孫寧

摘? 要;我國行政事業(yè)單位作為管理社會公共事務(wù)的主體，是掌握公共權(quán)力的重要機(jī)構(gòu)。隨著國家治理體系的不斷發(fā)展和完善，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制已經(jīng)成為國家治理機(jī)制的重要組成部分。從目前行政事業(yè)單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制制度的進(jìn)展情況來看，還存在部分單位重視度不夠、內(nèi)控制度流程化不足、風(fēng)險(xiǎn)防控能力不高、評價(jià)監(jiān)督欠缺等問題。本文運(yùn)用SWOT分析法，從我國行政事業(yè)單位自身存在的優(yōu)勢、劣勢及面臨的機(jī)會和威脅等多個角度，分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀。同時根據(jù)分析得出的結(jié)論，提出一些具有針對性的建議，以提升行政事業(yè)單位的內(nèi)部治理水平和公共服務(wù)效能。

關(guān)鍵詞： 行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;SWOT分析

中共十八屆三中全會提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。一個完整的國家治理體系既要有激勵機(jī)制，也要有制衡約束機(jī)制，而內(nèi)部控制正是制衡約束機(jī)制的重要組成部分。有效的內(nèi)部控制能夠規(guī)范政府部門行為，預(yù)防貪污腐敗，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力，促進(jìn)國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性還未得到充分的發(fā)揮，建設(shè)水平與內(nèi)部控制規(guī)范的要求還存在一定的差距。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀SWOT分析概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的含義

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，是單位管理工作的重要組成部分。

（二）SWOT分析的含義

SWOT分析法，也稱態(tài)勢分析法，在20世紀(jì)80年代初，由美國舊金山大學(xué)國際管理和行為科學(xué)教授海因茨·韋里克提出，被廣泛應(yīng)用于戰(zhàn)略制定領(lǐng)域。SWOT分析是通過分析被評價(jià)對象內(nèi)部的優(yōu)勢和劣勢、外部面臨的機(jī)會和威脅，即在現(xiàn)有的內(nèi)外部環(huán)境下，如何最優(yōu)地配置資源，進(jìn)而做出戰(zhàn)略選擇的一種方法。本文運(yùn)用此方法，對我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀進(jìn)行深入、全面的分析。其中，優(yōu)勢和劣勢主要著眼于行政事業(yè)單位自身在建設(shè)、實(shí)施內(nèi)部控制過程中的經(jīng)驗(yàn)和不足，而機(jī)會與威脅則注重分析外部環(huán)境對內(nèi)部控制的影響。

（三）對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀進(jìn)行SWOT分析的必要性

第一，有利于全面系統(tǒng)地分析內(nèi)控。采用SWOT分析法劃分影響內(nèi)部控制的各要素，并按照影響程度進(jìn)行排列，將內(nèi)部和外部要素組合，可以得出不同的內(nèi)控方案。第二，有利于管理層的科學(xué)決策。通過指標(biāo)分析的結(jié)果，找到內(nèi)部控制中內(nèi)外部要素的結(jié)合點(diǎn)，有效調(diào)整內(nèi)控方案，為管理層決策提供依據(jù)。第三，有利于風(fēng)險(xiǎn)控制。每個單位都面臨來自內(nèi)部和外部的不同風(fēng)險(xiǎn)，而SWOT分析法是常用的一種風(fēng)險(xiǎn)識別方法。當(dāng)內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生巨大變化時，風(fēng)險(xiǎn)最容易發(fā)生，及時進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別和應(yīng)對，是提高內(nèi)部控制效率和效果的關(guān)鍵之一。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀SWOT分析

建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的內(nèi)部控制管理體制，是當(dāng)前行政事業(yè)單位首先要研究的重要問題。深化內(nèi)部控制的改革必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化主體責(zé)任，認(rèn)真剖析認(rèn)識和實(shí)踐上的差距，促進(jìn)制度建設(shè)和治理效能的轉(zhuǎn)化融合，有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

（一）內(nèi)部控制的優(yōu)勢

1.廉政風(fēng)險(xiǎn)的有效防控。黨的十八大以來，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作在全國范圍內(nèi)廣泛開展。建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，就是將內(nèi)部控制的原理引入反腐倡廉領(lǐng)域的具體實(shí)踐。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，有利于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，防止權(quán)力濫用，形成不敢腐、不能腐、不易腐的有效機(jī)制。

