燕奕杰

摘 要：在精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略大背景下，小額信貸作為金融扶貧的主要方式，其降低了貧困人口貸款的門(mén)檻，為他們改善生產(chǎn)提供了資金，成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的重要力量，在解決農(nóng)村人口借款難的問(wèn)題上起到了重要作用。但也存在一些問(wèn)題，影響小額信貸的可持續(xù)發(fā)展，如政府主導(dǎo)下的貸款發(fā)放不平衡，扶貧小額信貸資金不足，優(yōu)秀放款對(duì)象選擇難等。本文針對(duì)以上問(wèn)題深入思考，從政策優(yōu)化、擴(kuò)大資金來(lái)源、提升貧困人口創(chuàng)業(yè)能力等方面提出了建議。

關(guān)鍵詞：金融扶貧;小額信貸;可持續(xù)扶貧

為完成2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，自黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表了一系列對(duì)于扶貧工作的重要指示。在2013年湘西考察中，習(xí)總書(shū)記指出“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”，精準(zhǔn)扶貧的概念首次提出。在2017年7月14日召開(kāi)的全國(guó)金融工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)要建設(shè)普惠金融體系，加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”和偏遠(yuǎn)地區(qū)的金融服務(wù)，推進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧，為全面建成小康社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。新時(shí)期的扶貧工作對(duì)扶貧小額信貸提出了新的要求，小額信貸作為精準(zhǔn)扶貧的重要形式，以其金融的特性改變了以往貧困人口“等、靠、要”的扶貧方式，不但為脫貧攻堅(jiān)貢獻(xiàn)了力量，還因其助力貧困戶發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，防止脫貧后返貧的現(xiàn)象發(fā)生。

1 扶貧小額信貸在國(guó)內(nèi)的發(fā)展

1.1 小額信貸簡(jiǎn)介

小額信貸起源于20世紀(jì)70年代的孟加拉鄉(xiāng)村銀行（Grameen Bank）。為幫助當(dāng)?shù)責(zé)o土地或無(wú)財(cái)產(chǎn)的極端貧困農(nóng)戶生產(chǎn)，孟加拉鄉(xiāng)村銀行以無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保的形式放貸給他們。以小組聯(lián)保代替抵押，放出小額貸款并按約定周期還款，這就是最早小額信貸的運(yùn)行模式。1995年，世界銀行扶貧協(xié)商小組（CGAP）拓展了小額信貸的定義與功能，將其定義為“為低收入家庭提供金融服務(wù)，包括貸款、儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)和匯款服務(wù)”。此后諸多國(guó)家根據(jù)本國(guó)國(guó)情發(fā)展了小額信貸。

1.2 小額信貸在我國(guó)的發(fā)展

從上世紀(jì)90年代我國(guó)初試小額信貸到現(xiàn)在精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略下的扶貧小額信貸，小額信貸在我國(guó)的發(fā)展可分為三個(gè)階段：

第一個(gè)階段是20世紀(jì)90年代到2012年的“小額信貸誕生與推廣”階段。我國(guó)在20世紀(jì)90年代開(kāi)始推行小額信貸項(xiàng)目，1998年10月召開(kāi)的中共十五屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》），《決定》指出“推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”，小額信貸作為入戶的扶貧資金開(kāi)始被推廣。最初，小額信貸項(xiàng)目以貧困村級(jí)互助資金形式由中國(guó)人民銀行統(tǒng)籌實(shí)施，一般授信額度為3000元，貧困戶申請(qǐng)額度設(shè)置為500元至800元（熊德平，2005）。這種形式的小額信貸在一定程度上推動(dòng)了貧困地區(qū)的脫貧致富，但因其授信額度小、獲貸率低的局限，并沒(méi)有完全滿足廣大貧困居民貸款的需求。

第二個(gè)階段是2013年到2017年的“扶貧小額信貸誕生”階段。2013年，習(xí)近平總書(shū)記提出“精準(zhǔn)扶貧”后，我國(guó)扶貧工作提升到精準(zhǔn)扶貧的高度。為了適應(yīng)新形勢(shì)下的扶貧工作、把“大水漫灌”式的扶貧改變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌”式扶貧，2014年，中國(guó)人民銀行、國(guó)家財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)五個(gè)部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），力圖擴(kuò)大小額貸款的受益面，增強(qiáng)小額貸款對(duì)貧困戶的增益效果。小額信貸與國(guó)家扶貧政策結(jié)合，正式進(jìn)入“扶貧小額信貸”時(shí)期。《意見(jiàn)》出臺(tái)后，由于貸款選取對(duì)象存在偏差、貸款用途不夠明確等問(wèn)題，扶貧小額信貸并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。

