尹悅

〔內(nèi)容提要〕中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的設立，既是以深化改革創(chuàng)新帶動上海國際金融中心建設，也是當前中國金融制度創(chuàng)新的試驗田。上海自貿(mào)試驗區(qū)成立以來，不斷加大金融改革力度，已經(jīng)出臺一系列金融改革措施，取得了卓有成效的創(chuàng)新性成果。毫無疑問，金融稅制創(chuàng)新應是金融制度創(chuàng)新的重要方面。但是，我國現(xiàn)行金融稅制陳舊滯后，遠不能適應金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新的戰(zhàn)略要求。深化金融稅制改革，已成為當前金融領(lǐng)域創(chuàng)新改革的迫切要求，也是促進上海自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展亟待解決的重要問題。

〔關(guān)鍵詞〕上海自貿(mào)區(qū) 金融創(chuàng)新 稅法規(guī)制

2013年中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)成立以來，自由貿(mào)易實驗區(qū)（以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”）建設已成為中國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)。其中“深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新”是自貿(mào)區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。在深入推進自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的背景下，稅法如何適應金融創(chuàng)新所帶來的金融市場的動態(tài)變化與發(fā)展，實現(xiàn)規(guī)制的普遍性、公平性，防范金融創(chuàng)新風險的發(fā)生，保證金融市場的穩(wěn)定與安全，成為上海自貿(mào)區(qū)建設的亟待解決的問題。對此，本文擬從稅法規(guī)制上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的邏輯著手，探討當下稅法對于上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新規(guī)制弱化的表現(xiàn)、原因及其破解之道，以推動自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新健康、有序的發(fā)展。

一、稅法規(guī)制上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的邏輯

稅收政策是國家實施宏觀調(diào)控的一項重要舉措，調(diào)節(jié)著社會的經(jīng)濟生活。國家能夠通過稅收靈巧地引導市場作出行為選擇。若要大力發(fā)展某領(lǐng)域，國家可通過制定稅收優(yōu)惠鼓勵和促進該領(lǐng)域的經(jīng)營行為；若要嚴格控制某領(lǐng)域，國家應采取有力的稅收措施限制或禁止該領(lǐng)域的經(jīng)營行為。金融創(chuàng)新與稅收之間既相互促進，又相互制衡。一方面，金融業(yè)在安全的稅收環(huán)境下能夠穩(wěn)步發(fā)展；另一方面，金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮、形式多樣，對當今的稅收體系、稅收監(jiān)管來說是一種新的機會和挑戰(zhàn)。我國一直致力于實現(xiàn)更高水平的金融創(chuàng)新，自貿(mào)區(qū)的成立為金融創(chuàng)新提供了發(fā)展良機。金融創(chuàng)新和稅收政策之間存在密切聯(lián)系，一方面，金融創(chuàng)新作為金融市場發(fā)展的新形式，不僅活躍了金融交易方式，在交易的同時也帶來了新的稅源；另一方面，稅收是金融創(chuàng)新的重要動機，但缺乏正確的稅收政策引導，金融創(chuàng)新便無法完全發(fā)揮優(yōu)勢。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)開展金融創(chuàng)新有積極的作用，其既是探索開放性經(jīng)濟新體制的必然要求，又有利于我國全面深化金融改革、擴大金融開放、探索新的經(jīng)驗。

二、現(xiàn)行稅法規(guī)制上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的不足

1.自貿(mào)區(qū)稅收政策的程序理性不足。程序理性是稅收政策的邏輯起點，旨在盡可能減少稅務部門在制定政策過程中的裁量空間。自貿(mào)區(qū)的稅收政策制定缺乏程序理性是導致金融創(chuàng)新政策缺失和不完善的主要原因。具體來說，體現(xiàn)在兩方面：一方面，根據(jù)《立法法》的規(guī)定稅收屬于法律保留事項，唯有在該事項未制定法律且全國人大及其常委會有明確授權(quán)的情況下，國務院才有制定相應的行政法規(guī)的權(quán)限。但全國人大及其常委會并沒有授權(quán)國務院唯一有關(guān)自貿(mào)區(qū)的授權(quán)文件，亦沒有涉及關(guān)于調(diào)整稅法規(guī)定的內(nèi)容，因此國務院沒有調(diào)整稅法內(nèi)容以適應自貿(mào)區(qū)發(fā)展的權(quán)限，更遑論地方政府依據(jù)國務院常委會批準的自貿(mào)區(qū)總體方案而制定的自貿(mào)區(qū)條例；另一方面，根據(jù)《稅收征收管理法》之規(guī)定，稅的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅均依照法律或法律授權(quán)國務院制定的行政法規(guī)執(zhí)行。不完全具備制定現(xiàn)代服務業(yè)務合作區(qū)文件的權(quán)限，稅收政策的合法性遭受質(zhì)疑。

2.稅法規(guī)制自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的規(guī)則滯后。目前，金融稅法規(guī)則依舊是散落在《個人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》《營業(yè)稅改征增值稅試點實施辦法》《印花稅暫行條例》以及財政部、國家稅務總局對部分金融產(chǎn)品發(fā)布的文件等中。自貿(mào)區(qū)在發(fā)展的過程中，陸續(xù)出現(xiàn)了新的金融業(yè)態(tài)和經(jīng)營形式，對此是否課稅，現(xiàn)行稅法并沒提供明確、詳盡的規(guī)則指導，反而有制約其發(fā)展的規(guī)定。

