文紅

[摘 要] 目前，大部分行政單位已經(jīng)實(shí)施了內(nèi)控管理，并取得了初步成效，但內(nèi)控管理仍處在初級(jí)階段，內(nèi)控方法體系單一，內(nèi)控環(huán)境比較薄弱，具體業(yè)務(wù)管理方面仍有待提高。為提高單位內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，堅(jiān)持整體規(guī)劃、分步實(shí)施、效益驅(qū)動(dòng)、穩(wěn)步推進(jìn)的建設(shè)原則，通過(guò)營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境氛圍，完善各項(xiàng)管理辦法和財(cái)務(wù)制度，構(gòu)建適宜的內(nèi)控管理體系，完善內(nèi)、外監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制等措施，終將可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理的程序化和常態(tài)化。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位;內(nèi)控管理;必要性;現(xiàn)狀;建議

[中圖分類號(hào)] F810.6[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）07-0120-02

近年來(lái)，財(cái)政部相繼印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》等文件，對(duì)全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了總體要求、主要任務(wù)和保障措施，并明確要求行政事業(yè)單位在會(huì)計(jì)年度終了必須按規(guī)定編制內(nèi)控報(bào)告。在當(dāng)前形勢(shì)下，大部分行政事業(yè)單位已初步建立了內(nèi)控管理制度，然而內(nèi)控管理方面仍存在內(nèi)控環(huán)境薄弱、各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理辦法不夠完善以及內(nèi)控方法體系單一等問(wèn)題。因此，如何有效提高內(nèi)控管理水平，推動(dòng)單位內(nèi)控管理健康有序發(fā)展，成為當(dāng)前行政事業(yè)單位一項(xiàng)重要而又艱巨的任務(wù)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的必要性分析

（一）有效制約和監(jiān)督權(quán)力，防止權(quán)力濫用

全面推進(jìn)建設(shè)廉潔高效、人民滿意的服務(wù)性政府，搞好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是基礎(chǔ)保障。內(nèi)控管理不僅是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效保障機(jī)制。通過(guò)內(nèi)控管理可以對(duì)行政事業(yè)單位的權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督，并通過(guò)懲罰機(jī)制、防范機(jī)制達(dá)到權(quán)力的制約目的。

（二）提升內(nèi)部財(cái)務(wù)管理水平，提高財(cái)政資金使用效益

在全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施改革下，通過(guò)有效落實(shí)單位層面內(nèi)控、業(yè)務(wù)層面內(nèi)控和監(jiān)督評(píng)價(jià)管理，借助內(nèi)控信息化的管理方式將財(cái)政預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理和績(jī)效管理等密切結(jié)合在一起，從而提升行政事業(yè)單位的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理水平，提高財(cái)政資金的綜合使用效益。

（三）及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力

內(nèi)部控制建設(shè)需要隨著內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和政策的改變進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，在實(shí)踐探索過(guò)程中建立一個(gè)逐步完善的內(nèi)控管理體系。行政事業(yè)單位通過(guò)內(nèi)控管理可以清晰找到各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做到有的放矢，對(duì)薄弱環(huán)節(jié)制定應(yīng)對(duì)措施，從而有效規(guī)避單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

（四）有利于提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量

行政事業(yè)單位在日常內(nèi)控管理工作中，通過(guò)一系列的合理措施可以有效監(jiān)督各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，確保各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)。參與人員必須按照相關(guān)規(guī)范合理辦公，這就有助于提高行政事業(yè)單位辦事效率和管理質(zhì)量，增強(qiáng)行政事業(yè)單位的實(shí)力水平，提升公共服務(wù)質(zhì)量。

二、內(nèi)控管理現(xiàn)狀

（一）內(nèi)控管理初見(jiàn)成效，但內(nèi)控環(huán)境仍比較薄弱

當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控管理體系已初步建成，然而，內(nèi)控管理工作的開(kāi)展逐漸陷入瓶頸期，呈現(xiàn)出底子薄的特點(diǎn)。究其原因，主要是因?yàn)閮?nèi)控環(huán)境薄弱，大部分人對(duì)內(nèi)控管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。行政事業(yè)單位的職能大多是為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，因此全員更關(guān)注的是業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展，對(duì)內(nèi)控管理的內(nèi)涵和必要性缺乏深刻的理解，認(rèn)為內(nèi)部控制是一種操作程序，且大多與財(cái)務(wù)工作有關(guān)，因而在內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中主動(dòng)性不強(qiáng)。