第三個(gè)階段是2017年至今的“扶貧小額信貸的發(fā)展”階段。為了糾正在上一階段實(shí)際實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的“偏差”問(wèn)題，更好地發(fā)揮扶貧小額信貸在脫貧攻堅(jiān)工作中的作用。2017年五部門(mén)又聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》（下文簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》明確指出扶貧小額信貸是針對(duì)建檔立卡的貧困戶推出的金融精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)品。為了實(shí)現(xiàn)小額信貸資金的精準(zhǔn)使用，《通知》還明確規(guī)定了小額信貸的用途：用于發(fā)展貧困戶的生產(chǎn)或用于能有效帶動(dòng)貧困戶脫貧的特色脫貧產(chǎn)業(yè)上，不得用于農(nóng)村自建房、理財(cái)投資、生活用品等非生產(chǎn)性活動(dòng)，更不得用于政府融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

經(jīng)過(guò)三十年的發(fā)展，新時(shí)期的扶貧小額信貸已具備了貸款手續(xù)便捷、貸款期限寬松、還款方式靈活、“專款專用”的特征，幫助貧困地區(qū)發(fā)展特色扶貧產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了貧困地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定的“脫帽”。然而因其具有國(guó)家政策的支持和引導(dǎo)特點(diǎn)，也存在政府主導(dǎo)放貸過(guò)程、放貸額度小等問(wèn)題，限制了扶貧小額信貸的健康發(fā)展。

2 可持續(xù)的扶貧需求與現(xiàn)階段扶貧小額信貸存在的問(wèn)題

2.1 當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形式下對(duì)可持續(xù)性金融扶貧的需求

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)扶貧事業(yè)取得了歷史性的成就，貧困人口從2012年底的9899萬(wàn)人銳減到2019年底的551萬(wàn)人（2010年標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)來(lái)源于wind），貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至2019年的0.6%（2010年標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)來(lái)源于wind）。為實(shí)現(xiàn)到2050年前后貧困對(duì)象可持續(xù)脫貧，消除相對(duì)貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，現(xiàn)階段防止脫貧人口返貧就成了同消除貧困一樣重要的工作。

首先，金融扶貧要提供足夠“長(zhǎng)”的金融服務(wù)。我國(guó)2020年實(shí)現(xiàn)全面小康的目標(biāo)消除了絕對(duì)貧困，然而相對(duì)貧困是長(zhǎng)期的，相對(duì)貧困人口會(huì)在未來(lái)一定時(shí)間內(nèi)繼續(xù)存在。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)并最終實(shí)現(xiàn)共同富裕，這就要求金融扶貧能長(zhǎng)期、持續(xù)地提供金融服務(wù)。

其次，金融扶貧要提供足夠“好”的金融服務(wù)。目前我國(guó)脫貧工作取得了可賀的成績(jī)，農(nóng)村貧困人口和農(nóng)村貧困發(fā)生率銳減，絕大部分貧困人口完成脫貧目標(biāo)。然而脫貧后再返貧也是一個(gè)不可忽視的問(wèn)題。在實(shí)現(xiàn)全部脫貧前助力精準(zhǔn)扶貧工作，在脫貧后有效防止返貧，金融扶貧要解決好短期和長(zhǎng)期問(wèn)題、持續(xù)提供高質(zhì)量金融服務(wù)，這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)金融扶貧提出的要求。

扶貧小額信貸作為金融扶貧的有力工具，其健康發(fā)展是金融扶貧持續(xù)“發(fā)力”的基礎(chǔ)。從當(dāng)前情況來(lái)看，部分貧困人口 “等、靠、要”的被扶思想嚴(yán)重，缺乏積極主動(dòng)性;部分貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，且多以第一產(chǎn)業(yè)為主，受小農(nóng)思想影響貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；潭鹊?。這部分貧困人口具有明顯的“脫貧脆弱性”，是脫貧后最容易返貧的人口。針對(duì)這部分貧困人口的問(wèn)題，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，提高貧困人口的綜合素質(zhì)、就業(yè)能力，為貧困人口提供可持續(xù)的收入來(lái)源，是從根源上防止脫貧人口返貧最有效的途徑。而扶貧小額信貸是與貧困人口最貼近的金融扶貧工具，要發(fā)揮金融扶貧的持續(xù)性，就要發(fā)揮好扶貧小額信貸的作用，培育良好的金融扶貧體制。

2.2 現(xiàn)階段我國(guó)扶貧小額信貸存在的問(wèn)題

扶貧小額信貸以其較低的申辦門(mén)檻、便捷的申辦手續(xù)、寬松的貸款期限和靈活的還款方式為貧困人口提供了發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的資金。從扶貧工作結(jié)果來(lái)看，截至2019年4月，5622億元扶貧小額信貸的放款量和46%的獲貸率都說(shuō)明這項(xiàng)政策實(shí)實(shí)在在地為脫貧攻堅(jiān)任務(wù)貢獻(xiàn)了力量。但現(xiàn)階段我國(guó)扶貧小額信貸存在的不足不容忽視。

