侯玉榮

摘要：財政收付是行政事業(yè)單位運行的重要內(nèi)容。在辦公現(xiàn)代化、信息化的新形勢下，觀察研究財政收付改革對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響，是內(nèi)部控制管理手段創(chuàng)新的有益嘗試。本文在案例分析的基礎(chǔ)上，參照相關(guān)政策和理論，研究了某區(qū)進(jìn)行收付制度改革，成立財政資金收付中心，集中結(jié)算權(quán)限對內(nèi)部控制產(chǎn)生的影響，并做以相應(yīng)總結(jié)評價。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;財政資金;收付制度;內(nèi)部控制

引言

行政事業(yè)單位是我國各類組織機(jī)構(gòu)的重要組成部分，承擔(dān)了頂層設(shè)計、多層多領(lǐng)域管理服務(wù)的重要職能，對我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向起到重要引領(lǐng)作用。但大部分行政事業(yè)單位相關(guān)財務(wù)管理部門往往只是履行自身的財務(wù)會計職能，并沒有真正體現(xiàn)財政管理部門應(yīng)該具有的作用和功效[1]，直至國庫集中收付制度實行了“兩建立，兩規(guī)范”后[2]，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制成效才有了一定提高。筆者作為基層財政部門工作者，試圖從改革視角出發(fā)，研究某區(qū)成立財政資金收付中心（以下簡稱“收付中心”），集中結(jié)算權(quán)限，對全區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制產(chǎn)生的影響，希望以此為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制提供借鑒。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改革前存在的重點問題

（一）崗位制衡流程不明晰

不相容崗位是指如果由一個人擔(dān)任，可能出現(xiàn)舞弊行為或發(fā)生嚴(yán)重錯誤，還可能掩蓋其行為的崗位[3]，該概念在內(nèi)部控制工作中的地位極其重要。改革前，某區(qū)行政事業(yè)單位均有內(nèi)設(shè)財務(wù)部門，各單位財務(wù)獨立結(jié)算。但由于基層單位編制有限，工作人員往往身兼多職，財務(wù)部門也出現(xiàn)了會計、出納等業(yè)務(wù)崗位人員短期指派、臨時兼任、AB崗實施不到位的情況。雖然各行政事業(yè)單位在內(nèi)部建立了部門管理、職責(zé)分工制度，但人員數(shù)量的緊張，直接導(dǎo)致崗位不相容原則難以落實，內(nèi)部制衡監(jiān)督能力不足，風(fēng)險巨大。

（二）授權(quán)審批控制體系不健全

改革前，某區(qū)行政事業(yè)單位財務(wù)人員流動性小、人員少，對內(nèi)部控制的認(rèn)識水平不高，內(nèi)部控制的細(xì)節(jié)基本沒有落實，存在以下問題：一是，財務(wù)人員歸屬各業(yè)務(wù)單位直接管理，在重大問題決策、重大項目投資和大額資金使用上的立場不夠獨立，難以在單位經(jīng)濟(jì)活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督中發(fā)揮自身作用，導(dǎo)致各單位內(nèi)部控制存在隱性風(fēng)險。二是，各單位工作性質(zhì)不一，工作形式多樣，導(dǎo)致內(nèi)部審批流程的控制不夠嚴(yán)謹(jǐn)，出現(xiàn)先報銷票據(jù)，后補(bǔ)齊手續(xù)的“先上車，后補(bǔ)票”現(xiàn)象，“信任熟人，通融辦事”的情況也時有發(fā)生，一定程度上出現(xiàn)疏漏錯誤，降低資金使用效率。三是，財務(wù)人員在審核費用報銷時，常常機(jī)械地操作財務(wù)流程，只注意領(lǐng)導(dǎo)是否簽字同意、報銷單據(jù)是否齊全，但極少人去鑒別票據(jù)的真?zhèn)?，或研究報銷項目的合理性。比如，按照各單位規(guī)章制度，大額資金支出需經(jīng)集體討論同意，但報銷人如經(jīng)中層領(lǐng)導(dǎo)同意，可將原有的大額發(fā)票分成小額多張，分批報銷，繞過班子集中討論監(jiān)管;甚至將真假發(fā)票混摻，多次報銷。這種審批制度和發(fā)票鑒定上的漏洞，存在被人套利的可能。

（三）財產(chǎn)保護(hù)力度不足

改革前，某區(qū)行政事業(yè)單位均存在財產(chǎn)保護(hù)控制標(biāo)準(zhǔn)不一、消耗大于企業(yè)單位的共性問題。與企業(yè)單位相比，某區(qū)行政事業(yè)單位的財產(chǎn)保護(hù)工作相對滯后，有“隨意購買，任意消耗、無人管理”的情況：一是在重要財產(chǎn)保管工作上，常常缺少相應(yīng)的責(zé)任人，或在人員緊缺的情況下，把辦公物品購買、登記、發(fā)放、倉儲等職責(zé)歸于一人;二是在辦公耗材的使用上，沒有嚴(yán)格的領(lǐng)用要求，完全按照領(lǐng)取要求發(fā)放，在一定程度造成財產(chǎn)流失;三是在財產(chǎn)定期盤點上，多數(shù)單位執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，很多在冊的設(shè)備已經(jīng)損壞，很多在用的設(shè)備沒有登記;四是行政事業(yè)單位的資金來源是本級財政，在沒有相關(guān)考核的前提下，缺少資金節(jié)約的主動性。

