白澄宇

摘要：由于制度和技術等因素造成“三農(nóng)”領域的金融服務是我國金融體系最薄弱的環(huán)節(jié)，解決農(nóng)民貸款難的問題，應以建設普惠金融體系為目標，借鑒國際成功的農(nóng)村金融發(fā)展的經(jīng)驗，在宏觀政策與監(jiān)管、中觀基礎設施建設和微觀金融業(yè)務與服務創(chuàng)新等方面協(xié)同發(fā)展。

關鍵詞：農(nóng)村金融；小額信貸；普惠金融體系

2016年中央一號文件《關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》 中明確提出“推動金融資源更多向農(nóng)村傾斜。加快構建多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務體系，發(fā)展農(nóng)村普惠金融，降低融資成本，全面激活農(nóng)村金融服務鏈條?！苯ㄔO普惠金融體系是聯(lián)合國在2005年國際小額信貸年期間正式提出的政策主張和發(fā)展愿景。

在許多發(fā)展中國家，貧困人口和小型、微型企業(yè)都面臨嚴重的融資困難，存在嚴重的金融排斥現(xiàn)象。他們?nèi)绻塬@得金融服務，就能全面參與到社會經(jīng)濟生活中去，為自己和他人創(chuàng)造就業(yè)機會，充分發(fā)揮自身潛力。能夠為還沒有得到正規(guī)金融服務的每個人和企業(yè)提供金融服務的體系被稱之為“普惠金融體系”，其中包括貸款服務、保險服務、儲蓄和支付等各項金融服務。普惠金融的愿景源于一個目標：在健全的政策、法律和監(jiān)管框架下，每一個發(fā)展中國家都應有一整套金融機構體系，共同為所有階層的人口提供合適的產(chǎn)品和服務①。發(fā)展普惠金融體系已經(jīng)成為世界各國金融發(fā)展的目標。

一、建立普惠金融體系才能有效解決我國“三農(nóng)”領域金融發(fā)展的問題

（一）我國仍然是發(fā)展中國家，同樣存在金融資源分配的不公平和金融服務的排斥現(xiàn)象，而農(nóng)村地區(qū)的小微企業(yè)和農(nóng)民，特別是貧困農(nóng)戶是最難獲得正規(guī)金融服務的群體。

有關農(nóng)村信貸領域的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村信貸需求十分旺盛，但2013年農(nóng)村家庭的正規(guī)信貸可得性約為27.6%。在未能獲得銀行信貸服務的72.4%的家庭中，有62.7%有信貸需求但沒有到銀行申請，有9.8%的家庭向銀行提出申請貸款但是被銀行拒絕②。有關我國普惠金融指標研究的統(tǒng)計也得出相似的結果，2013年全國各省農(nóng)戶貸款獲得率平均為26%③，低于全國平均水平，“三農(nóng)”領域的金融排斥現(xiàn)象最嚴重。

（二）農(nóng)村信貸領域存在的金融排斥現(xiàn)象的基本特征是雙二元金融市場結構。

1.第一個二元結構是指正規(guī)金融體系與非正規(guī)金融（民間金融）體系的并存。正規(guī)金融體系主要是為中等以上企業(yè)及中產(chǎn)以上居民服務，很少為小微企業(yè)和農(nóng)戶等弱勢群體提供信貸服務。據(jù)2014年《中國農(nóng)村家庭金融發(fā)展報告》統(tǒng)計④，2013年當年農(nóng)戶參與正規(guī)金融貸款市場的比例只有14.1%，而農(nóng)村有民間借款的家庭則有43.8%。民間借貸成為農(nóng)戶融資的主要來源。在正規(guī)與非正規(guī)金融體系之間存在的利率雙軌制催化了兩個體系之間龐大的影子銀行系統(tǒng)，但因影子銀行難以被監(jiān)管，存在巨大的系統(tǒng)性風險，使得依托于影子銀行的民間金融體系十分脆弱和不穩(wěn)定，難以為農(nóng)戶提供有效而可持續(xù)的金融服務。同時，由于民間金融難以充分獲得法律保護，壞賬風險較高，最終將風險成本轉嫁到借款農(nóng)戶身上，造成民間融資貴的現(xiàn)象。

