郭妍

摘要：國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。目前，在現(xiàn)行的規(guī)劃體系中，體現(xiàn)出縱向和橫向互相滲透的特點(diǎn)，其在內(nèi)容上有重復(fù)和交叉，在標(biāo)準(zhǔn)上也有很多復(fù)雜的問(wèn)題，這給整體規(guī)劃帶來(lái)了很大的困難。在市、縣各級(jí)規(guī)劃工作中，各類規(guī)劃存在很多矛盾，容易爆發(fā)，造成內(nèi)容上有沖突，管制有重疊和錯(cuò)位，將規(guī)劃的執(zhí)行效果降低。基于此，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)建立國(guó)土空間規(guī)劃法律體系，完善上下級(jí)的法律法規(guī)，創(chuàng)新行政體制，協(xié)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展，建立完備的國(guó)土空間規(guī)劃體系。政府只有正確地認(rèn)識(shí)到大方針的方向，方能實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)際價(jià)值性與科學(xué)性，才能適應(yīng)新時(shí)代下的發(fā)展特征，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)國(guó)家有條不紊的發(fā)展下去。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間;規(guī)劃;新時(shí)期

合理地開發(fā)和利用國(guó)土空間，建設(shè)美好家園，是所有國(guó)家空間戰(zhàn)略與政策的最高目標(biāo)。改革開放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，國(guó)土空間經(jīng)歷了前所未有的急速變化，雖然支撐我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量邁入世界第二，但長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)土空間開發(fā)缺乏頂層設(shè)計(jì)而帶來(lái)的空間矛盾與沖突也日益顯現(xiàn)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，國(guó)土空間規(guī)劃中融入大數(shù)據(jù)是非常重要的，國(guó)土空間規(guī)劃編制方式應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變，同時(shí)要構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，將規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)以及科學(xué)性和實(shí)用性得到明確。

1 國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵

國(guó)土規(guī)劃是按照我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體的戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展方向以及規(guī)劃區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然等，針對(duì)國(guó)土資源開發(fā)以及在整治過(guò)程和保護(hù)環(huán)節(jié)采取綜合性戰(zhàn)略的部署書，同時(shí)也是國(guó)土重大建設(shè)活動(dòng)的綜

合空間布局。國(guó)土空間規(guī)劃是社會(huì)發(fā)展以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，國(guó)土空間規(guī)劃是資源綜合開發(fā)、建設(shè)總體布局、環(huán)境綜合整治的指導(dǎo)性計(jì)劃，同時(shí)也是編制中長(zhǎng)期規(guī)劃的重要依據(jù)。國(guó)土空間規(guī)劃包括：主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等。國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)土空間治理和可持續(xù)發(fā)展中起著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的引領(lǐng)作用。

2 新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃存在的主要問(wèn)題

2.1 土地空間規(guī)劃實(shí)施體系有待完善

在層級(jí)間的土地空間規(guī)劃上，與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)法律仍處于落后的狀態(tài)，規(guī)劃實(shí)施與法律管理體系有待完善。目前，我國(guó)大部分的規(guī)劃類型都是圍繞編制、實(shí)施和監(jiān)督三種機(jī)制來(lái)執(zhí)行的，這明顯缺乏科學(xué)的決策和制約體系，人民的參與量不足。若是這樣發(fā)展下去，大眾對(duì)土地空間規(guī)劃了解不徹底，只會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的后果。隨著城鎮(zhèn)規(guī)劃類型的逐漸增多，政府的審批范圍必須隨之?dāng)U大，而這也違背了政府在土地空間管理改革上把握大方向的初衷，最終使得規(guī)劃無(wú)法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化發(fā)展，因此，政府應(yīng)當(dāng)完善土地空間規(guī)劃體系制度，進(jìn)而促進(jìn)規(guī)劃的有效發(fā)展。

