張焱

摘要：黨的十八大提出，要深化行政事業(yè)體制改革，建設職能科學、結(jié)構優(yōu)化、廉政高效、人民滿意的服務型政府。要求規(guī)范公共權力的運行，加強行政權力的監(jiān)督。本文基于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，通過分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和面臨的主要問題，提出完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議：加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，提高綜合管理水平;通過增強法律意識，完善內(nèi)控環(huán)境;建立健全議事機制，確保實現(xiàn)內(nèi)控目標;加強風險評估，落實廉政風險防控要求;強化評價監(jiān)督，落實責任追究等途徑來實現(xiàn)。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;完善對策

引言

近年來，盡管各部門各單位的財務管理工作在不斷加強，預算約束力度也不斷強化，但財務管理上仍存在一些問題。加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，不僅是國家經(jīng)濟發(fā)展的總體要求，也是行政事業(yè)單位的內(nèi)在需求，更是行政事業(yè)單位解決自身改革難題的重要途徑，以及自身健康穩(wěn)定發(fā)展的需要。

一、加強事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的意義

我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)和負債逐年增加，據(jù)國務院2019年10月發(fā)布的2018年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告統(tǒng)計，截至2018年底，全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額33.5萬億元，負債總額9.9萬億元，凈資產(chǎn)23.6萬億元。行政事業(yè)單位資產(chǎn)體量巨大，出現(xiàn)各種風險的概率大幅攀升，必須加強內(nèi)部控制，建立健全內(nèi)部風險控制體系，才能有效防范單位內(nèi)部、外部風險的發(fā)生。

事業(yè)單位內(nèi)部控制是事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要手段，是規(guī)避風險問題實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化的有效途徑。主要內(nèi)容更包括預算控制、收支控制、項目控制、采購控制、合同控制和資產(chǎn)控制等方面。風險控理是指事業(yè)單位采取各種措施和方法，消滅或減少風險事件發(fā)生的各種可能性，或風險控制者減少風險事件發(fā)生時造成的損失。風險管理作為內(nèi)部控制的重要手段，是內(nèi)部控制更加合理有效進行的前提。因此，建立有效的事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，加強風險管控，可以有效提高單位風險防控能力，及時應對潛在風險，防患于未然。完善且有效的內(nèi)部控制體系是單位可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

加強事業(yè)單位內(nèi)部控制與風險防范的重要意義在于通過開展內(nèi)部控制制度的建設有助于提高事業(yè)單位工作效率，從而創(chuàng)造更多的社會價值和經(jīng)濟利益。事業(yè)單位在行使單位職能時，全額或部分使用財政資金，財政資金不合理使用導致資金效率低下，是事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性不足的表現(xiàn)，濫用財政資金造成浪費，將會帶來財務風險和社會風險。建立單位內(nèi)部控制和風險管理體系，可以有效規(guī)避經(jīng)營風險，提高經(jīng)營效率，保護單位資產(chǎn)，合理有效地對單位經(jīng)營管理過程進行監(jiān)督，避免財務信息失真，能一定程度上保證單位的經(jīng)營安全，同時內(nèi)部控制的實施有利于提高單位員工的積極性，從而提高單位經(jīng)營效率。

事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度和體系可以幫助單位強化事業(yè)單位的財務管理，節(jié)省不必要的成本支出，提升工作效率，提高有效事業(yè)單位財務管理工作的規(guī)范性，通過科學合理的資金配置，更好地服務于人民和社會。同時可以防止貪污腐敗、挪用公款等違法亂紀現(xiàn)象發(fā)生，減少國家的經(jīng)濟損失，提高事業(yè)單位的監(jiān)督管理能力。

就目前實際現(xiàn)狀而言，很多事業(yè)單位內(nèi)部控制制度嚴重缺失，造成單位財務管理混亂、資金缺乏、違規(guī)腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，部分單位陷入財務困境等現(xiàn)象。因此，建立事業(yè)單位內(nèi)部控制制度具有重要的現(xiàn)實意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及問題

（一）內(nèi)控認識不足

與企業(yè)化管理的公司相比，行政事業(yè)單位似乎被更多地認為管理簡單，經(jīng)濟活動不多，人事關系相對簡單，無須內(nèi)部控制進行約束。因此，長期以來人們對行政事業(yè)單位的運行方式的認識仍然停留在執(zhí)行國家行政指令階段，對單位的自主發(fā)展認識不足，更對內(nèi)部控制意識不強。甚至有的單位認為內(nèi)控可有可無，更是影響了內(nèi)部控制的有效建立和落實。內(nèi)控制度是掛在墻上給上級檢查看的，由于缺少有效的內(nèi)控激勵機制，單位員工也普遍對內(nèi)部控制持漠視的態(tài)度，導致內(nèi)部控制在單位處于無足輕重的尷尬境地。