2.第二個二元金融結構是城市與農(nóng)村之間存在巨大的金融服務鴻溝。眾所周知，農(nóng)村地區(qū)金融機構網(wǎng)點、從業(yè)人員數(shù)量遠低于城市地區(qū)；農(nóng)村地區(qū)金融機構存款轉化為貸款的比例也遠低于城市，農(nóng)村地區(qū)金融機構成為抽水機。這兩個二元結構疊加的結果造成農(nóng)戶成為金融體系中最弱勢的群體，農(nóng)戶中金融排斥現(xiàn)象最嚴重。

（三）建設普惠金融體系已成為我國金融改革與發(fā)展的目標和戰(zhàn)略。

國務院已經(jīng)頒布了《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》，該規(guī)劃的指導思想很明確，就是要“不斷提高金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度，使最廣大人民群眾公平分享金融改革發(fā)展的成果。”公平分享成果是普惠金融發(fā)展的核心目標與宗旨。因此，“機會平等、惠及民生”應該是規(guī)劃提出的各項原則的核心與首要原則，其他原則都是必要的輔助條件。該原則要求“以增進民生福祉為目的，讓所有階層和群體能夠以平等的機會、合理的價格享受到符合自身需求特點的金融服務?！币?guī)劃的指導思想和原則與全球普惠金融體系建設的發(fā)展目標及原則保持了一致性。規(guī)劃的總體目標中特別提出要讓農(nóng)民及時獲取價格合理、便捷安全的金融服務。因此，可以將建設農(nóng)村普惠金融體系作為農(nóng)村金融改革與發(fā)展的戰(zhàn)略目標和政策主線。而解決農(nóng)戶貸款難問題，提高農(nóng)戶貸款覆蓋率，是農(nóng)村普惠金融體系建設的目標之一。

金融排斥現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是多方面的，既有宏觀制度層面的原因，也有中觀基礎設施領域的不足，還有金融服務模式和技術等微觀層面的障礙。普惠金融體系是一個金融生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)展普惠金融、解決農(nóng)戶貸款難問題，應在宏觀政策與監(jiān)管、中觀基礎設施建設和微觀金融服務各層面協(xié)同發(fā)展。

二、在普惠金融體系的宏觀層面，應該根據(jù)建設普惠金融體系的需要，加快金融改革步伐，盡快出臺適應普惠金融發(fā)展的政策、法規(guī)和監(jiān)管制度

（一）應著力加強金融供給側改革，在試點基礎上逐步加快發(fā)放農(nóng)村地區(qū)特別是縣域民營金融機構牌照，包括民營村鎮(zhèn)銀行和資金互助組織等新型農(nóng)村金融機構，建立多層次的金融機構體系。

1.應允許民間資本發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行。

銀監(jiān)會發(fā)布《小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)〔2009〕48號）明確了小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的準入條件、改制工作的程序和要求、監(jiān)督管理要求等，它的出臺，對小額貸款公司規(guī)范經(jīng)營、持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展具有積極的引導和推動作用。此舉的好處很多。

一是可以形成多層次廣覆蓋的金融機構體系，讓小型金融機構填補大機構的服務空白市場，滿足不同層次金融市場的需要。二是可以將作為農(nóng)戶主要融資來源的民間金融機構轉化為正規(guī)金融機構，提高正規(guī)金融機構信貸市場對農(nóng)戶的覆蓋率和金融普惠化程度。三是讓民間金融合法化，可以降低其制度風險和成本，進而降低農(nóng)戶融資成本。四是增加金融機構數(shù)量可以增加市場競爭，促進創(chuàng)新，不斷改善服務質量，降低服務成本。五是縣域小型金融機構比大型金融機構更容易貼近農(nóng)戶，決策更靈活，滲透性更強，更適宜為農(nóng)戶提供方便快捷的服務。六是小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行，不僅可以獲得更廉價的資金來源，更重要的是可以通過銀行賬戶掌握客戶信息，用以對客戶進行風險評估和風險管理。另外，便捷的儲蓄、支付、匯款等也是農(nóng)戶的需要，綜合服務可以增加客戶粘性。七是對民營銀行的投資可以消化吸收在結構調整中產(chǎn)生的閑置資金，且鎖定在一定的區(qū)域，避免那些資金在社會上盲目流動引發(fā)風險。

從政策的執(zhí)行情況看，效果并不理想，鮮有小額貸款公司通過改制設立村鎮(zhèn)銀行，建議應允許民間資本直接發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行。