2.內(nèi)控制度的規(guī)范建立。內(nèi)控制度是行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作的基礎(chǔ)。在全國范圍內(nèi)，行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)情況普遍較好。財(cái)政部發(fā)布的《2017年全國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)分析報(bào)告》指出各級行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面的制度建立比率均超過90%。

（二）內(nèi)部控制的劣勢

1.內(nèi)部控制環(huán)境有待優(yōu)化。內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境不佳，主要表現(xiàn)為：一是單位領(lǐng)導(dǎo)的重視度不夠。領(lǐng)導(dǎo)作為內(nèi)部控制環(huán)境要素的主體，對內(nèi)部控制的認(rèn)識和態(tài)度直接影響整個單位員工對內(nèi)部控制的認(rèn)識和態(tài)度。二是全員風(fēng)險(xiǎn)意識不足。由于缺少內(nèi)部控制培訓(xùn)，大部分人員均缺乏風(fēng)險(xiǎn)防控專業(yè)知識，尤其是內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員，對風(fēng)險(xiǎn)的識別、分析和應(yīng)對能力較低。三是崗位制衡不足。由于人員編制緊張且對重要崗位的任職資格和能力要求較高，在具體實(shí)務(wù)操作中，存在一人多崗、不相容崗位兼職、關(guān)鍵崗位沒有實(shí)行定期輪崗等問題。四是內(nèi)部控制信息化建設(shè)落后。現(xiàn)階段行政事業(yè)單位雖然在財(cái)務(wù)核算、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、政府采購等方面都實(shí)現(xiàn)了信息化，但各個管理系統(tǒng)相互獨(dú)立，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不能做到集成共享，數(shù)據(jù)的上報(bào)仍依靠傳統(tǒng)的手工填報(bào)。

2.內(nèi)部控制實(shí)施有待加強(qiáng)。一是內(nèi)控制度沒有流程化。內(nèi)部控制是以流程為基礎(chǔ)、以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的制度系統(tǒng)化梳理與流程再造的過程。很多單位出現(xiàn)制度上的問題，就是因?yàn)闆]有進(jìn)行制度的梳理、將制度變?yōu)榱鞒倘?zhí)行。二是風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不健全。缺乏對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)全流程的細(xì)致梳理，對關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的控制不到位，尚未形成較為嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控體系和評估機(jī)制。三是業(yè)財(cái)未有效融合。在數(shù)字科技飛速發(fā)展的今天，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)在內(nèi)控流程、數(shù)據(jù)共享方面仍處于各自的信息孤島上。財(cái)務(wù)人員往往只注重業(yè)務(wù)報(bào)銷是否符合單位制度、報(bào)表數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確，而忽視與業(yè)務(wù)的溝通交流和數(shù)據(jù)信息對業(yè)務(wù)有用性的分析。

3.內(nèi)部評價(jià)監(jiān)督機(jī)制不健全。一是內(nèi)控評價(jià)不完善。目前行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制自我評價(jià)時，沒有制定較為科學(xué)、具體的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如何具體進(jìn)行內(nèi)部控制評價(jià)、采用何種方法來評價(jià)也尚不明確。二是內(nèi)控考核欠缺。沒有將內(nèi)部控制考核與評價(jià)機(jī)制有效結(jié)合，將責(zé)任具體落實(shí)到個人身上，引起全體人員的重視。三是內(nèi)部監(jiān)督不足。行政事業(yè)單位普遍缺乏獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)水平不高。內(nèi)部審計(jì)工作未實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化，未有效發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用。

