè)人和企業(yè)的多樣性，轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來(lái)人們對(duì)國(guó)家的依賴(lài)性，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)，而并不追求絕對(duì)的公平。這些理論在社會(huì)福利制度方面體現(xiàn)在努力爭(zhēng)取國(guó)家責(zé)任與個(gè)人責(zé)任的協(xié)調(diào)與平衡，促進(jìn)社會(huì)保障制度的良性發(fā)展。撒切爾政府十分看重個(gè)人和社會(huì)在福利政策改革中扮演的重要角色，降低一些社會(huì)保障項(xiàng)目的津貼標(biāo)準(zhǔn)，改變社會(huì)保障制度的普遍性原則，推行選擇性原則，支持社會(huì)保障私營(yíng)化與市場(chǎng)化，鼓勵(lì)職業(yè)與私人養(yǎng)老措施等，都是為了提高個(gè)人在社會(huì)保障方面的責(zé)任感，這當(dāng)然是為了降低政府的社會(huì)保障支出，同時(shí)也是為了實(shí)現(xiàn)英國(guó)社會(huì)保障制度的良性發(fā)展。撒切爾主義十分推崇自由主義經(jīng)濟(jì)，反對(duì)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)等形式的凱恩斯主義，十分看重市場(chǎng)的作用，這就意味著，英國(guó)戰(zhàn)后建立起的社會(huì)福利制度中的集體主義原則和普享性原則基本上被否定，也就意味著政府將不再承擔(dān)大筆的保障性支出。

（二）1979-1990撒切爾主義主導(dǎo)下的社會(huì)福利制度改革

撒切爾時(shí)期的福利制度改革。自20世紀(jì)40年代開(kāi)始，英國(guó)的社會(huì)保障制度有了較大的發(fā)展，但是，這種發(fā)展存在一種明顯的缺陷，這就是社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間難以保持協(xié)調(diào)，?二戰(zhàn)使英國(guó)的經(jīng)濟(jì)遭受了前所未有的打擊，特別是金融業(yè)和工業(yè)這兩大產(chǎn)業(yè)。到1945 年，國(guó)家的黃金和外匯儲(chǔ)備消耗殆盡。二戰(zhàn)過(guò)后，英國(guó)的社會(huì)保障支出的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度。社會(huì)保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例從1960 年13.9%增加到1980的23.5%。^[3] 英國(guó)經(jīng)過(guò)50年代～60年代的經(jīng)濟(jì)繁榮之后，遭遇到了二戰(zhàn)后最嚴(yán)重的一次打擊，發(fā)生于70～80年代的石油危機(jī)使得企業(yè)成本大大提升，隨之而來(lái)的就是通貨膨脹和企業(yè)的大量裁員。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)的低迷，極大地影響了國(guó)家稅收、企業(yè)投保和個(gè)人投保，使社會(huì)保險(xiǎn)基金無(wú)法繼續(xù)地壯大，而通貨膨脹又促使社會(huì)保險(xiǎn)支出大增。龐大的“福利”開(kāi)支牽制住了政府用于投入經(jīng)濟(jì)發(fā)展拿的資金，使得英國(guó)經(jīng)濟(jì)在福利重壓下步履蹣跚。因此要想扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的局面就必須削減社會(huì)保障支出。既然要削減福利開(kāi)支，她就做好了讓市場(chǎng)和社會(huì)更多擔(dān)負(fù)起責(zé)任的準(zhǔn)備，因此改革主要包括以下幾個(gè)方面：

首先，降低一些社會(huì)保障項(xiàng)目的津貼標(biāo)準(zhǔn)。在1980年，保守黨政府就已經(jīng)開(kāi)始降低一部分社會(huì)保障項(xiàng)目的津貼標(biāo)準(zhǔn)。包括減少病人、失業(yè)者以及失去工作能力者的短期津貼，降低養(yǎng)老金津貼水平，將國(guó)家收入養(yǎng)老金的最高津貼水平降低到平均收入的20%，而不是工黨政府時(shí)期的25%。^[4]（p79）除此之外，在諸多領(lǐng)域的支出比起工黨執(zhí)政時(shí)期也大幅削減。

其次，改變社會(huì)保障制度的“普遍性原則”，實(shí)施“選擇性原則”，充分發(fā)揮個(gè)人在社會(huì)福利體系下的作用。英國(guó)公民長(zhǎng)期享受高水平的福利待遇造成的負(fù)面影響就是個(gè)人過(guò)分依賴(lài)國(guó)家，失掉了內(nèi)在的動(dòng)力，整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)力大打折扣。保守黨政府決定改變這種普遍性原則，除了保留一些基本的保障政策外，在其他相關(guān)社會(huì)福利方面推行選擇性原則。1986年的社會(huì)保障法規(guī)定：新的收入補(bǔ)貼的發(fā)放僅限于有子女及喪失工作能力的家庭和特殊困難者，如單親家庭、養(yǎng)老金領(lǐng)取者和喪失工作能力者。另外，產(chǎn)婦津貼只有低收入的家庭才能申請(qǐng)。^[5]