2.應促進和規(guī)范農(nóng)村資金互助業(yè)務的發(fā)展。

農(nóng)村資金互助社也是一類新型農(nóng)村金融機構。銀監(jiān)會于2007年1月頒布了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，允許農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股成為社員提供存款、貸款、結算等業(yè)務的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構。但到目前為止，全國只有49家資金互助社獲得銀監(jiān)會頒發(fā)的牌照。與此同時，農(nóng)業(yè)部、國務院扶貧辦和全國供銷總社等系統(tǒng)也在各地開展農(nóng)村資金互助業(yè)務試點，還有很多地方涌現(xiàn)了民間自發(fā)的資金互助組織，這些資金互助組織已經(jīng)超過萬家，但因缺少法律和監(jiān)管制度加以規(guī)范，出現(xiàn)了極大的混亂局面。一些人打著資金互助的旗號非法集資甚至詐騙；一些資金互助組織因沒有嚴格的管理制度和信貸管理能力，出現(xiàn)較大風險，給參與農(nóng)戶造成損失。這些現(xiàn)象都擾亂了真正的合作制的資金互助業(yè)務的健康發(fā)展，急需立法和監(jiān)管制度加以規(guī)范。

（二）借鑒國際經(jīng)驗，對金融監(jiān)管制度進行相應的調整，建立多層次的金融監(jiān)管體系。

為建立多層次的金融機構體系，需要建立雙層監(jiān)管體系，即由中央監(jiān)管機構管理全國性大型金融機構，由地方政府審批和監(jiān)管本地小型金融機構。針對不同類型的金融機構和金融產(chǎn)品采用一致但有差別的監(jiān)管辦法。國際上有很多值得借鑒的經(jīng)驗。

巴塞爾協(xié)議已經(jīng)對銀行從事小額信貸業(yè)務的風險管理做出適應性調整；歐盟也對小額信用貸款機構出臺了特別的監(jiān)管辦法，在貸款額、利率等方面給與特殊安排。拉美和亞洲一些發(fā)展中國家為促進小額信貸發(fā)展，制定了梯級式的機構升級制度，允許非營利小額信貸機構和小額信貸公司在有限的范圍內(nèi)吸收存款，并在符合條件時給予全銀行牌照。例如，ACLEDA是柬埔寨目前最大的商業(yè)銀行， 其前身是聯(lián)合國于上世紀90年代援助的扶貧小額信貸項目，后注冊為貸款公司，最終獲得為全銀行牌照，現(xiàn)在依舊以小額信貸為主要業(yè)務，廣泛覆蓋了柬埔寨城鄉(xiāng)居民。

（三）國家應該建立農(nóng)村金融特別是小額信貸的專項基金，也可要求政策性銀行建立專項基金，為農(nóng)村小額信貸組織提供技術支持和批發(fā)資金。

農(nóng)村金融畢竟有較高的風險和成本，如果單靠市場的力量很難有效激勵商業(yè)機構參與農(nóng)村金融的發(fā)展，而目前從事農(nóng)村金融服務的小額貸款公司、非營利小額信貸組織等缺少資金來源。政策性批發(fā)資金可以解決其資金來源問題，降低其融資成本，讓草根金融機構能更有效地服務當?shù)剞r(nóng)民。

三、普惠金融體系在中觀基礎設施領域也大有可為，包括普惠式征信系統(tǒng)、便捷的開戶和支付清算系統(tǒng)以及動產(chǎn)抵押登記系統(tǒng)等

（一）征信系統(tǒng)是金融服務最基本的基礎設施之一，是金融機構獲取客戶信息并進行風險評估和管理的基本工具。

目前我國金融機構主要依靠的是央行的金融征信系統(tǒng)，參與數(shù)據(jù)交換的主要是銀行等正規(guī)金融機構。由于很多農(nóng)戶從未參與過正規(guī)金融市場的交易，因此也被排斥在金融征信系統(tǒng)之外，銀行無法獲得其信用數(shù)據(jù)，因而成為銀行眼中沒有信用的人群。其實，他們是有信用的，只是其信用多存在于民間借貸關系中，沒有被征信系統(tǒng)接納，其信用無法為他們創(chuàng)造與正規(guī)金融機構合作的機會。有多種途徑可以解決這個問題。