（三）內(nèi)部控制的機(jī)會

1.內(nèi)部控制全球化趨勢。從全球范圍看，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)是政府部門有效履行公共受托責(zé)任，杜絕舞弊浪費(fèi)、濫用職權(quán)，開展內(nèi)部改革的重要保障。以美國為例，在20世紀(jì)40年代，審計(jì)總署就提出要將內(nèi)部控制作為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)會計(jì)系統(tǒng)整體的一部分。進(jìn)入21世紀(jì)后，聯(lián)邦政府的內(nèi)部控制逐步趨于完善。我國政府部門內(nèi)部控制起步較晚，隨著國家治理體系的完善和治理能力的提高，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制已經(jīng)成為政府財(cái)務(wù)領(lǐng)域的重要改革之一。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型。中國經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)要求政府部門自身要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。我國經(jīng)濟(jì)在進(jìn)入新常態(tài)以后，經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)變成中高速增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。為了堅(jiān)定不移地推動高質(zhì)量發(fā)展，政府需要在預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、績效管理等各方面加強(qiáng)內(nèi)部控制，在保增長和控風(fēng)險(xiǎn)之間找到平衡。

3.政府職能轉(zhuǎn)變。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府工作需要確保廉潔高效。行政事業(yè)單位作為管理社會公共事務(wù)、掌握公共權(quán)力的重要機(jī)構(gòu)，一旦出現(xiàn)貪污腐敗、違規(guī)違法的情況，就會對公共資金造成浪費(fèi)，損害公共利益。因此，行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，遏制乃至消除腐敗現(xiàn)象。

4.財(cái)政改革不斷深化。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是深化財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容之一。2012年底，為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位管理水平、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。之后，在2015到2017年期間，財(cái)政部又陸續(xù)出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》和規(guī)范內(nèi)部控制報(bào)告管理的制度規(guī)定。目前，內(nèi)部控制已經(jīng)成為行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要的常規(guī)工作。

（四）內(nèi)部控制的威脅

1.經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻。受世界經(jīng)濟(jì)增長放緩的影響，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。政府一方面要大力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保障基本民生、重點(diǎn)領(lǐng)域支出，另一方面要堅(jiān)決壓減一般性支出。這就使得政府在自身內(nèi)部控制建設(shè)上投入的每一筆錢都要目標(biāo)明確、精打細(xì)算、切實(shí)有效。

2.外部監(jiān)督不夠。行政事業(yè)單位經(jīng)常會接受各類審計(jì)、檢查。但大部分審計(jì)是站在查錯糾弊的角度，很少從內(nèi)控角度對單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行情況提出審計(jì)意見。在實(shí)際工作中，政府部門外聘的會計(jì)師事務(wù)所往往大多從事企業(yè)審計(jì)，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)、實(shí)施和評價(jià)方面都缺乏經(jīng)驗(yàn)。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開展以來，雖然取得了一定的成績，但仍然存在一些問題，阻礙著內(nèi)部控制的發(fā)展。通過研究SWOT分析的情況，提出以下建議：

（一）建立廉政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制

在推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，要將單位風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控機(jī)制與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作結(jié)合起來;定期排查關(guān)鍵崗位、重點(diǎn)業(yè)務(wù)流程的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn);科學(xué)設(shè)置權(quán)力清單，實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的有效制約;將公開透明貫穿決策、執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制與廉政風(fēng)險(xiǎn)同落實(shí)、同檢查、同考核。

（二）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

控制環(huán)境直接影響內(nèi)部控制的實(shí)施，是單位整體戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障。一是要促進(jìn)和提高領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的正確認(rèn)識和重視程度。上級部門要組織對高級別領(lǐng)導(dǎo)層的培訓(xùn)，強(qiáng)化其內(nèi)部控制意識，提高其內(nèi)控水平。在進(jìn)行業(yè)績考核時，將內(nèi)部控制作為一項(xiàng)重要的任職指標(biāo)，引起領(lǐng)導(dǎo)的重視。二是行政事業(yè)單位組織機(jī)構(gòu)設(shè)置要實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，確保單位決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。三是要培養(yǎng)內(nèi)控人才。將內(nèi)部控制有關(guān)培訓(xùn)列入單位年度培訓(xùn)計(jì)劃，按期組織開展，逐步增強(qiáng)全員的風(fēng)險(xiǎn)防控意識。同時加強(qiáng)對人員的技能培訓(xùn)，使更多的人具備內(nèi)部輪崗的能力。四是要加快內(nèi)部控制信息化建設(shè)。在進(jìn)行內(nèi)控信息化建設(shè)時，要結(jié)合制度管控重點(diǎn)和具體流程情況，進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì)。通過打通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)鏈，建立具有聯(lián)通預(yù)算、資產(chǎn)、采購、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等各項(xiàng)功能的內(nèi)部控制系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制一體化、智能化的新格局。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制實(shí)施