（二）風險意識不強

隨著我國經(jīng)濟和社會形勢的發(fā)展，國家加大了對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)管要求，自2014年1月1日財政部在全國實施《規(guī)范》以來，雖然越來越多的行政事業(yè)單位開始初步形成了內(nèi)控框架，但大部分內(nèi)容空泛，缺乏適合本單位實際的詳細操作流程，內(nèi)部控制的水平有待提高。甚至有部分單位對資金的使用風險缺少評估，導致投出去的資金成了壞賬、呆賬，給單位及國有資產(chǎn)造成重大損失。另外，單位各部門之間工作缺乏有效的聯(lián)系和銜接，也使得行政事業(yè)單位整體內(nèi)控基礎不牢。

（三）信息公開不夠

國務院和財政部始終在積極推行各級政府和事業(yè)單位的財政信息公開與披露，各種財政信息與預算要在陽光下進行，然而，從實際情況來看，各級政府及部門一直對一些預算等財政信息的透明度明顯不夠，比如三公經(jīng)費問題，一些政府部門都諱莫如深，仍不愿公開。

（四）關鍵崗位控制措施不到人

行政事業(yè)單位通常是單位負責人“一支筆”簽字審批，權力相對集中，沒有建立健全授權機制，對授權支出的范圍往往缺乏相應的標準;一些關鍵的崗位控制點沒有根據(jù)單位自身特點進行有效的設計，錢賬一人管，缺失制衡;“三公經(jīng)費”的部門約束機制不健全，極易滋生貪腐。

（五）長期不輪崗導致內(nèi)部控制失效

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確提出，“應當實行內(nèi)部控制關鍵崗位的輪崗制度，工作人員明確輪崗周期”，實際工作中基本做不到這一點。 長期不輪崗的情況下，利益相關者之間人脈相對穩(wěn)定，看面子、走捷徑，講人情，腐敗之風逐漸盛行， 內(nèi)部控制無法發(fā)揮作用，內(nèi)部控制制度失效。

（六）內(nèi)控信息化程度不高

內(nèi)控信息化，保證相關內(nèi)控信息及時有效地傳遞與溝通是高效開展單位內(nèi)控的重要一環(huán)。目前，單位內(nèi)控在我國正處于起步階段，內(nèi)部控制信息化程度不高，從內(nèi)控理論、方法、技術到內(nèi)控信息化產(chǎn)品均處于滯后的狀態(tài)，各級行政事業(yè)單位的內(nèi)控專業(yè)人才普遍缺乏，嚴重制約著單位內(nèi)控體系的有效建立與落實。

（七）獨立審計機構欠缺

大部分行政事業(yè)單位都設有內(nèi)部審計機構用來監(jiān)督財務內(nèi)部控制制度的執(zhí)行，但是基本沒有起到太大的監(jiān)督作用。在設立內(nèi)部審計機構的單位，沒有獨立的審計機構和審計人員，甚至有的審計機構和財務部門合署辦公，審計機構負責人和工作人員均直接由單位領導任命，由于是上下級的隸屬關系，必然受到單位領導的制約，就容易造成內(nèi)部審計和監(jiān)督機制失效，很難獨立發(fā)揮監(jiān)管和審計作用。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

（一）增強法制意識促進單位內(nèi)控環(huán)境的改善

增強法律意識，提高道德修養(yǎng)，自覺依法辦事，要做好單位內(nèi)控，首先要組織本單位全體人員認真學習《規(guī)范》相關內(nèi)容，認真梳理單位內(nèi)控的基本流程。明確每個人在單位內(nèi)控中的地位和角色，人人知悉單位內(nèi)控的內(nèi)容，增強依法依規(guī)辦事的自覺性。同時要結(jié)合當前的廉政要求，大力宣講建立內(nèi)控制度的重要意義，注意分析反面案例的成因，使單位內(nèi)控的觀念深入人心，在單位內(nèi)部掀起學習內(nèi)控制度的高潮，盡快營造內(nèi)部控制的文化氛圍。

（二）建立健全內(nèi)控體系促進各項工作的有序開展

根據(jù)本單位的業(yè)務開展的基本狀況，牽頭成立內(nèi)控制度工作小組，制定符合本單位實情的內(nèi)控制度;并加強宣傳和學習，使得人人重視單位內(nèi)控，照章辦事，違章必究。同時也應建立適合本單位實情的內(nèi)部稽核制度、內(nèi)部牽制制度、內(nèi)部審計制度等。建立健全議事決策機制，重大經(jīng)濟事項的內(nèi)部決策，建立重大經(jīng)濟事項的認定標準。在加強財務管理層面的內(nèi)控的同時，也要做好單位各部門之間的有效對接，以使單位的工作成為一個有機的整體，以更好地為社會公眾服務。同時加強組織管理，提高單位員工的責任意識，合理配置資源，提高預算管理的水平，促進單位各項事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）加強風險評估落實廉政風險防控要求

在單位內(nèi)控中，風險控制是重要環(huán)節(jié)。在單位經(jīng)濟活動中，最有可能出現(xiàn)問題的地方就在于資金使用方面。因此加強財務內(nèi)控，合理規(guī)避風險是整個內(nèi)控制度的重中之重。