2.2 規(guī)劃職能分工不明晰且協(xié)調(diào)性差

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的土地空間發(fā)展歷程來(lái)看，不同的部門側(cè)重點(diǎn)不一致，在規(guī)劃上設(shè)計(jì)就會(huì)不同，且存在互相牽制。第一，由于國(guó)土空間規(guī)劃長(zhǎng)時(shí)間得不到正確的指導(dǎo)，各種規(guī)劃職能混亂不堪，所以，在國(guó)家和省級(jí)層面，逐漸形成了三大局面，分別為：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃。第二，我國(guó)對(duì)于土地的各級(jí)規(guī)劃缺乏應(yīng)有綜合管理，各級(jí)之間合作協(xié)調(diào)性差。國(guó)土空間規(guī)劃急需專業(yè)性的編制管理，但到目前為止，政府所參與的規(guī)劃發(fā)展僅限于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)空間發(fā)展的概念較少，這不僅使土地空間規(guī)劃職能不清晰，也會(huì)影響各層之間的協(xié)調(diào)性。

2.3 各規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的編制和實(shí)施規(guī)范

在不同的部門利益和權(quán)責(zé)都會(huì)存在沖突，國(guó)土部門在耕地保護(hù)方面大力宣揚(yáng)，環(huán)保部門重點(diǎn)關(guān)注林地的保護(hù)，城建部門就是關(guān)注城市建設(shè)方面，在規(guī)劃中都是以自我為中心。為此，在用地規(guī)模以及用地功能布局上都有很大的問(wèn)題存在，沒(méi)有做到有效的交流和支持，出現(xiàn)編制工作在內(nèi)容上不統(tǒng)一，在技術(shù)路線上也不同等問(wèn)題，且規(guī)劃在用地標(biāo)準(zhǔn)上和統(tǒng)一口徑上也有很大的不同，嚴(yán)重到重疊并相互矛盾，規(guī)劃的編制以及實(shí)施出現(xiàn)了兩個(gè)內(nèi)容。

3 新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)應(yīng)措施

3.1 建立國(guó)土空間規(guī)劃法律體系，完善上下級(jí)的法律法規(guī)

要想建立完備的國(guó)土空間規(guī)劃體系，就必須強(qiáng)化由上而下的空間規(guī)劃體系，在縱向上完成溝通的職責(zé)，并從頂層來(lái)客觀的引導(dǎo)基層實(shí)施政策，做到分工明確、有法可依。國(guó)家級(jí)和省級(jí)在規(guī)劃上需注重宏觀與戰(zhàn)略性，向大眾展示國(guó)家的整體目標(biāo)以及一些原則性問(wèn)題，只有這樣，才能順利的進(jìn)行引導(dǎo)。市級(jí)規(guī)劃的職能主要是負(fù)責(zé)上下層溝通協(xié)調(diào)，不僅要結(jié)合國(guó)家、省級(jí)所提出的特色性規(guī)劃方案，也要針對(duì)城鎮(zhèn)具體的情況發(fā)展來(lái)進(jìn)行整合。規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)應(yīng)與法律法規(guī)保持一致性，既要做到帶有層次性，結(jié)構(gòu)清晰，也要使各級(jí)分工明確，有著統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于主要的功能區(qū)規(guī)劃而言，應(yīng)帶有戰(zhàn)略性等指導(dǎo)思想，并借此作為橫向?qū)用嬷械捻攲右?guī)劃?rùn)C(jī)制。

3.2 創(chuàng)新行政體制，協(xié)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展

根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃中的橫向和縱向的層次性，在編制中應(yīng)將發(fā)改委作為直屬的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)攬全局的工作，并制定可行性方針策略，確保規(guī)劃的有序進(jìn)行。在發(fā)改委的工作引領(lǐng)下，我國(guó)政府可再設(shè)置一個(gè)部門，其主要的工作職責(zé)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和處理其中的矛盾沖突等問(wèn)題，避免出現(xiàn)一些不合理現(xiàn)象。其余相關(guān)部門則根據(jù)要求及任務(wù)互相協(xié)調(diào)，密切合作，以保證規(guī)劃工作的順利進(jìn)行。期間，各相關(guān)部門可采取公示、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式來(lái)尋求廣大人民的意見，這不僅增加了公眾的參與度，也加強(qiáng)了公眾對(duì)我國(guó)政府的監(jiān)督。

綜上所述，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的改革，是確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境科學(xué)發(fā)展的重大舉措。因此，政府只有正確地認(rèn)識(shí)到大方針的方向，強(qiáng)化由上而下的空間規(guī)劃體系，協(xié)調(diào)各部門國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展，提升空間品質(zhì)和功能，方能實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)際價(jià)值性與科學(xué)性，才能適應(yīng)新時(shí)代下的發(fā)展特征，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)國(guó)家有條不紊的發(fā)展下去。

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