一是要梳理和完善各項(xiàng)制度，結(jié)合流程管理，使制度變?yōu)榱鞒?，真正有效運(yùn)行。通過制度的系統(tǒng)化、流程化，將各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管控點(diǎn)融入單位的業(yè)務(wù)和管理活動。二是健全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。行政事業(yè)單位管理層應(yīng)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控意識，成立風(fēng)險(xiǎn)評估小組，定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。對重點(diǎn)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控要提前規(guī)劃，做好風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后第一時間加以落實(shí)，將損失控制在最小。三是促進(jìn)業(yè)財(cái)融合。行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)和思路，不能僅停留在審核、報(bào)銷、核算等基礎(chǔ)工作上，要深入業(yè)務(wù)活動。只有站在業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)結(jié)合的角度思考問題，才能進(jìn)行客觀的分析，為管理層提供切實(shí)有效的建議。四是不斷推進(jìn)業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制包含的六大業(yè)務(wù)是具有普遍性的重點(diǎn)內(nèi)容，各單位還應(yīng)結(jié)合自身情況進(jìn)行拓展分析。在制度建設(shè)方面，六大業(yè)務(wù)從國家層面到單位層面都有較為規(guī)范的制度，因此控制的重點(diǎn)是在具體的執(zhí)行環(huán)節(jié)。要以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，從制度、流程、崗位3個層面進(jìn)行梳理，將控制重點(diǎn)嵌入具體業(yè)務(wù)活動，使制度得到有效實(shí)施。

（四）抓住內(nèi)控發(fā)展的歷史機(jī)遇

隨著社會的不斷發(fā)展，內(nèi)部控制在理論和實(shí)踐方面都發(fā)生了深刻的變化。20世紀(jì)90年代以來，世界范圍內(nèi)對內(nèi)部控制的研究層出不窮。我國政府也在自身內(nèi)部控制的建立和健全上投入了大量精力，在吸取外國優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足于我國國情，對相關(guān)理論進(jìn)行了拓展和創(chuàng)新。各級行政事業(yè)單位必須清楚地認(rèn)識到內(nèi)部控制的全球化趨勢和國家治理現(xiàn)代化的要求，把握歷史機(jī)遇，將內(nèi)部控制作為一項(xiàng)長期工作抓緊抓實(shí)。

（五）完善內(nèi)部控制評價(jià)和監(jiān)督

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)和監(jiān)督包括自我評價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。在實(shí)踐中，單位自我評價(jià)和內(nèi)部監(jiān)督通常由內(nèi)部審計(jì)部門或獨(dú)立的內(nèi)控評價(jià)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。首先，單位在進(jìn)行自我評價(jià)時，應(yīng)以內(nèi)部控制規(guī)范和相關(guān)的法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合自身實(shí)際情況，必要時也可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助評價(jià)。其次，內(nèi)部審計(jì)部門在進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督時，要關(guān)注單位年度工作重點(diǎn)、關(guān)鍵崗位履職情況、制度執(zhí)行情況等多方面內(nèi)容，提出有利于單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)、提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力、促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展的意見和建議。最后，財(cái)政部門和審計(jì)部門在進(jìn)行外部監(jiān)督時，應(yīng)聘請熟悉行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的會計(jì)師事務(wù)所。審計(jì)重點(diǎn)要關(guān)注被審計(jì)單位內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行缺陷，有針對性地提出內(nèi)部控制改進(jìn)意見和建議。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長期的工作。行政事業(yè)單位要站在全局的角度考慮內(nèi)部控制建設(shè)問題，深刻認(rèn)識新形勢下內(nèi)部控制工作面臨的挑戰(zhàn);繼續(xù)鞏固前期內(nèi)控成果，切實(shí)發(fā)揮內(nèi)部控制在防范風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防腐敗方面不可替代的作用;堅(jiān)定不移地推進(jìn)內(nèi)部控制工作，全面提升行政事業(yè)單位的內(nèi)部治理水平，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

（作者單位為中國建筑文化中心）

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