（二）內(nèi)控制度已初步建成，但具體業(yè)務(wù)管理方面仍有待提高

在財(cái)稅體系全面深化改革的趨勢(shì)下，行政事業(yè)單位越來(lái)越重視自身的制度建設(shè)，并逐步建立起規(guī)范的管理制度和財(cái)務(wù)制度。但在預(yù)算績(jī)效管理、收入管理、資產(chǎn)管理和支出管理等具體業(yè)務(wù)管理方面仍存在一些問(wèn)題，比如在預(yù)算績(jī)效管理方面，傳統(tǒng)的投入型預(yù)算管理的思想仍占主導(dǎo)地位，大多對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理中的效益性和效率性重視程度不夠。在資產(chǎn)管理方面，部分行政事業(yè)單位資產(chǎn)領(lǐng)用未核算到部門、項(xiàng)目或個(gè)人，造成資產(chǎn)利用率不高。

（三）內(nèi)控方法體系單一，不適應(yīng)內(nèi)控管理長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位都選擇引入第三機(jī)構(gòu)建立一套通用的內(nèi)控體系，選擇這種方式有利于快速建立起內(nèi)控管理體系，但因其通用性不能很好地滿足各個(gè)單位的個(gè)別需求，不利于內(nèi)控管理工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。再加上第三機(jī)構(gòu)未參與各個(gè)單位的具體業(yè)務(wù)工作，因此在梳理業(yè)務(wù)流程中很難把握風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，進(jìn)而有可能造成內(nèi)控管理的失效。

三、提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的對(duì)策建議

（一）通過(guò)宣傳、培訓(xùn)營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境氛圍

行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理制度能不能得到有效執(zhí)行，取決于這項(xiàng)工作有沒(méi)有得到單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員的高度重視。首先，要確立一把手為內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子的帶頭作用，強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控管理工作的認(rèn)識(shí)，使單位內(nèi)部從上到下的全體人員都認(rèn)識(shí)到內(nèi)控管理工作的重要性。其次，通過(guò)組織專題培訓(xùn)、講座、宣傳欄等形式，對(duì)內(nèi)控管理方面的制度和規(guī)定等進(jìn)行深入學(xué)習(xí)，使全員掌握內(nèi)控制度的相關(guān)知識(shí)，加深他們對(duì)內(nèi)控管理工作的理解，從而營(yíng)造良好的環(huán)境氛圍。

（二）完善各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理辦法，增強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)

建立健全行政事業(yè)單位各項(xiàng)制度是實(shí)施內(nèi)控建設(shè)的根本保障。要建立一套完整的內(nèi)控體系就需要一套覆蓋全業(yè)務(wù)過(guò)程的管理辦法進(jìn)行支持，這就要求單位在預(yù)算績(jī)效管理、收入管理、資產(chǎn)管理、支出管理等方面做全面謀劃。首先，在預(yù)算績(jī)效管理方面，逐步建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算編制粗糙，預(yù)算資金分配固化的老舊模式。其次，在收入管理方面，建立收入業(yè)務(wù)歸口管理和崗位責(zé)任制;加強(qiáng)非稅收入管理，建立單位收入項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的核定機(jī)制;加強(qiáng)收入監(jiān)督管理，建立健全收費(fèi)公示和收入公開(kāi)機(jī)制;并補(bǔ)充票據(jù)管理、價(jià)格管理、日清月結(jié)等相關(guān)內(nèi)控規(guī)定，使收入管理內(nèi)容更加充實(shí)完整。第三，在資產(chǎn)管理方面，建議與預(yù)算管理、政府采購(gòu)等相關(guān)聯(lián)，覆蓋從購(gòu)入、使用、日常管理到處置的全生命周期管理;不相容崗位相互分離，加強(qiáng)對(duì)出納的管理，貨幣資金的流出設(shè)置錄入崗和審核崗;資產(chǎn)增減應(yīng)編制預(yù)算并履行審批手續(xù);資產(chǎn)領(lǐng)用核算到部門、項(xiàng)目或個(gè)人，提高資產(chǎn)使用效率;實(shí)施定期盤點(diǎn)，保證物資管理賬賬相符、賬實(shí)相符。第四，在支出管理方面，合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保支出申請(qǐng)和內(nèi)部審批;付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會(huì)計(jì)核算等不相容崗位相互分離;落實(shí)業(yè)務(wù)部門和歸口部門的事前審核責(zé)任，要求按照規(guī)定的審批權(quán)限進(jìn)行審批。