（四）財務(wù)人員專業(yè)程度不足

改革前，某區(qū)各單位財務(wù)人員在本單位主要起到后勤保障作用，且有一部分是從其他專業(yè)崗位兼任、轉(zhuǎn)崗而來，提升專業(yè)技術(shù)水平的主動性較差。另外，各單位獨立辦公導(dǎo)致了財務(wù)人員工作內(nèi)容單一、學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會少，不能全面了解財政收付工作體系，不能很好地貫徹國庫集中收付管理制度，對編制工資性收入、財政性資金收支計劃等工作的認(rèn)識水平也相對一般。隨著內(nèi)部控制制度進(jìn)一步健全，財務(wù)信息化辦公系統(tǒng)進(jìn)一步完善，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作對財務(wù)人員的專業(yè)性提出了更高的要求，財務(wù)人員的專業(yè)技術(shù)能力成為內(nèi)部控制水平提升的瓶頸。

（五）信息統(tǒng)籌機(jī)制不健全

改革前，某區(qū)各單位對內(nèi)對外信息渠道均不完善，主要表現(xiàn)在橫向交流和信息化建設(shè)兩方面。一是橫向交流機(jī)制，基層業(yè)務(wù)人員是工作的最終承辦者，對具體業(yè)務(wù)的細(xì)節(jié)更加了解，但由于對接機(jī)制和對接效率等因素，不同單位的基層業(yè)務(wù)人員對內(nèi)部控制工作存在的風(fēng)險和解決辦法認(rèn)識并不全面。比如，某區(qū)年終審計工作中，負(fù)責(zé)審計的基層人員，分別對特定單位的業(yè)務(wù)構(gòu)成、資金使用和結(jié)算慣例等有深入認(rèn)知，但由于審計與財政部門基層人員對接交流機(jī)會少，財政部門依然不能對各單位報送預(yù)算的內(nèi)容真實性和支出必要性做出判定，這對財政部門年初預(yù)算編制工作造成了影響，降低了某區(qū)內(nèi)部控制的整體效果。二是信息化建設(shè)工作，由于某區(qū)各單位工作性質(zhì)不同，資金結(jié)算業(yè)務(wù)的量也不同，因此對信息化建設(shè)的需求并不一致。部分業(yè)務(wù)量較小的單位和賬目混亂的單位對信息化系統(tǒng)建設(shè)還存在抵觸情緒，這導(dǎo)致某區(qū)信息化系統(tǒng)建設(shè)時間明顯滯后。標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)的缺失降低了業(yè)務(wù)處理的效率，增加了內(nèi)部控制中的不確定因素。

二、行政事業(yè)單位收付制度改革的主要手段

2012年，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），提出了“全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性”四條原則性、宏觀性的指導(dǎo)意見，而具體到基層實踐，還需要各部門針對工作實際，自行把握。為避免出現(xiàn)內(nèi)部控制重大風(fēng)險，加快國庫集中收付管理制度改革，抓好行政事業(yè)單位財政收支兩條線，筆者所在的某區(qū)也對區(qū)屬行政事業(yè)單位收付制度進(jìn)行了改革，主要手段是劃撥全區(qū)各單位財務(wù)人員至新組建的區(qū)直屬收付中心，對某區(qū)行政單位（垂管單位及派出機(jī)構(gòu)等特殊組織機(jī)構(gòu)除外）和事業(yè)單位進(jìn)行資金統(tǒng)一收付工作。即實行國庫集中收付管理制度，集中管理區(qū)級預(yù)算單位的財政性資金。

三、收付制度改革對內(nèi)部控制的影響

（一）設(shè)立及明確財會崗位職責(zé)

為貫徹崗位不相容原則，支持專業(yè)人員做好專職工作，收付中心設(shè)立了一般會計、應(yīng)收會計、現(xiàn)金出納、銀行出納等細(xì)分崗位，相繼制定了專人專崗、定期輪崗、AB崗等用人制度，各個崗位責(zé)任明確，互相起到監(jiān)督作用，有效降低了外來人員辦事平均用時，有效避免了內(nèi)部人員貪污、挪用公款等財務(wù)風(fēng)險。

（二）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化審批流程

為明確審批工作的嚴(yán)肅性，避免“熟人辦事”影響，收付中心進(jìn)行了全面風(fēng)險評估，設(shè)計了一整套資金收付審批流程，面向全區(qū)征求意見，制定規(guī)章，并對全區(qū)行政事業(yè)單位開展相應(yīng)培訓(xùn)。制度實施后，某區(qū)從財政預(yù)算到年終決算，全年度每一筆、每一類收入和支出的審批均有標(biāo)準(zhǔn)化辦法，明確了各流程的崗位權(quán)限和責(zé)任，保證了審批流程的嚴(yán)肅性和公開性。相關(guān)審批制度建立以來，運行較為平穩(wěn)，客觀上支持了財務(wù)人員履行本職，免受外因影響。