最后，推行社會(huì)保障私營(yíng)化。社會(huì)保障私營(yíng)化主要體現(xiàn)在醫(yī)療和住房?jī)煞矫妗?990年，英國(guó)頒布新的國(guó)民健康服務(wù)與社會(huì)關(guān)懷法，對(duì)國(guó)民健康服務(wù)制度實(shí)施私有化與市場(chǎng)化改革。法令的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)建立自主經(jīng)營(yíng)的國(guó)民健康服務(wù)公司，將它們從地方健康當(dāng)局的控制下解放出來(lái)。地方當(dāng)局只需負(fù)責(zé)制定目標(biāo)和任務(wù)，并不需要直接參與管理。到1995年，幾乎所有的英國(guó)醫(yī)院以及大部分的社會(huì)關(guān)懷服務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)私營(yíng)化與市場(chǎng)化。住房的私有化改革是撒切爾私有化政策中的一大重點(diǎn)。在1982年，政府在“金融法案”中引入減免稅收政策，鼓勵(lì)私人自建或出租私房。第二，縮減地方政府在住房建設(shè)及維護(hù)方面的開(kāi)支。據(jù)《英國(guó)住房調(diào)查報(bào)告》（Inquiry into British Housing，1991）顯示，社會(huì)住房供給的公共開(kāi)支從在1980到1990年10年間從45億英鎊縮減到14億英鎊。同時(shí)，抵押利率稅收削減的開(kāi)支在十年間從21.9億英鎊上升到78億英鎊。^{[6]（p185）}

撒切爾政府的社會(huì)保障制度改革的影響。雖然“撒切爾主義”帶有強(qiáng)烈的激進(jìn)色彩，并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)的頹勢(shì)，但卻也在這一時(shí)期取得了舉世矚目的成就，撒切爾夫人連任三屆首相執(zhí)政11年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率明顯提高。以1982年為100計(jì)，1979年為84.2，1986年為142.1。自1981年來(lái)，英國(guó)的年實(shí)際增長(zhǎng)率達(dá)3%以上，在主要西方發(fā)達(dá)國(guó)家中僅次于日本。^[7]英國(guó)政府一度扭轉(zhuǎn)了財(cái)政赤字，并在80年代中期呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的趨勢(shì)，但這并沒(méi)有根本解決英國(guó)高居不下的通貨膨脹率，盡管撒切爾竭力遏制通貨膨脹的惡化，但不斷地限制公共開(kāi)支，必然引發(fā)新一輪失業(yè)，需要依靠社會(huì)保障度日的人不降反增，這對(duì)于一心想縮減政府開(kāi)支的撒切爾政府無(wú)疑是一次重大打擊，1979-1996 /7年經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長(zhǎng)44% ，10% 高收入群體實(shí)際增長(zhǎng)70% ，10%最低收入者反降低9%。1997年“新工黨”上臺(tái)時(shí)全國(guó)有三分之一的兒童生活在貧困線以下。^[8]大批的失業(yè)人員更加體現(xiàn)出改革犧牲了一部分的社會(huì)公平，隨之而來(lái)的就是貧富差距的擴(kuò)大，社會(huì)問(wèn)題此消彼長(zhǎng)，二戰(zhàn)后人們普遍獲得的安全感幾乎一去不復(fù)返。撒切爾的改革可以說(shuō)是毀譽(yù)參半，1990年，她本人在一片爭(zhēng)議聲中宣布辭職，結(jié)束了11年的執(zhí)政生涯。

從費(fèi)邊社會(huì)主義對(duì)集體主義的崇尚，到凱恩斯主義對(duì)傳統(tǒng)自由主義經(jīng)濟(jì)的否定，再到后來(lái)撒切爾主義對(duì)英國(guó)福利制度的全面改造，幾大思想之間的博弈貫穿始終。注重公平的凱恩斯主義與注重效率的撒切爾主義在一定時(shí)期內(nèi)都使得英國(guó)進(jìn)入良性發(fā)展的軌道，但卻缺少持久的生命力?！敦惛ダ锲鎴?bào)告》為英國(guó)戰(zhàn)后勾畫(huà)出了一種“從搖籃到墳?zāi)埂比轿环?wù)的社會(huì)福利制度，這為戰(zhàn)后幾十年英國(guó)的恢復(fù)生產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定打下了基礎(chǔ)，但長(zhǎng)久而龐大的財(cái)政支出和突然爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的思想備受質(zhì)疑，過(guò)分依賴(lài)國(guó)家來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得“英國(guó)病”的現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。撒切爾作為一名新自由主義的推崇者，在挽救英國(guó)低迷經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中居功至偉，但她過(guò)于迷信自由化和私有化，在實(shí)施改革的過(guò)程中高估了市場(chǎng)的作用，因而棄社會(huì)公平于不顧，造成了嚴(yán)重的貧富差距，失業(yè)人口再次增多，底層工人不斷開(kāi)展罷工，這成為她最終下臺(tái)的導(dǎo)火索。不得不說(shuō)，在效率與公平之間，撒切爾的政策有些漠視社會(huì)公平，顯得十分激進(jìn)。如何辯證地看待市場(chǎng)的作用，成了關(guān)鍵點(diǎn)的問(wèn)題。當(dāng)凱恩斯主義失靈時(shí)，撒切爾運(yùn)用的私有化的政策確實(shí)起到了積極的作用，財(cái)政支出大幅減少，社會(huì)福利制度朝著多元化的方向發(fā)展。為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)奠定了基礎(chǔ)。但這是犧牲了一部分人的利益來(lái)達(dá)到的，如何兼顧效率與公平，將是國(guó)家在進(jìn)行社會(huì)改革首先需要考慮的問(wèn)題。

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