（三）找準(zhǔn)內(nèi)控建設(shè)的關(guān)鍵因素，構(gòu)建全方位內(nèi)控管理體系

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了長(zhǎng)遠(yuǎn)的控制目標(biāo)，要求控制對(duì)象從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面逐漸拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行。這就要求行政事業(yè)單位逐步完善內(nèi)控建設(shè)體系，把內(nèi)控管理工作作為一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作來(lái)開(kāi)展。要完善內(nèi)控體系，必須找準(zhǔn)內(nèi)控建設(shè)的關(guān)鍵因素，建立適合自身發(fā)展的內(nèi)控管理體系，然后依托信息化建設(shè)，不斷循環(huán)修正完善內(nèi)控管理，從而實(shí)現(xiàn)控制對(duì)象拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

1.確立“一把手工程”，精心組織，全員參與。確立在單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)下，全員參與，建立健全預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理、內(nèi)控評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查等內(nèi)部管理制度。

2.構(gòu)建完善的“設(shè)計(jì)、執(zhí)行、檢查”機(jī)制。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)針對(duì)本單位職能和管理需要，設(shè)計(jì)符合自身實(shí)際情況的內(nèi)控管理體系，督促相關(guān)人員認(rèn)真執(zhí)行，組織內(nèi)部控制的監(jiān)督與評(píng)價(jià)工作，并形成分析報(bào)告，指導(dǎo)和完善單位內(nèi)控制度。

3.以內(nèi)控制度為指導(dǎo)、以預(yù)算績(jī)效管理為主線，以資金管控為核心、以業(yè)務(wù)流程為驅(qū)動(dòng)、以風(fēng)險(xiǎn)管理為重點(diǎn)。內(nèi)控制度是行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的總指揮，制度先行內(nèi)控建設(shè)才不會(huì)偏離方向。以預(yù)算績(jī)效管理為主線，以資金管控為核心，在開(kāi)展收支業(yè)務(wù)、采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、基建業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)事項(xiàng)過(guò)程中尋找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)而建成一套完整的內(nèi)控管理體系。

4.依托信息化建設(shè)，科學(xué)組織實(shí)施內(nèi)部控制體系。根據(jù)《規(guī)范》要求，充分共享單位內(nèi)部信息，各部門通力合作，建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并科學(xué)組織實(shí)施。具體工作（下圖）包括梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，合理配置權(quán)責(zé)，細(xì)化權(quán)力運(yùn)行流程，明確關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇應(yīng)對(duì)措施，以信息化建設(shè)為依托，督促相關(guān)人員認(rèn)真執(zhí)行，并組織內(nèi)部控制的監(jiān)督與評(píng)價(jià)工作，并形成分析報(bào)告，指導(dǎo)和完善單位內(nèi)控制度。

（四）堅(jiān)持共同治理，內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合

建立內(nèi)控報(bào)告制度，促進(jìn)內(nèi)控信息公開(kāi);加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作，加大考評(píng)問(wèn)責(zé)力度。充分發(fā)揮內(nèi)部控制與其他內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的相互促進(jìn)作用，形成監(jiān)管合力，優(yōu)化監(jiān)督效果;充分發(fā)揮政府、單位、社會(huì)和市場(chǎng)的各自作用，各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、督促指導(dǎo)，主動(dòng)爭(zhēng)取審計(jì)、監(jiān)察等部門的支持，共同治理和完善內(nèi)控管理。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理工作涉及面廣、政策要求高、專業(yè)性強(qiáng)，是一項(xiàng)復(fù)雜的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程。通過(guò)營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境氛圍，完善各項(xiàng)管理辦法和財(cái)務(wù)制度，構(gòu)建適宜的內(nèi)控管理體系，完善內(nèi)、外監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制等措施，堅(jiān)持整體規(guī)劃、分步實(shí)施、效益驅(qū)動(dòng)、穩(wěn)步推進(jìn)的建設(shè)原則，終將可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理的程序化和常態(tài)化，改變單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分塊管理的局面，使政府部門釋放拳腳集中精力處理重大問(wèn)題，進(jìn)一步提高管理效能，更好地服務(wù)于人民。

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]