首先，政府主導(dǎo)模式導(dǎo)致放貸呈現(xiàn)地域和時(shí)間上不均衡。這是因?yàn)樵趯?shí)際操作中，農(nóng)村商業(yè)銀行由于其地方性金融機(jī)構(gòu)的屬性，受地方政府干預(yù)大。在扶貧小額信貸的放款過(guò)程中，政府在信用評(píng)級(jí)、項(xiàng)目評(píng)估、貸款人審核都處于主導(dǎo)位置，地方金融機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)接到指令后放款，他們的積極性沒(méi)有發(fā)揮。因此，在一些扶貧不被重視的地區(qū)，扶貧小額信貸的發(fā)放與那些重視扶貧工作的地區(qū)的發(fā)放量存在巨大的差距。在政府主導(dǎo)的放貸模式下，這種差距體現(xiàn)在地域上。此外，每年地方扶貧政策略有變化，政策變化作用在扶貧信貸發(fā)放上。對(duì)貧困戶放貸規(guī)模發(fā)生變化，會(huì)在一定程度上影響扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和運(yùn)營(yíng)，進(jìn)而影響了脫貧攻堅(jiān)工作的開(kāi)展。在政府主導(dǎo)的放貸模式下，這種差異體現(xiàn)在時(shí)間上。

其次，扶貧小額信貸資金不足。這種不足體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是發(fā)放給貧困戶的貸款額度不足;二是資金來(lái)源不足。《通知》明確指出，扶貧小額信貸為政府財(cái)政貼息的、三年以內(nèi)免擔(dān)保免抵押的、五萬(wàn)元以下的貸款。了解到貸款主要被用于種植、養(yǎng)殖業(yè)的投資，調(diào)查顯示近年在農(nóng)村投資魚(yú)塘每畝大約需要資金3萬(wàn)元、一個(gè)能容納50頭豬的豬場(chǎng)則需要大約10萬(wàn)元的投入。貸款額度的不足在一定程度上限制了貧困人口發(fā)展生產(chǎn)的需求。另一方面，扶貧小額信貸的資金主要源于政府補(bǔ)貼和國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)的無(wú)償資助。隨著脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入“決戰(zhàn)階段”，貧困地區(qū)對(duì)于資金需求也逐漸增大。表1用近年來(lái)全國(guó)財(cái)政對(duì)扶貧貸款的貼息規(guī)模反映扶貧小額信貸的放款規(guī)模。數(shù)據(jù)顯示，隨著扶貧工作的深入，財(cái)政對(duì)扶貧貸款貼息額度從2012年的12.28億元增長(zhǎng)到2018年的131.63億元，背后反映了扶貧貸款發(fā)放規(guī)模在逐年擴(kuò)大（見(jiàn)表1）。為滿足貧困戶的貸款需求，充分發(fā)揮扶貧小額信貸助力貧困戶脫貧致富的功能，增大扶貧信貸的資金規(guī)模就成了迫切需要。

第三，放款對(duì)象選擇難。扶貧小額貸款發(fā)放的優(yōu)質(zhì)對(duì)象是那些具有創(chuàng)業(yè)潛力、經(jīng)營(yíng)技能、還款能力的貧困人口，放貸給具備這些能力的貧困人口能助其從根源上脫貧致富，達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)。然而，在我國(guó)城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展的背景下，具備這些能力的優(yōu)質(zhì)放款對(duì)象大多不在農(nóng)村，選擇理想的貸款對(duì)象就成了一項(xiàng)困難的工作。此外，選擇具有競(jìng)爭(zhēng)力的特色產(chǎn)業(yè)難度也很大。依山傍水可以發(fā)展特色農(nóng)村旅游業(yè)的貧困村是少數(shù)，從扶貧小額信貸發(fā)放的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，絕大多數(shù)“小額信貸+產(chǎn)業(yè)+貧困戶”聯(lián)結(jié)機(jī)制落實(shí)到“產(chǎn)業(yè)”上，都是種大棚、栽果樹(shù)、養(yǎng)牛羊。同質(zhì)化嚴(yán)重的種植、養(yǎng)殖業(yè)在產(chǎn)品銷(xiāo)售上也會(huì)面臨較大的問(wèn)題。雖然依靠政府、駐村扶貧干部的幫助，能解決一時(shí)的問(wèn)題，但貧困戶缺乏的市場(chǎng)開(kāi)拓能力并不能從根源上得到解決。