1.應該建立統(tǒng)一的普惠式社會信用體系，將農(nóng)戶的非金融交易的行為信息納入其中，讓銀行以非金融征信數(shù)據(jù)輔助開展信用評估和風險管理。

2.金融征信系統(tǒng)應該逐漸將小額貸款公司、P2P網(wǎng)貸平臺等非金融牌照機構的客戶數(shù)據(jù)納入其中。

3.在民間金融機構陽光化、規(guī)范化過程中，將其客戶征信信息帶入金融征信系統(tǒng)。

4.鼓勵民營征信機構發(fā)展，作為央行金融征信體系的補充。

（二）移動通訊和互聯(lián)網(wǎng)為將金融服務延伸到最后一公里提供了條件。

農(nóng)村交通不便、金融機構在農(nóng)村網(wǎng)點少、缺乏金融知識等客觀因素是造成農(nóng)戶在銀行開戶率低的原因。為此要提高農(nóng)村移動通訊覆蓋率，開發(fā)EPOS機等遠程交易系統(tǒng)，通過生物識別等技術實現(xiàn)遠程開戶。與此相關，在國際上已經(jīng)發(fā)展了成熟的手機銀行系統(tǒng)，通過銀行與移動運營商的合作，或由移動運用商直接獲得銀行牌照，讓客戶無需銀行賬戶，利用手機賬號就可直接辦理銀行業(yè)務。特別是在交通設施落后但手機覆蓋率高的發(fā)展中國家，手機銀行業(yè)務解決了偏遠地區(qū)農(nóng)民的金融服務覆蓋問題。我國也有交通極其不便的偏遠山區(qū)，應該盡快制定手機銀行監(jiān)管制度，發(fā)放手機銀行牌照，用移動通訊設施將金融服務覆蓋偏遠地區(qū)農(nóng)戶。

（三）完善和推廣動產(chǎn)抵押登記系統(tǒng)。

抵押貸款是銀行慣用的風險管理模式，抵押品登記系統(tǒng)是銀行開展抵押貸款的必要基礎設施。目前，我國已經(jīng)有較完善的不動產(chǎn)抵押登記系統(tǒng)，可有效幫助有房產(chǎn)等不動產(chǎn)的居民獲得銀行貸款。農(nóng)戶往往缺少銀行認可的不動產(chǎn)，但會有農(nóng)用車、農(nóng)業(yè)設施等動產(chǎn)。很多農(nóng)村金融機構試圖利用動產(chǎn)抵押為農(nóng)戶提供服務。人民銀行已經(jīng)建立了動產(chǎn)抵押系統(tǒng)，應加以完善并普及到農(nóng)村地區(qū)。

四、宏觀與中觀層面的發(fā)展與改善，最終需要通過金融機構在微觀層面的創(chuàng)新發(fā)展，將普惠金融的可能性變?yōu)楝F(xiàn)實

（一）信息不對稱是農(nóng)村金融發(fā)展的主要障礙，各種農(nóng)村金融創(chuàng)新都是圍繞如何克服信息不對稱并降低信息獲取成本而開展的。

金融機構開展業(yè)務都要權衡三個指標：風險、成本和流動性。而判斷的依據(jù)是客戶或項目的信息，只要能夠獲得可以評估風險的信息，金融機構就可用風險定價的方式用利率覆蓋風險和成本，達成有利可圖的交易。但在農(nóng)村地區(qū)，由于傳統(tǒng)信貸模式獲取信息的成本極高，存在很高的信息不對稱性，這是金融機構難以有效為農(nóng)戶提供信貸服務的深層次原因。在許多解決方案中，社區(qū)合作制金融和互聯(lián)網(wǎng)金融是近年來發(fā)展較快的模式。

1.以合作制為基礎的農(nóng)民資金互助業(yè)務是一種內(nèi)生性的社區(qū)金融模式，其優(yōu)勢在于充分利用傳統(tǒng)村落熟人社會的信用體系，在內(nèi)部形成公開透明的管理制度，在一定范圍內(nèi)解決了信息不對稱問題，克服了風險和成本的難題。但這種模式的邊界也因此僅限于相對穩(wěn)定的社區(qū)范圍內(nèi)。目前國內(nèi)出問題的資金互助組織，多數(shù)因為超越了這個范圍，其功能就失效了。為解決目前的問題，商務部國際經(jīng)濟技術交流中心利用聯(lián)合國開發(fā)計劃署的技術援助項目，正在國內(nèi)試點，在縣一級建立培育、支持、管理和服務農(nóng)民資金互助業(yè)務的社會化服務機構，試圖在有關制度完善之前，在試點地區(qū)局部克服一放就亂、一管就死的局面。同時，長期致力于推動農(nóng)村小額信貸和普惠金融發(fā)展的中國小額信貸聯(lián)盟也與國際儲蓄互助組織合作，引進國外成熟的先進管理方式和經(jīng)驗，幫助國內(nèi)資金互助試點機構完善管理制度、提高管理能力。