1.不相容崗位分離

從相互牽制的角度出發(fā)，不能由一人兼任的崗位，必須進行分離。如果不相容崗位由一人兼任，就缺少了制約、監(jiān)督，很可能發(fā)生錯誤和舞弊行為，而且不易被發(fā)現(xiàn)。

2.內(nèi)部授權審批控制

單位在處理經(jīng)濟業(yè)務時，必須進行授權審批時，一定要明確授權審批的范圍、授權批準、權限、授權批準責任和授權批準程序。同時要把授權審批權限的分解和審批額度的分配與核算管理制度的建立、財務公開性制度的建立緊密地結(jié)合在一起，以防止濫用職權審批情況的出現(xiàn)。對于單位“三重一大”事項，還應建立集體決策和會簽制度。

3.預算控制

按照預算改革的要求，為加強對計劃預算的審查監(jiān)督，保障計劃的科學性，強化預算的約束力，堵塞腐敗漏洞。因此，行政事業(yè)單位應應逐步完善以預算管理為基礎的內(nèi)部控制體系，包括預算的編制、審定、執(zhí)行、監(jiān)控、分析、調(diào)整、績效考核等，以規(guī)范和制約行政事業(yè)單位的經(jīng)濟行為。

4.資產(chǎn)控制

行政事業(yè)單位應當建立資產(chǎn)日常管理制度，包括資產(chǎn)記錄，實物保管和處置報批等，并定期清查，確保資產(chǎn)安全。

5.會計控制

首先要提高會計人員的綜合素質(zhì)，不僅要求專業(yè)技術性強，更要求他們的政策性、法制性強，同時還需要有較高的職業(yè)道德水準。注重會計人員的后續(xù)培訓，以適應不斷變化的財會要求;同時要加強會計檔案的管理，明確會計憑證、會計賬簿、和財務會計報告處理程序，確保會計基礎管理、會計核算和財務會計報告編報有章可依，有據(jù)可依。同時要加強單位收支的控制，嚴防收支相抵，虛報瞞騙。

6.加強信息內(nèi)部公開

對某些與經(jīng)濟活動有關的信息，在單位內(nèi)部的一定范圍內(nèi)，按照既定的方法和程序進行公開，從而達到加強內(nèi)部監(jiān)督，促進部門間溝通協(xié)調(diào)及督促相關部門自覺提升工作效率。隨著《規(guī)范》的深入實施，行政事業(yè)單位要依法努力搭建信息公開的平臺，建立健全工作機制，規(guī)范信息公開流程，深化信息公開內(nèi)容，創(chuàng)新信息公開方式，擴大信息公開覆蓋面，從而構筑行政事業(yè)單位與其工作人員的互動機制。

7.會計電算化控制

會計電算化的迅速發(fā)展和普及，促進了會計工作的規(guī)范化，提高了會計工作的質(zhì)量。通過會計電算化特別是會計管理電算化，利用會計核算提供的數(shù)據(jù)和其他有關數(shù)據(jù)，結(jié)合單位的實際情況，借助計算機會計管理軟件對單位內(nèi)部管理從事前、事中、事后三個方面對實施進行控制，保證控制工作準確、有效、快速、標準的運行。

（四）加強評價監(jiān)督和落實責任追究降低違法亂紀的風險

加強評價監(jiān)督，是有效落實內(nèi)部控制的保證。要做到有法必依，違法必究，從源頭上堵塞違規(guī)亂紀行為的發(fā)生。要充分發(fā)揮內(nèi)部審計部門和紀檢檢查部門的監(jiān)督檢查力度，并要依法自覺接受來自上級主管部門、財政部門、審計部門、紀律監(jiān)察部門的外部監(jiān)督。從而使權力運行在陽光下，達到有效內(nèi)控的目的。對于違規(guī)違紀案例，要依法追究相關人員的責任。如此方可使單位內(nèi)控切實起到堵塞違規(guī)亂紀的發(fā)生的作用。

結(jié)語

當前我國各級行政事業(yè)單位數(shù)量繁多，它們承擔著特定的管理公共事務、提供公共服務、維護和實現(xiàn)社會公共利益等方面的公共管理職能。隨著我國國民經(jīng)濟的發(fā)展和社會總體環(huán)境的變化，單位內(nèi)控愈發(fā)凸顯出其重要地位。我們應當與時俱進，認真研究本單位內(nèi)部出現(xiàn)的新情況、新問題，不斷優(yōu)化和完善單位內(nèi)控的各個環(huán)節(jié)和流程，盡快建立健全適合本單位實際的內(nèi)控體系，以有效的法規(guī)制度管人、管事，使單位內(nèi)控制度切實落在實處，堵塞違規(guī)亂紀的源頭，從而為行政事業(yè)單位的穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮獨特的監(jiān)督作用。

參考文獻

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[3] 馬飛雪.加強事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設研究[J].企業(yè)科技與發(fā)展，2019（01）：291–292.