（三）建立財產(chǎn)保護(hù)橫向?qū)Ρ葯C(jī)制

為加強(qiáng)財產(chǎn)保護(hù)工作，節(jié)約財政資金，減少滴漏式資產(chǎn)流失，收付中心總結(jié)了某區(qū)各行政事業(yè)單位資產(chǎn)購買、使用和處置的相關(guān)情況，在嚴(yán)格遵守《黨政機(jī)關(guān)辦公用品標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范的前提下，就各單位財務(wù)支出的具體情況，進(jìn)行了逐一分析，并提出了單位財產(chǎn)保護(hù)的具體措施，如重要財產(chǎn)的維護(hù)、保養(yǎng)及保管責(zé)任到人，填報資產(chǎn)購買、使用及報廢清單，定期開展資產(chǎn)盤查等。迄今為止，財產(chǎn)保護(hù)橫向?qū)Ρ葯C(jī)制已建立三年，各單位辦公經(jīng)費得到有效壓縮，對比機(jī)制建立前，年度辦公經(jīng)費節(jié)約15%以上。

（四）建立內(nèi)部控制定期培訓(xùn)考核機(jī)制

為提升全區(qū)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制水平，補(bǔ)齊財務(wù)人員內(nèi)控意識短板，收付中心分別針對資金管理方法、預(yù)算編制等重點領(lǐng)域，有計劃、分批次地開設(shè)了內(nèi)部控制課程，輔以財務(wù)軟件應(yīng)用、經(jīng)濟(jì)法等相關(guān)培訓(xùn)，并通過定期考試、評級、考核等手段，確保職工學(xué)習(xí)效果，支持職工參與到內(nèi)部控制建設(shè)的探討學(xué)習(xí)中，推動全員初步建立內(nèi)部控制意識，有效改善了職工內(nèi)部控制能力水平。

（五）建立內(nèi)部控制信息溝通機(jī)制

為拓寬信息交流渠道，以信息公開加強(qiáng)全區(qū)內(nèi)部控制工作，收付中心首先提議建立內(nèi)部控制聯(lián)席會議制度，定期參與會議的主要成員為財政、審計部門分管領(lǐng)導(dǎo)和各職能單位的分管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人。財政局、收付中心每季度召集成員單位召開內(nèi)部控制工作協(xié)調(diào)會，各單位針對自身職能，以項目化方式提出資金使用的問題和需求，經(jīng)財政、審計等部門綜合討論后，形成資金使用情況報告及下一步工作建議，供區(qū)領(lǐng)導(dǎo)決策使用。這種定期會議報告制度，營造了各單位資金使用透明、去向透明的局面，確保財政資金得到高效利用，確保領(lǐng)導(dǎo)層能做出降低內(nèi)部控制風(fēng)險的正確決策。其次，基于信息統(tǒng)籌需求和財務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化要求，收付中心經(jīng)綜合對比，采購了國內(nèi)某家公司的財務(wù)系統(tǒng)，在全區(qū)推廣使用。通過將內(nèi)部控制的具體需求整合至信息管理系統(tǒng)中，推動了各單位報銷流程的標(biāo)準(zhǔn)化，便利化，支持了全區(qū)內(nèi)部控制工作的常態(tài)化，有效防范了內(nèi)部控制重大風(fēng)險。同時，信息化系統(tǒng)的建設(shè)也解決了外圍（偏遠(yuǎn)）街道的財務(wù)報銷問題，加強(qiáng)了全區(qū)“一盤棋”建設(shè)。

四、對某區(qū)財政資金收付改革案例的總結(jié)

總體看來，收付中心抓住成立新單位，財務(wù)人員獨立性增強(qiáng)，專業(yè)人員集中的機(jī)遇，建立了全面的財務(wù)、人事審批和人員培訓(xùn)制度，以標(biāo)準(zhǔn)化流程開展工作，推動了某區(qū)內(nèi)部控制水平、防范風(fēng)險能力的全面提升。

參照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原則，收付制度改革取得了較好成效：一是保證了財務(wù)人員對資金收付立場的獨立性，防范了某區(qū)重要經(jīng)濟(jì)活動的潛在風(fēng)險。二是有效形成財務(wù)部門內(nèi)部制約監(jiān)督，做好了內(nèi)部控制的制度流程保障。三是較好地提升了財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力，推動內(nèi)控水平不斷適應(yīng)環(huán)境的變化。因此可得出結(jié)論：在基層財政部門中，通過收付制度改革集中權(quán)限，打造提升內(nèi)部控制流程，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的影響是積極正面的，為加強(qiáng)基層單位內(nèi)部控制工作，可對此類改革手段的正面影響加以分析、改進(jìn)借鑒。

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