2.“互聯(lián)網(wǎng)金融”將是農(nóng)村信貸業(yè)務發(fā)展的必然趨勢。

在信息時代背景下，各互聯(lián)網(wǎng)巨頭紛紛將矛頭瞄準了金融領域和農(nóng)村金融市場。他們利用自身優(yōu)勢，利用大數(shù)據(jù)分析技術，突破傳統(tǒng)金融機構依賴金融征信數(shù)據(jù)農(nóng)村小額信貸和普惠金融發(fā)展的局限，充分利用從各種數(shù)據(jù)源獲得的農(nóng)戶信息進行風險評估和信貸管理，開發(fā)適合農(nóng)戶需要的方便快捷的信貸產(chǎn)品。但因目前缺少能夠深入鄉(xiāng)村獲取農(nóng)戶信息的組織和有效的信息共享機制，缺乏有效的數(shù)據(jù)源，使得互聯(lián)網(wǎng)金融短期內(nèi)還難以成為農(nóng)村信貸服務模式的主流。

（二）傳統(tǒng)金融機構在農(nóng)村普惠金融發(fā)展過程中也有很大的發(fā)展的機會。

中國農(nóng)業(yè)銀行和中國郵政儲蓄銀行是農(nóng)村金融的主力軍，他們都已設立“三農(nóng)”事業(yè)部，開發(fā)了針對不同客戶的農(nóng)村信貸產(chǎn)品和服務。國有商業(yè)銀行和很多農(nóng)商行及農(nóng)信社也積極探索利用互聯(lián)網(wǎng)和電子銀行系統(tǒng)，提高農(nóng)村金融覆蓋率，不斷改進服務方式。在此領域，國際上有很多成功的經(jīng)驗可以借鑒。

一種方式為商業(yè)銀行與小額信貸公司或儲蓄互助組織等社區(qū)信貸機構合作，為他們提供批發(fā)資金。例如在印度，因央行要求商業(yè)銀行必須拿出信貸資產(chǎn)的40%用于國家優(yōu)先發(fā)展領域，包括農(nóng)村金融，但銀行沒有能力開展農(nóng)村零售業(yè)務，于是一些商業(yè)銀行與印度農(nóng)村傳統(tǒng)的農(nóng)戶互助組織（SHG）合作，在其互助資金的信貸資產(chǎn)基礎上為農(nóng)戶互助組織提供批發(fā)貸款。

另一種模式是商業(yè)銀行在內(nèi)部設立物理和財務完全獨立的農(nóng)村小額信貸業(yè)務部，專營小額信貸業(yè)務。最成功案例是印度尼西亞人民銀行（BRI）的小額信貸部，他們只經(jīng)營1萬美元以下的個人小額信用貸款，目前已經(jīng)擁有5500萬個客戶，業(yè)務覆蓋了全國7萬個村中的5萬個。為能覆蓋更偏遠的島嶼和村莊，該銀行于今年6月剛發(fā)射了全球第一顆金融機構擁有的通訊衛(wèi)星，通過手機銀行系統(tǒng)和鄉(xiāng)村代理商開展業(yè)務，未來將覆蓋印尼所有村莊。

讓每一個人都有機會獲得有效的金融服務是普惠金融體系發(fā)展的愿景，需要政府和社會共同努力，特別要對金融服務最落后的“三農(nóng)”領域在宏觀、中觀和微觀層面給予更多的支持。農(nóng)戶貸款難的問題不解決，中國的金融體系就不是普惠的。發(fā)展普惠金融體系是即將在杭州召開的G20峰會的重要議題之一，希望我國在普惠金融特別是在農(nóng)村金融的發(fā)展方面成為全球的表率。

（作者系中國小額信貸聯(lián)盟秘書長）

責任編輯：胡宇新