第四，激發(fā)貧困人口自主脫貧積極性難。按目前我國(guó)情況來(lái)看，貧困地區(qū)人口的金融素養(yǎng)普遍偏低。對(duì)于扶貧資源，貧困人口也多存在“等、靠、要”的舊思想。扶貧小額信貸由政府主導(dǎo)推進(jìn)，這就容易給申請(qǐng)了貸款的貧困人口造成“不需要償還”的錯(cuò)覺(jué)。此外，貧困戶容易產(chǎn)生對(duì)政府的依賴，缺乏自主脫貧的積極性。今年我國(guó)扶貧工作的目標(biāo)是全面建成小康社會(huì)，消除絕對(duì)貧困。此后一旦國(guó)家扶貧政策發(fā)生改變，缺乏自主性的脫貧人口可能還會(huì)返貧。這是精準(zhǔn)扶貧工作的難點(diǎn)所在，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須關(guān)注的問(wèn)題。

3 針對(duì)扶貧小額信貸政策的思考與建議

以脫貧攻堅(jiān)概念的提出為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，目前我國(guó)的扶貧工作已進(jìn)入“后扶貧時(shí)代”。本階段扶貧工作圍繞精準(zhǔn)扶貧開(kāi)展，是為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略夯實(shí)基礎(chǔ)。針對(duì)上文內(nèi)容的總結(jié)與思考，筆者認(rèn)為在下一階段的扶貧工作中，政府應(yīng)該逐步減少對(duì)扶貧小額信貸的主導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的主觀放貸積極性。在金融扶貧政策上進(jìn)一步優(yōu)化，促進(jìn)我國(guó)小額信貸體系的健康發(fā)展。為此，筆者提出以下建議：

首先，逐步改變政府主導(dǎo)扶貧小額信貸的模式。政府“大包大攬”的模式，不利于激發(fā)金融機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性。地方政府對(duì)于扶貧工作的認(rèn)識(shí)不同，造成了地域上的扶貧小額信貸資金發(fā)放差異。把主導(dǎo)權(quán)交給金融機(jī)構(gòu)，政府要做的是搭建金融機(jī)構(gòu)與貧困人口信息交流的橋梁，并通過(guò)激勵(lì)政策鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)給貧困人口發(fā)放貸款。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)有了提供扶貧小額信貸的動(dòng)力后，扶貧資金就會(huì)主動(dòng)“流進(jìn)”需要貸款的貧困戶的“池子”，才能真正做到“因需放貸”。

其次，完善農(nóng)村地區(qū)的信用評(píng)價(jià)體系，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)資金來(lái)源。逐步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村人口的金融素養(yǎng)培育、建立健全農(nóng)村地區(qū)信用評(píng)價(jià)體系，這是發(fā)展普惠金融的必經(jīng)之路，也是促進(jìn)扶貧小額信貸健康持續(xù)發(fā)展的必要條件。通過(guò)對(duì)貧困人口的信用及還款能力評(píng)估，合理增加貸款額度。對(duì)信用評(píng)級(jí)較高、還款能力較強(qiáng)的農(nóng)戶增加貸款，一方面為農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)提供了資金，另一方面也大大降低了金融機(jī)構(gòu)的放貸風(fēng)險(xiǎn)。允許開(kāi)展扶貧小額信貸的金融機(jī)構(gòu)通過(guò)進(jìn)行同業(yè)拆借、吸收社會(huì)存款等方式拓寬資金來(lái)源渠道，滿足發(fā)放扶貧小額信貸的資金需求。

第三，提升貧困地區(qū)人口的創(chuàng)業(yè)能力。完善貧困地區(qū)通信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)積極為貧困人口搭建獲取信息的橋梁。積極開(kāi)展創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，幫助貧困人口掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售技術(shù)，充分利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)宣傳特色產(chǎn)品，打開(kāi)市場(chǎng)銷(xiāo)路，最終助力貧困戶脫貧致富。只有從根源上提升貧困人口的勞動(dòng)能力，才能充分發(fā)揮扶貧小額信貸資金的作用，才能有效防止脫貧人口返貧，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)金融扶貧。

第四，完善扶貧小額信貸政策。在政府全額貼息、政策性擔(dān)保等措施下，我國(guó)扶貧小額信貸發(fā)展迅速，在扶貧工作中發(fā)揮了重要作用。但隨之而來(lái)的，政府主導(dǎo)貸款發(fā)放、金融機(jī)構(gòu)積極性不高等問(wèn)題也不容忽視。為在下一階段的扶貧工作中，充分發(fā)揮小額信貸的作用，需要進(jìn)一步優(yōu)化政策。隨著扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以適當(dāng)由貸款人承擔(dān)一部分利息，以減輕政府的財(cái)政壓力，同時(shí)釋放金融機(jī)構(gòu)的放貸主動(dòng)性。此外，發(fā)展除農(nóng)村商業(yè)銀行外多種金融機(jī)構(gòu)參與到金融扶貧的工作中來(lái)，進(jìn)一步增大受益人群。

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