3.涉稅信息共享機制不健全。自貿(mào)區(qū)金融領(lǐng)域稅收的征管愈來愈依賴金融監(jiān)管機構(gòu)乃至金融交易所或金融中介結(jié)構(gòu)的信息協(xié)助，完備的跨境金融稅收情報交換制度尤為重要?，F(xiàn)行稅收征收管理法既沒有明確金融監(jiān)管部門的涉稅信息強制報告義務，也沒有構(gòu)建相應的稅務機關(guān)與金融機構(gòu)之間的信息交流平臺。同時，稅收情報國際合作的廣度和深度不夠，尤其是應對金融賬戶涉稅信息自動交換面臨著國際法和國內(nèi)法的多重障礙，如缺乏金融機構(gòu)主動報告義務、納稅人程序性權(quán)利保障。

4.稅收征管機制與金融創(chuàng)新難以匹配。一是傳統(tǒng)上稅務機關(guān)偏于注重發(fā)票流和現(xiàn)金流的嚴格匹配，這與現(xiàn)有金融改革的方向和趨勢可能形成潛在沖突。在自貿(mào)區(qū)跨境交易資金靈活管理的情況下，資金如果匯總到集團運營中心下統(tǒng)一進行收付，這就要求稅務征管部門對傳統(tǒng)的監(jiān)管思路作出調(diào)整。二是隨著跨境投融資不斷便利化，央行、外匯管理局、商業(yè)銀行對跨境融資由事前審核逐漸轉(zhuǎn)為事中、事后控制。在此背景下，依托非貿(mào)出證進行非居民稅源管理的方式必然不可持續(xù)。三是對通過合格的境外機構(gòu)投資、人民幣合格境外投資等投資渠道的非居民沒有明確規(guī)定稅收管理主體，對銀行、中央、登記結(jié)算公司等金融機構(gòu)作為托管單位和結(jié)算單位也沒有明確規(guī)定其扣繳義務和信息報告制度。

三、上海自貿(mào)區(qū)金融稅制創(chuàng)新的對策建議

1.自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新稅收政策的正當性考量。自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的稅收政策以區(qū)內(nèi)金融市場的發(fā)展、創(chuàng)新的鼓勵與規(guī)范作為基本考量，對國家在自貿(mào)區(qū)內(nèi)所鼓勵、期待的金融創(chuàng)新行為和投資行為給予特殊稅收優(yōu)惠，而對國家所限制或不被期待的投資行為附加特別負擔，從而以財務經(jīng)濟上的動機，誘導自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融主體決定特定的作為或不作為。實質(zhì)上，這是對量能平等課稅原則的部分犧牲，因此必須要求自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的稅收政策制定尤需以稅收法定主義為理念。

2.金融稅法規(guī)則的體系化。金融稅法規(guī)則之所以滯后于自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新發(fā)展，在于其內(nèi)容的“碎片化”。“碎片化”不單是自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新領(lǐng)域的個案，而是我國金融市場普遍存在的問題。因此，要實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)金融市場平等有序的稅收法治秩序，就應當彌補金融市場課稅規(guī)則的立法空白，并將其與現(xiàn)行規(guī)則之間重新整合、梳理，實現(xiàn)課稅規(guī)則的體系化。

3.涉稅金融信息共享機制的健全。金融監(jiān)管部門因其監(jiān)管職權(quán)所在而對金融市場主體的活動具有較強信息優(yōu)勢，可彌補稅務機關(guān)在對金融交易，尤其是創(chuàng)新金融交易進行課稅時面臨金融技術(shù)和專業(yè)性所造成的缺失。因此，自貿(mào)區(qū)可建立稅務機關(guān)與金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機制，克服上述缺失造成的征管困難。

4.金融稅收征管機制的優(yōu)化與補足。金融征管機制缺陷在于課稅資料獲取的體制性障礙和技術(shù)手段未能充分運用。金融監(jiān)管部門因其監(jiān)管職權(quán)所在而對金融市場主體的活動具有較強信息優(yōu)勢，可彌補稅務機關(guān)在對金融交易，尤其是創(chuàng)新金融交易進行課稅時所面臨的金融技術(shù)和專業(yè)性的缺失。因此，自貿(mào)區(qū)可建立稅務機關(guān)與金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機制，克服上述缺失所造成的征管困難。

四、結(jié)語

自由貿(mào)易實驗區(qū)建設是中國經(jīng)濟發(fā)展、改革的新常態(tài)，深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新是其建設的重要內(nèi)容，在作為我國金融中心的上海區(qū)域尤為重要。金融創(chuàng)新理論與實踐表明，金融創(chuàng)新與稅法規(guī)制是作用與反作用的關(guān)系。從稅法功能角度視之，稅法對金融創(chuàng)新的規(guī)制有正反兩面：一是稅法通過減、免、退稅等稅收措施，給予金融創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的正向激勵。二是稅法通過普遍性的稅收遵從規(guī)范，對金融創(chuàng)新進行制約的反向約束。現(xiàn)行稅法規(guī)范對上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的規(guī)制存在稅收政策程序理性不足、規(guī)制滯后、涉稅信息共享不健全、征管機制不匹配等問題，亟需根據(jù)相應對策作出及時的調(diào)整完善。

（作者單位：華東政法大學經(jīng)濟法學院）